高质量发展背景下高校科技成果转化法律保障制度的检视与优化

屈晓娟，卓 宇

(渭南师范学院，陕西 渭南 710049)

高校作为知识生产、技术创新的主体之一，具有积极的辐射力、带动力和反哺力，在推动国家创新驱动战略实施中发挥着重要作用。对此，高校应加强应用研究，促进基础研究、应用研究与产业化的有机衔接，提升高校科技转化能力，加速科技创新向现实生产力的转化。然而，我国高校一直存在着科技成果转化率低的困境，究其原因，科技成果转化法律保障制度不完善，法律位阶低、权威性不足是主要问题。因此，为了提高高校科技成果转化率，需要认真检视当前有关高校科技成果转化法律保障制度中的问题，优化我国高校科技成果法律保障制度，激励和保障高校知识生产和技术创新，释放高校基础研究与科技创新潜力。

1 国内外研究现状

国外一些国家科技成果转化市场比较成熟，法律制度相对完善，科技成果转化过程顺畅，学界一般聚焦于高校成果转化的影响因素、法律制度的可行性、对专利技术转移的影响等方面。Siegel提出中介机构能够有效减少技术转移过程中的信息成本[1]。David认为应该建立专门的技术转移机构，构建校企合作的技术转移模式[2]。Herman通过研究英国科技成果转化问题，发现英国缺乏重要领域的国家级技术创新中心，科技成果对经济发展的支撑力度较小[3]。Burton对美国高校科研经费来源与使用进行了研究，发现美国高校的科研经费主要来源是联邦政府及州政府，企业对高校科研经费资助较少，对高校科技成果转化的帮助不大[4]。Nahumd对高校科研成本问题进行了研究，并提出应当对科研成本进行合理规划，避免直接成本过高而导致的后期成果转化不足的情况[5]。针对高校科技成果转化立法可操作性弱的问题，Baishun认为应该增强法律法规的可操作性，提高大学知识产权保护和运营意识，通过法律手段规范大学科技成果转化，充分发挥大学在协同创新的作用[6]。Bercovitz通过研究美国专利转移的影响因素，得出专利激励政策对美国高校专利技术转移影响较大的结论[7]。

国内学者主要从内在因素与外部障碍两个方面研究了影响高校科技成果转化的因素，其中内在因素包括科技成果与市场需求、高校内部制度、高校内部意识形态等，外部障碍包括资金支持、外部制度、科技中介等。王红等认为资金投入不足、机制不完善是制约我国科技成果转化的主要因素[8]。罗建、陈华等学者指出高校教师职称评定、年度考核制度中缺乏对科技成果转化评价与激励的实施细则，以及相关法律保障制度对科技成果转化中利益分配与利益纠纷的不合理规定是高校科技成果转化率低的原因[9-10]。彭陈、纪成君等学者提出高校应该完善教师的科研评价机制，在评价机制中加入对科技成果转化的评价，构建以市场为导向的高校科技创新体系[11-12]。袁传思等从完善成果转化机制、建立国家大学科技园、提供科技金融支持等方面为高校提高科技成果转化率提出了具体的对策与建议[13]。吴淑娟等认为，应该从构建技术创新联盟、健全风险投资机制、完善中介服务三方面提升高校科技成果转化率[14]。

针对我国高校科技成果转化法律保障制度的缺陷，任海涛等发现我国当前高校科技成果转化立法存在滞后、可操作性弱、认识不到位、规范性文件位阶较低以及主体不明确等问题[15]。彭溪从知识产权运行机制、权力归属、风险控制、激励保障四个方面分析我国高职院校科技成果转化动力不足的原因[16]。陈敬根认为，公办高校科技成果转化股权奖励制度在具体实践中存在实施方式单一，具体适用法律模糊和税收优惠受众狭窄等不足[17]。为此，众多学者从健全高校科技成果转化法律保障制度方面提出了相应对策建议：李政刚提出应赋予政府所属科研机构私法上的社团法人主体地位，将科研项目合同确定为民事合同，保障科研人员科技成果转化收益分配协议签订时的平等主体地位，以合同自治和契约自由，保障科研人员的基本收入和待遇等对策建议[18]；郭宇燕指出应建立“以调为主、调诉结合”的多元化纠纷解决机制，解决科技成果转化过程中产生的知识产权纠纷[19]；黄瑞雪等指出高校应以《促进科技成果转化法》为基础，从法律制度保障、外部条件优化、激励措施完善等方面，构建与高校科技成果转化相适应的保障机制[20]；张武军等认为，应将职务发明人确定为职务科技成果的权属人，并实施专利申请费减免与收益税收优惠等制度[21]。

