创新开发区管理体制机制思考

吴凡有 江西省玉山县发改委

随着经济快速发展，为了完成时代赋予的艰巨任务，开发区的建设完善是必然趋势。由于发展的需要人们对开发区的经济职能的要求由单一化转向多元化。因此，现阶段的开发区朝着综合性的职能规划，例如经济服务综合开发区，科技综合开发区等。由于开发区规模扩大，人口迅速流入，开发区不得不发挥起自己管理与规划的职能。

一、开发区管理现状

开发区成立后，由于缺少由函数变化引起的社会发展或确立合理指导理论的初期阶段，开发区的功能无法适应当地情况。这不但造成大量人力和物资的损耗，而且给人们的生产和生活造成诸多困扰。开发区的数量日益增加，开发区行政管理中存在的问题越来越突出。法律制度不完善和职能管理不完善，影响国家和人民群众的切身利益。传统的管理模式对开发区影响很大，开发区的管理模式逐渐回到传统的管理模式，造成人力，财力的巨大损失。为破解这种状况，充分发挥开发体制比较优势，促进经济稳定增长，剖析这两种改革开放模式的模式作用，明确开发区管理委员会法律地位，明确区管理权限和责任，过度干预传统管理模式。通过对开发区模式的探究与思考，可以解决当前存在的行政问题，确定未来的发展方向，为加快我国经济社会全面发展奠定理论和制度基础。

二、开发区管理体制存在的问题

（一）有关开发区立法滞后

“没有确切的法律法规规范”是开发区存在的一项关键问题。随着中国的政策变化，这些地区的法律、法规和政策要求经常发生冲突，很难执行。特别是目前开发区法律体系尚不完善，行政部门在行政程序中的地位和作用尚未明确确定。事实上，既没有正规的法律，也没有规范。

迄今为止，我国开发区法律制度还不完善，行政机关在行政程序中的地位和作用还不明确。事实上，没有有效的法律或规制的约束。多数情况下，包括开发区当地选出的全国人民代表大会代表和中国人民政治协商会议组成人员代表。目前中国开发区管理模式实行“两张牌，一套班子”的行政管理战略。开发区管理委员会代表上级开发区管理委员会管理开发区，享有开发区管理委员会的管理权。在执行开发区管理委员会，支持开发服务系统管理机构的行政管理职能，服务职能，社会中介机构和企业管理委员会，管理委员会的职能过程中，开发区管理委员会的行政职能发生明显变化。

（二）开发区管理主体不健全

开发区管理委员会负责开发区管理，设立开发区管理机构和社会中介机构为开发区的建设发展服务。其中，开发区管理委员会是政府主导的开发区和混合开发区，承担着政府的社会管理职能。开发区管理主体不健全，许多社会事务运行不力，影响社会稳定和经济发展。开发区管理主体不健全分为政府社会职能不健全和社会中介组织发展不健全。开发区自身权限较少，某些职能与上级划拨的土地资源，行政执法等不能分离，一般不能移交给开发区政府。居民和地方政府之间没有隶属关系。在处理地方社会问题时，没有统一管理部门，缺乏协调能力。

三、开发区管理体制存在的问题

（一）有关开发区立法滞后

“没有立法。开发区不是每天都违法，而是违法。”随着中国的政策变化，这些地区的法律、法规和政策要求经常发生冲突，很难执行。特别是目前开发区法律体系尚不完善，行政部门在行政程序中的地位和作用尚未明确确定。事实上，既没有正规的法律，也没有规范。更高级的政府代表是开发区管委会代表，在服务系统与服务机构及管理机构的行政职能相互衔接支持，社会中介机构的职能与管理委员会，企业与行政委员会的运作过程中没有明确表述“没有立法。开发区不是每天都违法，而是违法。”随着中国的政策变化，这些地区的法律、法规和政策要求经常发生冲突，很难执行。特别是目前开发区法律体系尚不完善，行政部门在行政程序中的地位和作用尚未明确确定。

（二）开发区管理主体不健全

开发区管理委员会负责开发区管理，设立开发区管理机构政府和社会中介机构2个。其中，开发区管理委员会是政府主导的开发区和混合开发区，承担着政府的社会管理职能。开发区管理主体不健全，许多社会事务运行不力，影响社会稳定和经济发展。开发区管理主体不健全分为政府社会职能不健全和社会中介组织发展不健全。开发区自身权限较少，某些职能与上级划拨的土地资源，行政执法等不能分离，一般不能移交给开发区政府。居民和地方政府之间没有隶属关系。在处理地方社会问题时，没有统一管理部门，缺乏协调能力。

四、有关创新开发区管理体制机制的思考

（一）以功能定位为导向，优化管理机构促进协调发展

国家开发区与省（区）及高水平开发主体、开发区要与类似产业开发区结合，开发区与开发区接壤，集成及各种开发取消区要小而分散，统一管理机构要确立统一管理，开发新的区域模式，形成自己的优势和不同特点。同时，开发区总体发展规划要准确把握开发区功能定位，对各开发区发展方向作出界定，突出特色产业特点，促进发展和产业集中地区升级。

（二）以体制机制创新为着力点，激发创新活力

注重制度创新，激发创新活力，进一步刺激开发区发展，借鉴天津滨海新区等经验，引进第三方制度，推进开发区制度创新。一是创新管理体制，实施企业管理。选择经济示范区，创新管理体制。试点开发区管理委员会，不再充当市政府机构，实行企业化管理，废除编制管理，实行全员任用，实现干部上下班，职工上下班，工资涨跌，以绩效为导向，激发开发区的发展活力。二是打破“铁饭碗”，推行人事管理制度改革。改革开发区除实行书记，纪委书记任免制外，其他人员全部实行党委书记，纪委书记任免制。在开发区工作的人员不能维持原来的身份。创新领导班子选拔办法，实行竞争选拔和任期指标制度。减少开发区办事处的数量，确保开发区人力向经济发展倾斜，加强企业招商引资和服务就业。

（三）以绩效为导向，推行薪酬制度改革

注重成果改革和实施实绩，以提高工资系统开发产业的集中，技术创新能力，创新，创业，生产单位的土地投资力度；促进成果和就业能力、环境保护、经济发展水平、能源效率、低碳发展、社会效益和债务风险等14 项指标是将评价和审查分类的基础。结果是直接和总工资联系在一起的。工资总额按计件工资原则，按照岗位考核结果，独立分配，充分调动职工积极性。年薪制度包括基本工资、奖金、定期奖金、吸引外资的特别奖金等。长期奖励是拖欠。基本工资包括基本工资、奖金、吸引投资特别奖励等。

（四）放权赋能，深化放管服改革

加强开发区本身的管理权限，如开发区区域的未来发展计划、建设、立项、审批管理等放宽约束放开到开发区本区“手中”，编译省级和市级经济管理权限列表开发区可以行使权利的范畴。充分发挥各开发区体制创新成果，探索在其他开发区借鉴和推广自贸试验区政策法规，促进开发区建设不断完善，经济逐渐提高。

五、结束语

随着中国经济的迅速发展，人们的生活逐步进入小康社会，中国经济在数量上和质量上都发生了巨大变化。这些变化，是由中央政府坚定不移的对外开放政策造成的。在这些政策的支持和鼓励下，全国许多开发区蓬勃发展，已经变成带动全国经济增长的骨干力量。但近年来，中国进入了一个艰苦的转折期，经济全球化导致国际市场的发展出现不稳定性，许多开发区积累中的矛盾逐渐突出，如若这些问题不能得到正确的处理，就可能对开发区的发展产生重大影响，本文无论在理论上还是在实践上都有一定的意义。