法治与国家治理现代化

邹亚丽

（山东省委党校，山东 济南 250103）

法者，治之端也。“法治兴则国兴，法治强则国强。”[1]1-8法治是现代国家和文明的基石，是一个公平和公正社会的基础，是负责任政府的保证，是实现经济可持续发展的重要保障。国家治理现代化就是以“以人民为中心”为价值内涵和实践前提，实现国家法治化的过程，具体表现为以下三个维度：其一，法治体现国家治理现代化的本质要求；其二，法治是推进国家治理现代化的内生路径；其三，法治是实现国家治理现代化的根本保障。

一、法治是国家治理现代化的本质要求

国家治理现代化就是综合采用多种方式，最大限度地推动国家的发展，其中最具有代表性的就是依法治国[2]272。实践也充分证明,依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

（一）法治是国家治理现代化的目标

现代化是一个高度综合的概念，以进步、发展与创新为内核，强调与时俱进，实现社会的整体变革。新中国成立以来，党和国家在如何治理国家上并非早早就确立了法治的发展道路，期间经历了失败和求索过程。1949年到1956年，我国实现了从新民主主义社会到社会主义社会的转变，也完成了国家法治道路的初探。新中国第一部宪法——1954年宪法，就是在这个时期诞生的。宪法的诞生，为新中国开展全方位立法建构了基本框架，也定下了法治发展的基调。随着改革开放以及市场化改革的不断推进，我国的法治建设逐渐步入正轨并开始走上发展的快车道，一大批法律法规相继出台。1979年，《中华人民共和国选举法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方组织法》《中华人民共和国刑法》等法律法规出台。1982年12月4日，中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议正式通过并颁布《中华人民共和国宪法》（也称“八二宪法”）。“八二宪法”的出台，标志着我国正式迈出健全和完善社会主义法治的步伐。1997年，中国共产党第十五次全国代表大会正式提出“依法治国”基本方略，改变了只论“法制”而无“法治”的静态法治现状，实现了从“社会主义法制”到“社会主义法治”的转变。

2012年，党的十八大报告提出“加快建设社会主义法治国家”[3]；2013年，党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设”[4]；2014年，党的十八届四中全会提出“要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”[5]；2019年，党的十九届四中全会提出了“全面推进依法治国”的总要求[4]；2020年，党的十九届五中全会更是立足当下错综复杂的国际形势，立足艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，提出到二〇三五年“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”[6]的远景目标。至此，国家治理现代化的历史进程充分展现了法治的定海神针作用，即“逢治必法”。

《民法典》《香港特别行政区维护国家安全法》《档案法》等一系列法律法规的相继通过和颁布实施，也体现了“法律是治国之重器”。法治是党和国家鉴于历史实践和时代机遇，坚持中国特色社会主义制度和国家治理体系的目标；法治与国家治理体系和治理能力现代化的结合正是当下党和国家做出的最好选择，是应时应势之为，是实现国家“两个一百年”奋斗目标的关键节点上的本质要求。

（二）法治是国家治理现代化的具体体现

实现国家治理现代化，就要全面依法治国。2008年金融危机爆发以来，世界经济整体下行，全球贸易保护主义此消彼长。新冠肺炎疫情的爆发，则直接将全球的经济形势推向更加严峻的境地。根据国际货币基金组织（IMF）《2020年世界经济展望报告》预测，“新冠疫情冲击将导致今年全球经济萎缩3%，其中发达经济体经济或将萎缩6.1%，新兴市场和发展中经济体经济或将萎缩1%”[7]。面对复杂的经济形势，美国、加拿大、印度纷纷在边贸壁垒加码，试图扭转本国不断下行的经济局势，反而使得全球经济雪上加霜。而中国经济虽然形势也不容乐观，但仍呈现出很强的韧性，这既得益于国家庞大的经济体量，也得益于党中央在疫情防控过程中对法治的重视。

疫情防控初期，各地政府和组织由于缺乏对疫情的充分认知，在“抗疫”上出现了一些违法违规情况。例如，有的地方为了避免本地区受到疫情牵连，径自封锁高速公路和重要通行路段，而没有考虑具体实际的通行情况，使得部分民众长期滞留在高速路上，甚至五天四夜都未能下高速；有的地方则为了提高民众的自我保护意识，直接将途经或来自武汉的民众的家庭住址、身份证号、电话等信息公诸网上，忽视了对该部分民众的隐私权保护。这些对疫情的不当应对行为，极大影响了我国经济的复苏进程。