综上，国内外学者在高校科技成果转化影响因素、模式、对策建议、法律保障制度缺陷等方面展开了一些研究。有关高校科技成果转化率低的问题，学界一致认为其与现行科技成果转化法律制度不完善存在因果关系，并从运行机制、权力归属、利益分配等方面疏理出了存在的问题，但对怎样解决这些问题，以及构建怎样的高校科技成果转化法律制度存在争议。借鉴以往研究成果，本文从高校科技成果转化法律制度的“制度失灵”“市场失灵”等角度，分析当前我国高校科技成果转化法律制度不完善导致的制度异化结果，并就优化高校科技成果转化法律保障制度提出相应对策建议。

2 高校科技成果转化法律保障制度的检视与反思

2.1 法律保障体系结构不完整，导致制度的“内生性”激励不足

目前，我国已基本构建起科技成果转化法律制度的基本框架，框架以《宪法》为基础，以《专利法》《促进科技成果转化法》《科学技术进步法》《实施<促进科技成果转化法>若干规定》《促进科技成果转移转化行动方案》等为主体组成，并由《高等学校知识产权保护管理规定》《关于进一步加强地方高等学校科技创新工作的若干意见》《关于充分发挥高等学校科技创新作用的若干意见》等作为辅助。然而，这些法律政策并未形成完整的体系，散见于法律、行政法规、部门规章、地方性法规及其他行政规范性文件之中，制度、法规之间缺乏有效的衔接与协调，且内容繁杂，不易操作，导致高校科技成果价值在不同法律制度下存在明显差异，制度红利并未得到充分释放。

科技成果转化法律制度“内生性”激励不够，存在着重视科技成果数量，对科技成果质量的关注不够；重视行政调节，对市场调节的关注不够等问题。在高校考核机制下，科研人员对行政奖励的关注高于对市场奖励的关注，《高等学校科技统计资料汇编》数据显示，高校相当比例的未实施专利，是教师用于完成专利评审或考核、获得奖励等目的的科技成果，所占比例分别为56.3%和41.6%。基于成果数量的学术量化机制在一定程度上激发了高校教师的科研热情，但同时对高校的科研质量产生了消极作用。有研究表明，在资源与高负荷工作约束下，高校科技人员学术产量的高期望与学术质量下降有着显著的相关性，导致高校教师的学术身份的个性化、碎片化特征日益凸显。这种“制度异化”的结果会导致高校研发经费投入欠科学、科技成果质量不高。根据《高等学校科技统计资料汇编》的数据，虽然高校专利申请数量由2015年的144 924项增加到2019年的310 276项，增加了114%，然而，专利授权率一直较低，如2019年，高校发明专利申请数量为190 956项，授权79 416项，授权率仅为41.6%，与美国、日本的数据相比，比例明显偏低，相当多的专利没有产生社会、经济及技术价值。

2.2 法律保障制度缺位与越位同时存在，导致科技成果转化过程中的制度失灵

首先，制度的缺位导致资源错配，无法促使创新资源达到最优配置状态。与美国、日本等发达国家相比，我国还没有一部针对高校科技成果转化的法律制度。《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》等法律主要从国家宏观政策层面进行立法，其中《促进科技成果转化法》规定“高等院校应当加强对科技成果转化的管理、组织和协调，优化科技成果流程”“高等院校应当建立符合科技成果转化工作特点的职称评定、岗位管理和考核评价制度，完善收分配激励约束机制”等。这些规定对高校制定科学合理的科技转化政策具有指导作用。然而，目前科技成果转化相关法律制度只是对高校科技成果转化原则予以规定，尚未就高校科技成果转化进行专门立法，现行制度中也缺乏具体实施细则，高校在进行顶层制度设计时缺乏参考依据，导致高校科技成果转化过程中存在着运用政府资助的科研经费，产出低科技成果的现象，这种资源错配导致了公共资源的浪费。

