《高等教育法》的修改：回顾、反思与完善

许 皓,王立兵

(1.黄冈师范学院，湖北 黄冈 438000;2.华东政法大学，上海 200042)

习近平法治思想是马克思主义中国化的最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持科学理论为指导。在“以改革创新为核心的时代精神”[1]的指引下，中华民族正经历着历史上最全面的改革发展和理念创新。尤其是大学的发展需要稳定的环境和战略性的目标追求，不能短视化，更不能朝令夕改[2]，高等教育的改革必须把高等院校纳入法律主体地位，以期实现高等教育的法治化。

当代中国正处于向现代化国家迈进的历史关口[3]，而教育现代化是实现国家现代化的关键。习近平总书记在清华大学考察时和在全国教育大会上反复强调，“百年大计、教育为本”[4]“教育是国之大计、党之大计”[5]。高等教育不仅能促进社会的发展，更是社会发展的源动力；同样，社会的发展也离不开高等教育，高等教育是全面建设社会主义现代化国家新征程的重要保障。

现行《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)于1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，于1999年1月1日起施行，历经两次局部修改(2015年和2018年)，为我国高等教育的健康发展提供了有力的法制保障，《高等教育法》是我国高等教育最具系统性、权威性和指导性的法律[6]。

1 问题的提出

高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志[7]。2019年6月全国人大常委会首次启动了《高等教育法》的执法检查，并于2019年10月21日正式发布了《关于检查〈中华人民共和国高等教育法〉实施情况的报告》(以下简称《检查报告》)。《高等教育法》实施二十余年来，教育事业的发展①、学生权利的保障②③④、高校治理结构⑤等方面的法律法规基本得以落实。“《高等教育法》作为高等教育法治建设与实践的顶层成果，为建设高等教育强国提供了重要的法律依据”[8]。但在首次执法检查中发现，省级教育统筹、教师权利保障、多渠道筹措办学经费等方面未得到全面有效落实。中国的高等教育究竟需要怎样的法律，才能进一步填补法律规范的漏洞，完善现行高等教育法律体系，成为了学界和实务界热议的话题。

2 针对《高等教育法》的反思

2.1 省级政府高等教育统筹力度不够

中央与地方之间的关系既是我国政治经济改革的重点与难点，也是我国高等教育实现管理机制创新的关键与核心，高等教育区域发展不平衡严重制约我国高等教育的总体发展水平。《高等教育法》第十三条赋予了省级政府“统筹协调本行政区域内高等教育事业”的权力，也是省级政府进行高等教育统筹的法律依据，该条在高等教育的起步阶段具有积极的意义，一方面，明晰了中央和地方的关系；另一方面，充分调动地方统筹发展高等教育的积极性。然而，本条规定过于原则和抽象，致使省级统筹发展与中央宏观协调之间的权力边界不明，高等院校自主办学的责权利不清，在高等教育实践中的操作性和针对性不强，导致省级政府在统筹本地域高等教育资源时“协调力”减损，省级政府无法针对本区域的经济社会发展特点，优化区域高等教育办学理念、突出地方高等院校办学特点。

2.2 学术委员会权力空间不大

“建设世界一流大学是新世纪我国高等教育事业发展的核心目标之一，而学术自由是现代大学的重要内涵”[9]。高等院校主要通过学术委员会保障师生学术自由，《高等教育法》第四十二条规定，高校设立学术委员会，履行审议、评定、调查、处理等职权。尔后，教育主管部门为了细化学术委员会职权，发布了《高等学校学术委员会规程》[10],各高校相继制定了适用于本校的学术委员会章程，但仍然存在诸多问题。一是学术委员会与党委领导下的校长负责制之间的权力边界不清，导致“议决分离”两张皮现象的出现，使学术委员会对于学术评价流于形式，通常只有接受咨询、评定等职能，而无权作出最终决定，削弱了作为高校最高学术机构的地位；二是学术委员会的权力监督机制缺失，学术评价直接影响被评价人在学术领域的核心利益，学术委员会有必要规范学术委员会委员的自由裁量权，以防止学术评价不公正、不客观的情况出现，正如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力”，学术权力当然也不例外；三是学术委员会职权不明，院系学术分委员会作为校级学术委员会的重要载体，在履行高等教育学术评价实践中，经常出现校级学术委员会与院系级学术分委员会之间权责交叉，制约了学术委员会的权力行使。正如《检查报告》中所指出的，“高等院校学术委员会的作用发挥不充分”。

