实现唐山市开发区（园区）管理与服务提质增效的体制机制改革研究

王倞 唐山师范学院 王胜 中共唐山市委机构编制委员会办公室

开发区（园区）是推动我国工业化、城镇化高质量发展重要引擎和扩大城市对外开放的重要的优质要素关联平台。随着各地经济社会发展对质量要求的进一步加大，以及服务型政府建设和行政体制机制改革的不断深入，创新开发区（园区）这一“特殊”区域中的管理体制和运行机制，也已成为进一步实现全面深化改革的重要助推。

自初建时起，各级各类开发区（园区）即在发展实践中通过多种形式的综合创新，逐步弊除旧有的管理运行机制不活、效率不高等问题，继而在一定程度上形成了具有一定成效的管理体制和运行机制。但随着城市经济社会发展的进一步转型和其功能的进一步优化提升，开发区（园区）在发展中呈现出一些全新变化，现行的管理体制和运行机制，未能充分适应新阶段、新变化、新发展，亟待改革创新。目前，进一步加快开发区（园区）体制机制改革创新，以更优化的机构设置、更高效的管理方式、更聚合的优质资源、更优良的营商环境，综合保障开发区（园区）的高质量发展。

一、开发区（园区）建设发展的现阶段特征

近年来，开发区（园区）管理、建设与发展在经济社会发展的新形势、新变化、新要求中，逐渐形成以下新特征：

（一）开发区（园区）发展形态日渐多样

进入新阶段，开发区（园区）类型日渐多样，外延不断延展，从最初的经济技术开发区开区、高新技术产业开发区，发展到当前的工业园、产业园、环保园，以及新区、示范区、合作区，以及农业园区、旅游度假区等[1]。各类开发区（园区）在功能定位、区位禀赋、规模程度、发展路径亦不相同。

（二）开发区（园区）管理任务日趋复杂

不同于早期的开发区（园区）多布局于城郊空旷的空间内，区域面积不大易于内部管理，且其发展目标简单明确，管理机构简约精干，服务高效顺畅。随着产业和人口的聚集，目前，一些发展基础较好的开发区（园区）从空间和经济社会关联上，已经成为中心城区和主要城市功能区的一部分，结合自身体量的不断扩大、发展功能的不断升级，各开发区（园区）开始将争取优质资源、激励内部创新等日渐成为管理与发展的重点任务。

（三）开发区（园区）服务功能日渐突出

目前，一些开发区（园区）在规划面积之外代管了数量不等的乡镇街道，并发展成为产城融合度较高的新城区，在承担基础经济功能之外，还需承担一系列综合性公共服务职能及相关社会管理事务（涉及科教文卫、就业保障、人才引进、平安综治、生态环境等多领域）。

（四）开发区（园区）“人”的管理敏感

不同于设立之初的任务单一的功能结构、数量较少且普遍年轻的人员结构，当前，开发区（园区）管理机构人员增多、身份多样、待遇各异，对于“人”的管理日渐成为最敏感的因素之一。无论是人员的结构层次还是身份性质，各开发区（园区）在选拔任用、薪酬给付、退出渠道、退休待遇等方面的做法多有不同，与行政区干部人事管理政策的配套衔接尤其较难。

二、唐山市开发区（园区）发展与运行概况

（一）数量及类别情况

唐山市开发区（园区）目前共涉25 类园区中的17 类（共95 个），其中，经济技术开发区17 个、高新技术产业开发区3 个、新区新城1 个、自由贸易试验区片区1 个、海关特殊监管区域1 个、自然保护区2 个、风景名胜区11 个、省级物流产业聚集区9个、地质公园2 个、新型工业化产业示范基地17 个、水利风景区2 个、各类农业科技园区22 个、森林公园2 个、5A 级旅游景区1 个、矿产公园2 个、持续发展实验区1个、协同发展示范区1 个。