其次，制度的越位同样会导致高校追求错误的目标，导致公共资源配置的扭曲。《促进科技成果转化法》规定“将职务科技成果转让、许可给他人实施的，从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于50%的比例”，而《专利法实施细则》中规定“被授予专利权的单位许可其他单位或者个人实施其专利的，应当从收取的使用费中提取不低于10%，作为报酬给予发明人或者设计人”。不同法律对于职务发明和报酬制度的规定存在不一致，导致在高校内部制度的制定过程中对奖酬标准问题难以达成共识，相关法律和政策中规定的标准限制了高校采用灵活多样的奖酬方式。高校科研人员的科技成果得不到预期的报酬，不能使其真正成为市场竞争的工具，导致科研人员作出“逆向选择”，如倾向于隐性科技成果转移、包装学术思想、调整科技成果公布时间等“科研异化”行为，科技成果转化市场出现“劣币驱逐良币”现象。同时，低质量的科技成果会导致法律制度设计者在制定法律制度时倾向于进一步削弱对科技成果的激励与保护，形成新一轮的“劣币驱逐良币”，对高校科研的学术质量、及时性、外溢性、全面性及服务区域创新等方面产生一定的负面影响。

2.3 法律保障制度市场引导能力不强，导致科技成果转化过程中的市场失灵

首先，现行制度对高校权利归属的细化规定模糊，导致高校科技成果转化交易成本偏高。2002年，国务院转发科技部、财政部《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理若干规定》(以下简称《规定》)，提出“科研项目研究成果及其形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，国家授予科研项目承担单位。项目承担单位可以依法自主决定实施、许可他人实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益”。2009年修订的《专利法》明确科技成果所有权归属的“雇主优先”原则，提出科技人员完成的职务发明创造，其专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权以及植物新品种权原则上归属于单位。2015年修订的《促进科技成果转化法》也提出“完成人和参加人在不变更职务科技成果权归属的前提下，可依法享有相关权益”。无论是《规定》《专利法》还是《促进科技成果转化法》，均明确要求科技人员的职务发明成果的权利归属于单位，据2019年高校专利调查报告显示，有45.9%的科技成果归属高校，有34.2%归高校和申请者共有。上述条款体现了技术创新过程中的团队化，以及将技术成果转化中的交易成本内部化，能够有效降低从技术创新到技术成果转化全过程的交易成本。然而，上述条款对科研人员在技术创新中的作用重视不够，所规定的权力配置模式并不全部适用于高校，与企业不同，高校仅拥有进行基础研究的实验室设备，缺乏技术成果转化的资金、设备及技术手段等，造成科技成果转化困难。此外，高校科技成果转化过程不像企业能够将交易成本内部化，而是依赖具有较高交易成本的外部市场，从客观上限制了高校科技成果转化的转化途径。

其次，科技成果转化法律制度忽视了市场对应用性技术成果的评价和认可，科技成果转化的法律保障制度的市场引导能力不强，导致高校研究与生产的衔接不紧密。依照国家标准起草的《科技成果经济价值评估指南》对科技成果经济价值评估所涉及的术语和定义、评估方法、评估机构及评估程序提出了宏观层面的指导性程序与方法，其中规定科技成果经济价值评估是指“根据一定的目的与假设前提，按照一定的程序，综合运用相关理论、模型与方法，对科技成果经济价值进行分析、估算的过程”。《促进科技成果转化法》第十六条规定“科技成果转化活动中对科技成果进行检测和价值评估，必须遵循公正、客观的原则，不得提供虚假的检测结果或者评估证明”。可以看出，无论是标准指南还是法律规定，有关科技成果价值评估的相关条款缺乏具体的实施细则，评估方法仅停留在科技成果经济价值的评分标准上，且经济层面与法律层面相分离。与企业相比，高校科技成果转化受政策因素的影响偏高，这种缺乏市场引导的价值评估制度，导致我国高校科技成果转化率较低。以专利运用为例，在专利申请量、授权量大幅增长的同时，又有大量专利处于闲置状态，据《2019年中国专利调查报告》数据，高校专利运用水平较低，2019年高校有效专利实施率、产业化率分别为13.8%和3.7%，远低于企业的63.7%和45.2%；许可率、转让率、作价入股比例分别为2.9%、3.2%和2.0%，同样低于企业的6.1%、3.7%和3.1%。2019年高校专利申请数为310 276项，专利出售数量为6 115项(合同数)，实现商业化的专利数只有2.2%。