2.3 高校多渠道筹措经费机制不明

公立高等院校的教育经费主要来源于国家财政经费和事业收入，1998-2018年，国家财政性教育经费平均占国家教育经费的六成左右、事业收入平均占两成左右[11-12]。更值得一提的是，我国西部和边远地区(如新疆、西藏、青海、宁夏等省和自治区)，公立高等教育经费完全来源于财政经费。总体而言，公立高等教育主要依赖于财政性收入和事业收入的基础在《高等教育法》实施的二十余年里并未发生根本性改变，多渠道筹措资金，吸引社会资本投入公立高等院校的机制并未形成，而多元化、多渠道参与高等院校建设是世界高水平高等院校发展的必然趋势，需要在法律上进一步明确高等院校的财产性权益制度，这也能充分体现国家进一步引导社会力量参与高等院校办学的导向，体现高等教育的社会责任。

2.4 高校教师权益保障水平不高

《高等教育法》第五章规定了高校教师依法享有的权利，并强调其合法权益应当受法律保护。《高等教育法》实施以来，从教师资格的认定、参加培训、开展学术交流、申报科研成果、改善工作和生活环境等方面得到了一定的保障，但近些年来，随着全国事业单位的改革、高等院校与高校教师之间市场化改革范围的逐步扩大，发生在高等院校和高校教师之间涉及权益纠纷的“案件”逐年提升，主要包括职称的评定、学术的评价、退休后的待遇等。然而，我国现行法律只赋予了高校教师申诉的权利，而将上述纠纷排除在法院主管之外，很多涉及高校教师切身利益的“案件”难以由法院介入去定纷止争。随着我国劳动法律制度的不断完善，仅仅是将高校教师涉及劳动合同期限的基础法律关系纳入到司法程序之中，对于高校教师的处分、绩效工资的扣减、职称的评定仍然排除在法院主管之外[13]。因此，如何全面保障高校教师的合法权益并提供公平公正、合法有效的救济途径亟需在法治化框架内予以明确。

综上所述，只有反思中国高等教育存在的问题，才能明确未来中国高等教育的发展方向。教育的发展需要法律的支撑和保障，高等教育法治化是习近平法治思想的重要组成部分，同样也是实现高校治理法治化的必然要求，因此，要将《高等教育法》实施以来仍未有效落实的规则、操作性和针对性不强的规则、受制于社会发展等因素而留下空白的规则作为修改《高等教育法》的逻辑起点，坚持问题导向，强化顶层设计，才能真正使高等教育法治化落地生根。需要重点解决以下几个问题：

第一，由于缺乏对高等教育法律制度的整体规划，现实中“打补丁”的修改方式、以规范性文件代替法律的方式较为明显。高等教育法律法规的出台均有其特殊的背景，旨在解决某一时期某一特定问题而创设，法律的滞后性难以避免，这导致高等教育法律法规之间衔接不强、交叉立法、留下立法的盲区，甚至逻辑混乱等现象，应从多维度构建和谐统一的高等教育法律体系。

第二，教育的对象主要是人，而高等教育的对象基本上是成年人，成年人相对于未成年人而言已经形成了相对稳定的世界观，这也是社会发展和教育的规律。而现代法治理念强调科学立法，所谓科学立法就是“尊重和体现法律所调整社会关系的客观规律和立法活动的自身规律”[14]。因此，高等教育立法既要体现高等教育发展的内在规律，又要兼顾“以人民为中心”的发展理念。

第三，与其他阶段的教育相比，高等教育更加面向社会，高等教育法律制度应主动回应社会的关切，高等教育服务于社会政治经济文化，亟待根据社会政治经济文化发展状况与高等教育法律制度进行重构，将社会政治经济文化的发展方向与高等教育的发展理念相耦合，互为主体、双向良性互动，并增强其实践理性。