（二）经济社会发展贡献度

2019 年，唐山市经济技术开发区和高新区完成主营业务收入为15478.45 亿元（占河北全省开发区的21.7%）；税收收入652.37 亿元（占唐山全市的83.7%）；实际利用外资16.75 亿美元（占唐山全市的93.1%）；外贸出口额214.3 亿元（占唐山全市的66.8%）；固定资产投资完成3023.5 亿元（占唐山全市的78.7%）；规模以上工业增加值2506 亿元（占唐山全市的77.3%）。

主营业务收入超500 亿元的开发区（园区）11 个（占 河 北 全 省55 家 的20%）；500-1000 亿元开发区5 个（滦州经济技术开发区、乐亭经济技术开发区、古冶经济技术开发区、城南经济技术开发区、开平高新技术产业区，占全省30 家的16.7%）；1000亿元以上开发区6 个（海港经济技术开发区、曹妃甸经济技术开发区、丰南经济技术开发区、丰润经济技术开发区、迁安经济技术开发区、唐山高新技术产业开发区，占河北全省25 家的24%）；迁安经济技术开发区已突破2000 亿元（河北全省破2000 亿元的另有廊坊、秦皇岛2 个国家级经济技术开发区）。曹妃甸综合保税区完成固定资产投资9 亿元，增长261.17%；完成进出口额4.39 亿美元，增长12.7 倍。

（三）主要瓶颈及表现

1.开发区（园区）特色仍未能充分凸显

功能定位不清、分工不细等既有问题仍然存在，一些园区尚未能形成产业竞争优势及应有的独特创新优势，域内企业聚合也多仅表现为空间内的数量相加。同时，唐山市各开发区（园区）间建设及发展水平的差异较大，突出表现在其各自的经济体量、开发开放程度、内部产业结构、综合创新能力等方面。

2.开发区（园区）体系未实现动态升级

开发区（园区）管理体系面临着机构扩容、层次增加、分工细化、协调复杂等较大变化，同时，由于开发区（园区）的管理机构作为的基本属性为派出机构，并不拥有在法理上的完整化政府功能，相关编制配备“先天不完整”，在具体实践操作中又未能享有差别化的发展绩效考核待遇，未能接受来自各方的综合考核，此方面现状对现行的开发区（园区）管理体系的再设计提出了更高要求。

3.开发区（园区）功能易“区政”混淆

开发区（园区）在其空间范围内的社会事务领域中，其职能责任和总体投入不断增多、加大，且所在地行政区政府，亦多不愿代替其承担此方面责任。同时，开发区（园区）的发展壮大也必然使其面临与周边行政区间的智能协调等问题，易使得彼此间形成体制性冲突和管辖上的交叉重叠、边界治理上的职责混淆。经参照先进经验并结合市情特点，在后续适时启动的“区政合一”改革实践中，应特别注意规避前述矛盾和摩擦。

4.人事管理制度安排欠充分有效衔接

在开发区（园区）管理中，无论是结构层次上的班子成员、中层干部、一般人员，还是行政、事业、聘用等不同身份属性人员等，在人事选拔任用、人员薪酬给付等方面，各开发区（园区）做法各有不同，还存在一定的与行政区干部人事管理政策间的配套衔接障碍。

三、实现开发区（园区）管理与服务提质增效的体制机制改革思路

（一）进一步强化管理运行机制创新

通过充分理顺开发区（园区）行政管理体制，积极有效推进职能转变，构建集约精简、灵活高效、亲商务实的管理运行机制[2]。

1.科学调整组织架构

充分研究制定加强开发区（园区）机构设置和编制管理的专项意见，对其管理模式以及管理委员会的主要职责、内设机构、人员编制、领导职数和审批程序等事项予以科学规范，从组织结构上保证开发区（园区）高效运行。