再次，科技成果转化法律保障制度缺少高校科技成果转化风险防范实施细则，与其他交易主体的风险分担机制的相关规定也不明晰，导致高校在科技成果转化中风险把控能力不强。《促进科技成果转化法》中对科技成果转化中的风险防控进行了规定，提出科技成果转化活动依法享有权益、承担风险。然而，上述条款仅是原则上的规定，有关高校科技成果转化风险防御的法律条款不足，风险控制机制不完善，且缺乏相应的实施细则。高校与企业相比，有其自身的特殊性，高校是生产知识和进行原始创新的重要组织，主要涉及新思想、新方法或新知识的产生，并不承担创新知识和技术的后续转化与利用功能，缺乏科技成果转化市场的敏感性和灵活性，在科技成果转化过程中风险把控能力较弱。从高校科技成果转化风险投资角度看，目前我国未出台专门的《风险投资法》，风险投资主要依赖于《公司法》《合伙企业法》中的相关条款，对于高校来说，其研发经费的主要来源是国家和地方科技计划项目资助，企业委托横向资助资金在总经费中所占比例较小。然而，科技成果转化需要雄厚资金，来自于政府的科研资助远远不能满足高校科技成果转化所需，且由于高校在研究过程中与市场需求对接不紧密，也吸引不到更多企业投资，使得资金成为科技成果转移转化的最大障碍。从高校科技成果转化侵权角度看，我国《专利法》规定，专利权评价报告是一种行政机关出具的评价意见，是审理、处理专利侵权纠纷的证据，但是却没有明确规定专利权评价报告的请求条件及答复时间，导致高校在遭受侵权的情况下，一般只能选择自行与侵权方协商解决，而较难选择请求行政处理、向法院提起诉讼、发出要求停止侵权的律师函等其它维权途径，在市场中处于不利地位。

3 高校科技成果转化法律制度之学理认知及制度优化

习近平总书记在2014年中央经济工作会议上指出，“创新不是发论文、申请到专利就大功告成了，创新必须落实到创造新的增长点上，把创新成果变成实实在在的产业活动。”科技创新成果转化是实现创新成果市场价值的重要环节，是创新驱动经济高质量发展的具体表现。因此，科技成果转化法律保障制度应以市场为导向，科学制定评价标准和激励机制，注重将社会收益放在首位、社会收益与经济收益相统一，从而大大激发高校技术创新的活力，更好地服务国家经济高质量发展。

3.1 科技成果转化法律制度的学理认知

首先，需要协调公权与私权的平衡。依照科斯定理，在交易费用不为零的情况下，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置。首先，技术创新具有外部性特征，这种外部性能够带来巨大的社会收益，然而，当这一外部性无法得到相应的创新收益补偿时，会导致创新不足。同时，技术创新成果也具有一定的排他性，如果无法对创新成果进行有效保护，那么技术创新成果极易被竞争对手模仿。技术创新主体作为理性人，其本质是追求自身收益的最大化，随意剥夺创新主体的权益，必然导致其主观能动性下降，削弱创新主体对知识产品创造的积极性，导致创新动力不足和创新效率低下。因此，应当制定一种能够最大化社会整体效应产出的法律保障制度，保障技术创新者的收益，从而激励更多的知识产品的创造和知识的传播。科技成果转化法律保障制度中的激励机制的改进应当寻找公权与私权的平衡点，并清晰进行界定，从而激发高校科研人员的创新热情，保证知识产品的产出。