3 针对《高等教育法》的完善建议

中国高等教育快速发展的二十年是中国经济体制转型的二十年，也是逐步实现简政放权的二十年，更是迈向全面依法治国的二十年。《高等教育法》施行二十余年之际，全国人大常委会开展的执法检查，一方面是对《高等教育法》的系统性总结，另一方面，是针对施行中发现的问题进行整改的过程。

3.1 统筹省级行政区域内高等教育必须以法治化保障为核心

1.提高省级区域内高等教育法治化水平必须坚持有法可依。通过修订《高等教育法》明确省级政府高等教育统筹权。国家教育权是国家公权力的重要组成部分，因而高等教育统筹权必须依据权力法定而设立，将高等教育统筹权赋予其合法性来源。所谓省级高等教育统筹权是指省级政府作为责任主体，在国家法律法规框架内和方针政策的指导下，对区域内高等教育的改革、发展、稳定等进行统筹规划和协同管理的过程[15]。究其本质就是依法划分国家教育权在中央和地方的权限，明确中央和地方在高等教育权的权力边界，各省级政府根据本省的教育资源分配情况制定合理的权力运行机制，并建立健全监督机制。

2.强化高等院校主体责任，深化“放管服”改革。早在1985年就已经发布了《关于教育体制改革的决定》，“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”[16]。这也是历史上第一次提到扩大高校办学自主权的政策文件。当下，通过制定一系列与《高等教育法》配套的法律法规明确高等院校在改革发展中的核心要义，按照本级行政区域特点协调各地高等院校制定学科发展体系、人才培养规模和高等院校专业布局；在高等院校发展问题上，特别是涉及人才的引进(如居留、出入境、落户、社保、医疗、住房等)上提供便利；在高等教育内设专业和科研机构上，自主设定专业的评价体系、自主安排资金的拨付与使用、依法依规实现科技成果转化、扩大国际交流与合作、落实高等院校自主招生权。

总之，省级政府统筹本区域内的教育行政权要做到政府与学校、政府与社会、学校与社会三者之间规范的权力运行机制和制度保障措施[17]，以营造政府、高等院校与社会之间的新型关系[18]和良好的高等教育生态，在中央的统一部署下，地方根据各自资源进行合理优化配置，坚持以尊重市场、保障效率为客观规律，协同推进“政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系”[19]。

3.2 激励高等院校多渠道筹措办学经费

教育经费不足是制约我国高等院校快速发展的瓶颈，虽然《高等教育法》明确了国家和社会力量并存的办学机制，但仍然未得到有效落实，高等院校对财政拨款办校的依赖仍未根本改变。其主要原因还是因为法律条文规定过于笼统、抽象，在实践中缺乏操作性和针对性，受教育者分摊费用的计算方式难以达成共识，至今仍然没有出台相关的实施细则。

2010年以前，绝大多数高等院校普通本科生拨款水平没有达到《高等教育法》的相关要求，为此，财政部和教育部于2010年制定了《关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见》，到2012年各地本科生生均拨款水平不低于1.2万元，并通过“以奖代补”机制及调减招生计划、暂停硕博点与高校升格更名审批等措施督促地方加大财政投入[20]。

因此，进一步落实《高等教育法》“关于提升多种渠道筹措高等学校办学经费”的规定，细化财政拨款、事业收入、学费收入所占办学经费之比例，明确如何指导各高校根据高等院校所属行政区域、办学专业特点、专业学科优势、校友资源等特点筹措办学经费，按照“以奖代补”的方式，各高等院校制订并逐步完善有关程序性事项，使经费落实到受教育对象上。同时，综合平衡东西部教育发展失衡现象，逐步缩小行政区域间的高等教育差异。“要用法治来规范政府和大学、市场的边界，在法治框架内调整各种利益主体之间的关系，有效调动和保护各方面的改革积极性和创造性”[21]。