面对此种情况，党中央和国务院及时应对，相继出台了一系列法律法规政策文件，对疫情防控过程中的违法违规行为进行重点督察及处理，各地政府和组织也科学谋划、精心组织、立足岗位、对标任务、攻坚克难、勇于担责，为依法防控疫情提供基本支撑和保障。自疫情爆发以来，从居民的生产和消费受到冲击，到政府迅速统筹疫情联防联控，再到社会经济有序复工复产，党中央和各省市区依法依规防控疫情，全力以赴促“六稳”“六保”的过程，也是我国国家治理现代化不断凸显的过程，充分体现了法治在推进国家治理现代化过程中的严谨性、规范性、科学性、程序性。正是有了法治作为疫情防控的保障，快速推进生产、生活秩序全面恢复才成为可能。

二、法治是实现国家治理现代化的内生路径

法治是实现国家治理现代化的内生路径，换而言之，国家治理现代化必须在法治的轨道上运行。自新中国成立以来，我们国家用70多年的时间走过了人治向法制再到法治的转变，走过了西方国家300年甚至更长时间才走过的法治道路，开创了新时代全面依法治国的新局面。法治是治国理政的基本方式，要想实现国家治理现代化，必然离不开法治方式。法治作为国家治理现代化的内生路径，主要体现在以下两个方面：

（一）法治化与国家治理现代化具有价值理念的一致性

首先，法治化与国家治理现代化具有内核上的一致性。2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，到二〇三五年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会[6]。从该《建议》可以看出：其一，在国家战略层面上，推进国家治理体系和治理能力现代化就是推进国家法治化。在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路[8]5-27。其二，从法治与国家治理现代化的深层含义来看，法治化与国家治理现代化互为表里，相辅相成，也即国家治理现代化是法治实现的重要表征，法治是国家治理现代化的题中应有之义。现代法治的核心要义是良法善治，而国家治理现代化的实质与重心，也是在治理体系和治理能力两方面充分体现良法善治的要求[8]5-27。法律是治国之重器，良法是善治之前提。从这个角度来看，良法善治不仅是法治的基本内核，也是国家治理现代化的题中之要。

其次，二者的出发点和落脚点也具有统合性。党的十八届四中全会指出，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[5]。换言之，法治建设不论是在法律创建、法律实施还是法律监督等环节，均要体现对人民根本利益的关注。例如，立法要体现人民的根本利益，司法要维护人民的各种权益等。所谓奉法者强则国强，法治的实现离不开对人民利益的关注和人民的真诚拥护。因此，法治建设的出发点和落脚点，就是“以人为本”，贯彻依法治国、依宪治国精神，走法治道路，运用法治方式保障人民群众的根本权益。国家不断推进治理体系和治理能力现代化，也是以人民根本利益的满足为基调，以进步、发展、创新为内核和主线，解决物质供给与人民需要的矛盾。国家治理水平高、国家治理能力强，经济社会就健康繁荣；国家治理不善、治理不力，经济社会发展就丧失了基本的前提和保障[9]。因此，从这一层面来讲，法治化与国家治理现代化之间具有价值理念的一致性，同时，也正是因为它们在理念上的一致性，我们国家才实现了从人治到法制再到法治的转变，开创了新时代全面依法治国的新局面。

（二）法治化与国家治理现代化具有目标上的一致性

法治是与法制、德治相联系的一组概念，法治既不同于法制，亦不同于德治。其一，德治的特点在潜移默化，在事前。法治的特点在可预见性，在事后。其二，与静态的法制相比，法治蕴含的是动态的治理，属于能动的社会范畴，而非简单的法律有序状态；与强调道德伦理的德治相比，法治则显而易见地不会存在偏私的可能。不论是法治化，还是国家治理现代化，最终目的都是要实现国家人、情、法、事的和谐与统一。

回溯我国的治理历史就能发现，我国传统的国家治理体系带有较强的个人主观色彩，缺乏可预见性，而后随着法律体系的建成以及法制方式的引入，建立在工业革命基础上的治理方式才逐渐取代建立在农业经济基础上的治理方式，才使得国家治理具有了相对可预见性。随着新经济革命的兴起，国家需要一种新的治理方式，法治应运而生。在从人治到法制再到法治的转变过程中，我国国家治理也呈现从不可知到不确定再到可预见的转变。

法律永远不是化解纠纷的唯一手段，也不是最佳手段，法与德互为表里，相辅相成。因此，党的十九届四中全会亦将坚持和完善中国特色社会主义法治体系作为推进国家治理现代化的一部分，强调在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，构建系统化、法治化、权责明确的包括治理主体多层化的法治管理，以及治理结构网络化的法治运行、治理制度理性化的法治建构的治理体系，以此调节社会关系，实现国家运行的行稳致远。