其次，需要协调知识生产与知识转化的平衡。高校科技成果转化加强了知识生产与市场信息的链接，促进知识生产从科学知识向“复合知识”转化。“复合知识”的评判标准强调效率与交易价值，高校科技成果的价值定位越来越趋向于知识加工与知识商品的销售，市场这只“看不见的手”正驱动高校由价值无偏地探索知识转变为以商业思维引领的学术商业化。这种理性逻辑使得高校科技成果转化需要相应的制度保障，包括明确的产权归属与合理的产权保护。因此，应该根据高校特点，均衡高校知识生产与知识转化之间的关系，构建有针对性的科技成果法律保障制度，使高校兼顾知识的公共产品与商业化的双重逻辑，注重发挥高质量创新法律制度的引导作用，优化以市场为导向的权利配置模式，将权利配置给价值最大的使用者，提高高校科技成果转化效率，使高校创新技术能够迅速转化为经济效益，实现创新知识与技术向生产力要素的转换。

再次，需要协调企业需求与高校供给的平衡。科技成果转化作为高校知识生产和技术创新与企业技术需求联系的纽带，直接影响到我国企业实力的提高和高校科研的推进。因此，科技成果转化的法律保障制度应该契合高校寻求资金和技术创新的双重需求，通过提高制度供给效率降低高校科技成果转化的交易成本，促使高校围绕行业企业的技术需求和产业方向，加强产学研深度融合，推动高校加大科技成果转化的力度，增加高校技术创新供给弹性，实现知识的交换价值，同时满足企业对创新和专业化的需求。

3.2 我国高校科技成果转化法律制度优化

首先，加强顶层设计，构建完善的高校科技成果转化法律制度体系。统筹协调《促进科技成果转化法》《专利法》以及地区法、部门法之间的关系，形成全链条、全要素的高校科技成果转化制度体系，疏通由于各种政策不协调导致的科技成果转化的阻力和障碍，发挥制度的引导作用，形成高校科技成果转化辅助法律制度体系。明确高校科研人员对职务发明的科技成果的权属及所享有的报酬与奖励，赋予高校科技成果完成人对科技成果的非排他性使用权；制定专门针对高校科技成果转化的《高校科技成果转化促进法》，明确界定高校科技成果转化过程中各参与主体的权责关系，激发高校科研人员的主观能动性，推动新技术的研制、开发和转化；探索符合高校技术创新特点，降低高校科技成果转化交易成本的法律制度体系，制定与高校考核机制相衔接的激励制度，引导高校产出高质量科技成果，加快实现科技成果法律保障制度从成果数量激励向质量激励转变。

其次，构建以市场为导向的科技成果转化法律制度，优化资源配置。科技成果转化率直接反映了科技成果与工业生产的联系程度，科技成果闲置主要是指大量的科技成果难以通过转让或企业内化的方式，运用到产业中。好的制度安排能够让具备技术革新性和良好市场前景的科技成果与市场资本之间建立紧密联系。因此，应该根据高校技术创新特点，在现行法律制度中加入针对高校科技成果转化的法律条款及相关实施细则，均衡高校知识生产与知识转化之间的关系，使高校科研人员在进行技术创新的同时获得创新收益的回报。建立科技成果转化相关信息披露制度，充分利用“新基建”等技术手段，提升科技成果转化效率，降低科技成果转化交易成本。发挥科技成果转化法律制度的引导作用，对高校科技创新进行有限介入，引导高校以市场需求为导向，进行知识生产与技术创新，以克服高校科技成果转化过程中的“市场失灵”，使高校服务于更广泛的国家计划与经济高质量发展。

再次，加强高校科技成果转化价值评估与风险防控机制。由于高校发展战略总是与社会、政府质量评估的社会变量相关，因此，制定具体可操作性的科技成果价值评估机制，把产出高质量成果、主动服务国家需求作为重要评估依据，准确评估科技成果的经济价值与社会价值，市场依据科技成果价值对创新资源进行优化配置，促使高校注重与产业紧密相关的应用型研究。制定高校科技成果转化风险防范制度，明确高校与企业科技成果风险分担，引导高校围绕企业的技术需求和产业方向进行技术创新，释放高校创新活资源。健全高校科技成果风险投资机制，制定专门的《风险投资法》，对高校风险投资的资金筹集、法律责任、资本运作等进行明确规定，确保高校科技成果转化的顺利进行。