3.3 健全与高等教育相关的争议解决和权利救济机制

中国《高等教育法》受中国传统立法理念的影响，呈现出“重实体、轻程序”的特点，尤其是涉及诸多公权力调整的、与社会具有紧密联系的单行条例，未能充分保障公民的相关合法权益的争议解决和权利救济程序，如与《高等教育法》相配套的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)、《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)等。在部分学者的推动下，《学位条例》以“条例”的形式显然已经不符合“法律”的身份[22]，好在《学位条例》正在修改之中，取而代之的《中华人民共和国学位法》(草案)已公开征求意见[23]，其亮点就是完善了受教育对象的权利救济途径，如“学位授予单位在作出不授予学位或者撤销学位的决定前，应当听取学位申请人或者学位获得者的陈述和申辩”等制度[23]。也正如有的学者所言，“程序正义是实现学术评审公正的必要条件”[24]。另外，涉及与教师相关的争议解决和救济制度无论是在现行的《教师法》还是《高等教育法》中均语焉不详。不可否认的是，随着依法治国的深入推进、高等教育事业的迅猛发展，公民的法律意识和维权意识也在逐步提升，与高等教育相关的行政争议受案比例也在逐年上升[25-26]，而现行立法难以为争议当事人提供行之有效的争议救济途径，更难以通过多元化纠纷解决机制将争议化解在萌芽。正如有的学者提出，“新时代教育立法的价值取向要从规范管理转变为注重制度正义、整体利益的平衡和教育主体的保护”[27]。归根结底就是用“平衡之法”取代“管理之法”，这才是实现高等教育法治化的必由之路。

4 未来我国高等教育法治化完善路径探析

4.1 立法：加强高等教育法规的法制建设

现行《高等教育法》及其一系列法律规范呈现出宣誓性、倡导性和政策性规则，模糊了政策与法律之间的边界，降低了高等教育法律规范的权威性和规范性，甚至还包涵诸多“软性”规则。未来高等教育立法要积极推动将政策向法律的转变，赋予其应有之法律效能,“需要以法治化来规制高等教育政策化”[28]。尽管在1977-2009年期间，我国出台的各类教育法规政策总计331项[29]，已经形成了相对完善的教育法规体系，但整体的立法位阶不高、立法层次不清，且各类规范之间的协调性和衔接性不强，容易造成边界不清，甚至相互矛盾。所以，迫切需要解决高等教育法律体系化问题。一是立法部门要加强教育法规体系化的顶层设计，避免在立法过程中偏向教育行政主管部门的立法倾向性；二是在立法过程中，兼顾统筹与教育领域相关的其他有关领域的法治协调，做到分工负责、相互协调、精准施法，提升立法的延展性；三是做好与有关法律法规规章和规范性法律文件的统一性，兼顾立法位阶，确保立法的应然状态。

4.2 执法：保障高等教育法规的有效实施

法律的生命在于实施和适用[30]，“只有通过贯彻法律才能转化为实然秩序，调节社会生活，发挥规范功效，实现立法目的”[31]。长期以来，我国高等教育执法非常薄弱，甚至在有些省份从未进行过教育执法，“重立法、轻执法”的现象难以与高等教育法治化相耦合。在高等教育执法领域，首先，应当明确的是执法主体与执法权限，获得其合法的权力性来源；其次，遵循基本的执法程序，切实有效维护高等教育法律法规的实施，摒弃以行政命令代替教育执法的观念和做法；最后，加大人大的监督和教育执法力度的检查，将日常管理与监督检查相区别，强化高等教育执法的价值。

4.3 司法：明确高等教育法规的权力范围

司法的介入是实现高等教育法治化的逻辑起点，高等学校师生的法定权利得到了一定程序上的保护，也是高等教育法治进步的重要表现。高等教育法治化的主要表现为实体性规范和程序性规范，其中，实体性规范的核心在于在法律的框架内去评价当事人之间权利与义务以及权力与义务关系，这也是《高等教育法》本应体现的司法功能。程序性规范的核心在于确定纠纷是否属于司法管辖范围和如何确定原被告主体资格，提升法律语用的准确性，以准确判断是否属于行政复议，亦或行政诉讼，避免司法实践中司法机关与行政机关相互推诿而导致“救济无门”。当司法介入审查后，应当慎重对待高校的自主权，人民法院在审理具体案件的同时，只应对惩戒的合法性作出审查，不能将惩戒的合理性纳入到司法审查的范围[32]。总之，司法的裁判之价值一方面在于追求依法裁判，另一方面也在于追求法的安定性与稳定性，“在具体的细节上，以逐步的公正来实现更多的正义”[33]。