三、法治是实现国家治理现代化的根本保障

治理体系和治理能力是国家治理的“鸟之两翼、车之两轮”[10]。自新冠肺炎疫情发生以来，党中央和各省市自治区坚持疫情防控与复工复产“两手抓”，紧紧围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，不断开创疫情防控新局面，为经济恢复高质量发展提供了精准法治保障。与此同时，国家十分注重疫情后经济社会的恢复，不断强调持续深化“放管服”改革，不断推进供给侧结构性改革，强调国际国内经济双循环，激发和释放市场活力和创新力。因此，确保改革持续，确保市场活力，是当下乃至未来经济发展可预期的重点。实践也证明，持续深化“放管服”改革和坚持供给侧结构性改革作为推进国家治理现代化的改革支柱，亦需要法治的保障和护航。

（一）持续深化“放管服”改革，需要法治护航

党的十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[5]。“放管服”改革是全面深化改革的重要内容，是加快政府职能转变的关键，对推进中国特色社会主义政治体制现代化，乃至推进国家治理现代化来说，都具有重大而深远的理论和现实意义。“放管服”改革旨在简政放权、放管结合、优化服务、协同推进，在改革与发展中不断改善民生。

但“放管服”改革并非是口头的承诺，而是具体的实践。但凡改革，必然面临对现有局面或平衡的打破，背后是各种利益的纵横交错，而改革作为从一种平衡到另一种平衡的转变，其发展的趋向正是人民根本利益实现的最大化。因此，一方面，“放管服”改革必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究；另一方面，持续深化“放管服”改革相当于壮士扼腕，必然触动既得利益者的利益，其阻力之大也要求改革必须坚持走法治之路，将“放管服”改革置于法治轨道上推进，依法解决阻碍和制约改革的突出矛盾和问题，以法治来保障和巩固改革的成果。

（二）坚持供给侧结构性改革，需要法治保障

国家治理现代化离不开经济发展的协调，供给侧结构性改革的初衷就是解决供给端与需求端不平衡的冲突，实现经济协调发展。当前我国大力提倡的国内与国际经济双循环正是供给侧结构性改革的外在表现。长期以来，我国都存在供给端与需求端不相匹配的问题。虽然随着改革开放以及2001年我国加入世贸组织以来，国际市场需求加大，大量的出口外销减轻了供需不匹配的矛盾，但随着2008年金融危机的到来，这个问题再次浮现出来。此次的金融危机直接打击了以美国为首的资本主义市场经济，全球经济不断面临下行压力，以至于各国纷纷加高边贸壁垒，国际保护主义、逆全球化趋势进一步加剧。我国经济增速也由中高速向中速乃至低速转变，经济增速从短期来看或者相比西方资本主义国家而言，并不算低，但对于国内经济的发展状况而言，如不能保持中高速增长即意味着增长的倒退。因此，经济的增速必须予以警戒，供需结构性问题也成为了党中央和国家重点关注的问题。事实上，在党中央的领导下，我国的改革开放与社会主义市场经济体制改革取得了巨大成就，然而，随着我国对外交往的日益深入，我国经济过度依赖投资和出口的供需结构性矛盾也逐渐凸显。此次新冠肺炎疫情的爆发无疑证明了这一点。中美关系持续恶化、中印边界冲突等问题持续敲击国家经济发展的脉搏。因此，确保我国在新的历史起点上以更高境界、更大格局、更宽视野推动经济实现高质量增长的关键，就在于不断推进经济供给侧结构性改革，减少对国外贸易的依存度。

供给侧结构性改革的关键在于市场环境的优化程度。从供需平衡的程度来看，中低端产品的供给过剩与高端产品的供给不足导致市场消费需求与供给的不平衡，最根本的原因在于市场主体之间未能健康竞争。例如，政策不正当倾斜、恶性竞争等不利于市场的竞争行为，以及市场主体进入、退出机制失灵，该退出市场（不适应经济发展等）的企业未能退出市场，而应进入市场（创新力强、活跃度高等）的企业不能正常进入市场等。因此，确保经济高质量增长的根本就在于以法治护航，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。

结语

马克思认为，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，这些生产关系的总和构成社会的经济结构”[11]10。换言之，法治化与国家治理现代化是动态的，必须立足现实，在经济社会发展状况以及现有法治的基础上逐步推进；法治化与国家治理现代化是全局的，必须实现社会各层面、各领域、各阶段的现代化和法治化。法治与国家治理的核心在人民，人民福祉的多少是表征法治与国家治理现代化的重要指标，也就是说，法治与国家治理现代化的发展程度不仅代表了经济社会的发展程度，而且直接影响着全民福祉。因此，推进国家治理的现代化，就是推进包括政治体制、经济体系、社会治理等领域的现代化，其实质就是在党的全面依法治国的引领下，依循法治路径，充分发挥法治的保障作用，实现社会资源配置的全面优化与利益分配的平衡化。