2.有效优化管理职能

（1）积极实现简政放权。在管理实践中，进一步加快建立权力清单、责任清单、负面清单等制度，加大对开发区（园区）内行政审批事项的精减和政府行政权力的下放力度[3]。

（2）积极发展中介服务。充分发挥中介机构职能并加强对其监管，扩大政府公共服务外包。

（3）积极开展创新运营。因地、因势制宜开展“管委会（工委）+公司”“政区合一+公司”等的改革试点，提升唐山市开发区（园区）管理运营的专业化、市场化水平。

（4）有效建立调整机制。制定严格的调整机制，适度提升开发区（园区）在设立、升格、综合评价等标准，必要时启动相关淘汰和退出机制。

（5）在条件比较成熟的省级以上开发区（园区）与所在行政区或邻近行政区实行“区政合一”管理体制改革，进一步实现职能整合、机构整合、功能整合，实现优势互补。

（二）进一步推进干部人事管理制度改革

针对当前客观存在的唐山市开发区（园区）人力资源短板，尤其是高端人才的引进、发展等一系列短板。应通过积极改革，有效完善“用事业留人、用待遇留人”“选优用优、效果优先”的综合激励机制，并充分建立具有明显特色、明显效果的用人、育人、发展人的长期、可持续的开发区（园区）人才生态环境。

1.建立“纵横相交”交流机制

积极有效推进人才开放，不断加强唐山市开发区（园区）工作人员同政府机关干部之间的交流机制，选拔一批品行优、能力强、眼界高、思路活的年轻后备干部开展双向任职、挂职。

2.完善管理干部岗位培训机制

高质量加强对前沿型、实践型人才的培训，积极打造一支具有国际眼界、外部视角、守正创新、奋发有为、朝气蓬勃的唐山市开发区（园区）干部、工作人员队伍。

3.建立更灵活的人事人才制度

积极通过建立市场化手段，建立更加灵活的用人机制，在一些部门和服务领域，通过新路径、新方式打破工作人员之间的身份界限，有效引入外部人才竞争，通过全员岗位聘任制、末位淘汰制等，积极落实无差别的人力资源管理和用人制度体系，使唐山市开发区（园区）人事人才制度由“身份管理”转向“岗位管理”。

（三）进一步深化“放管服”改革

1.充分提升管理效能

按照“依法行政、高效便民、诚实守信、权责统一”原则，改革并完善相关制度，进一步规范唐山市开发区（园区）在项目审批、土地利用、规划建设、知识产权保护等事项中的管理行为，即“该管的要管好，不该管的要放好”，避免“自由裁量”，增加管理用权的透明度。

2.有效优化营商环境

以唐山市开发区（园区）营商环境的优化实践为具体切入，以积极打造“四最”品牌（即审批事项最少、收费标准最低、办事效率最快、服务水平最优）为抓手，全面落实“最多跑一次”的公共服务改革，加快审批和服务平台建设，全面高质量推行网上审批、并联审批和集中审批，减少流程环节，提高办事效率，提升管理和服务效能。充分打造良性营商环境“生态链”形成优质营商环境“生态圈”，构建最佳营商环境示范开发区（园区），全力助力域内企业及各行业业态的健康发展。

（四）进一步创新金融保障机制

立足唐山市开发区（园区）其自身的创新创业集群、孵化高地等功能定位，通过完善的金融平台构建，创新金融服务，促进金融链与开发区（园区）特色产业链、特色创新链的发展互促。在创新金融服务机制的实践中，可积极探索建立唐山市开发区（园区）内企业主办银行制，支持（省级）产业投资基金与唐山市开发区（园区）共同成立各类发展项目子基金；同时，建立并完善唐山市开发区（园区）重点项目融资需求信息库，联合各级金融机构和相关产业基金等有效实现融资对接。

（五）进一步健全决策咨询机制

在唐山市开发区（园区）管理与运行发展中，应继续坚持“重大决策务必先咨询、后决策；重大项目务必先论证、后立项；重要工作务必先评估、后验收”的基本原则。充分坚持项目、管理中的社会公众广泛参与、行业专家独立论证、项目风险科学评估、决策团队集体决定的基本程序，增强民主性和科学性。同时，建立健全决策反馈机制、纠偏机制、决策责任追究机制，确保开发区（园区）行政决策的严肃性、可持续。