习近平总书记2018年在考察北京大学时强调：“我们要认真吸收世界上先进的办学治理经验，更要遵循教育规律，扎根大地办中国大学。”[34]在清华大学庆祝建校110周年之际，习近平总书记考察清华大学时再次强调：“我国高等教育要立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局。”[35]在即将启动的《高等教育法》修改过程中，在明确高校主体地位的同时，我们要明确与所在地省级政府之间的关系，确保学术自主权，在保证党的领导的前提下，构建具有中国特色的现代大学治理体系，在法治化轨道下实现行政与学术相互分离、相互监督、相互促进，以推动高等院校法治化发展，进一步落实习近平总书记提出的“高等教育与祖国共进、与时代同行”的总体要求。

注释：

①例如，全国各类高等教育在学总规模4002万人，高等教育毛入学率51.6%。全国共有普通高等学校2688所(含独立学院257所)，比上年增加25所，增长0.94%。其中，本科院校1265所，比上年增加20所；高职(专科)院校1423所，比上年增加5所。全国共有成人高等学校268所，比上年减少9所；研究生培养机构828个，其中，普通高等学校593个,科研机构235个。普通高等学校校均规模11260人，其中，本科院校15179人，高职(专科)院校7776人。又如，普通高等学校校舍建筑面积101248.41万平方米，比上年增加3534.85万平方米；教学科研仪器设备总值6095.08亿元，比上年增加562.02亿元。(2019年全国教育事业发展统计公报, http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.)

②例如，研究生招生91.65万人，其中，招收博士生10.52万人，招收硕士生81.13万人。在学研究生286.37万人，其中，在学博士生42.42万人，在学硕士生243.95万人。毕业研究生63.97万人，其中，毕业博士生6.26万人，毕业硕士生57.71万人。又如，普通本专科招生914.90万人，比上年增加123.91万人，增长15.67%；在校生3031.53万人，比上年增加200.49万人，增长7.08%；毕业生758.53万人，比上年增加5.22万人，增长0.69%。另有五年制高职转入专科招生46.00万人；专科起点本科招生31.75万人。再如，成人本专科招生302.21万人，比上年增加28.90万人，增长10.57%；在校生668.56万人，比上年增加77.57万人，增长13.13%；毕业生213.14万人，比上年减少4.60万人，下降2.11%。全国高等教育自学考试学历教育报考596.37万人次，取得毕业证书48.98万人。(2019年全国教育事业发展统计公报, http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202005/t20200520_456751.html.)

③对于特殊学生群体权利的保护，2015-2017年，共有2.89万名残疾学生通过普通高考被普通高校录取，其中2015年8508人，2016年9592人，2017年10818人。(中国残联.近年来残疾学生被普通高校录取人数逐年升高, https://www.sohu.com/a/252741609_198066.)

④积极推动教育均衡化发展，着力保障贫困学生受教育机会。针对农村和贫困地区学生上重点高校困难问题，实施重点高校招收农村和贫困地区学生专项计划，年度招生规模从2012年的1万人逐年增至2018年的10.38万人,初步形成了保障农村和贫困地区学生上重点高校的长效机制。(教育部对十三届全国人大二次会议第2193号建议的答复, http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_ghs/201910/t20191016_403780.html.)

⑤例如，涉及学校外部治理方面出台了一系列规范性文件《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》(2014年)、《普通高等学校理事会规程(试行)》(2014年)、《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管服优化服务改动的若干意见》(2017年)。又如，涉及学校内部治理方面出台了一系列规范性文件《学校教职工代表大会规定》(2011年)、《高等学校学术委员会规程》(2014年)。