公民以非起诉方式参与行政公益诉讼的正当性

张 占 杰

(河南师范大学 法学院，河南 新乡 453007)

长期以来，国内学界关于公民与行政公益诉讼关系的研究多集中于公民的原告资格问题。支持者认为，在公民、检察机关和公益团体之中，只有公民才是公共利益的承担者，而检察机关和公益团体只是公共利益的信托人和代表人，二者在履行维护公共利益的职责过程中，极有可能出现偏差，唯有保证公民的起诉人资格才是解决行政公益诉讼根本问题的前提(1)李坤英：《行政公益诉讼制度之建构：行政公益诉讼的原告问题》，《华东政法学院学报》，2004年第5期。。反对者认为，赋予公民及其他组织行政公益诉讼起诉资格并不可行，将面临众多难题(2)姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，《政法论坛》，2015 年第6期。。在2017年国家以法律确认检察机关独具行政公益诉讼起诉资格之后，再强调公民的原告资格短期之内不具现实可行性。那么，公民在不具原告资格的前提下到底该不该参与行政公益诉讼？这涉及公民参与行政公益诉讼的正当性问题，也是在当今中国制度背景下理顺公民与行政公益诉讼关系的理论前提。本研究拟对此问题作出解答。需要说明的是，受公民社会与政治国家二元对立思维范式的影响，很多学者习惯于将公益组织与公民绑定，探讨其在行政公益诉讼中的原告资格问题(3)例如，有学者将享有行政公益诉讼原告资格的主体分两个层级，第一层级的主体是检察机关，而公民、公益代表等属于第二层级主体，并强调两个层级主体的起诉顺位应当理顺。参见黄学贤、邹宇: 《行政公益诉讼原告资格制度的建构》，《江苏大学学报》(社会科学版)，2012 年第4期。。尽管公民与公益组织有很多相同的立场，但二者在行为取向、参与公益诉讼的条件等方面还有诸多的不同，因此很难将二者参与行政公益诉讼的问题等同观之。出于严谨性考虑，本研究暂不涉及公益组织参与行政公益诉讼的问题。

一、公民参与行政公益诉讼否定论之反驳

尽管支持公民具有原告资格的研究为公民参与行政公益诉讼提供了一定的正当性论证，但否定公民原告资格的研究则在一定程度上消解了公民参与行政公益诉讼的正当性，这些研究认为：公民是理性经济人，其参与行政公益诉讼更多是为了救济存在于公益中的私益(4)葛君：《行政公益诉讼原告资格研究》，《东南大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第S2期。；既然公共利益是个人利益的集合，那么应该将行政公益诉讼纳入集团诉讼；公民个人无力对抗处于优势地位的行政组织(5)姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，2005年，第507页。。概言之，公民之利己先于利公的价值取向扭曲了他们参与行政公益诉讼的目的性，而公民之私权弱于国家公权的实力差异限制了他们参与行政公益诉讼的效果性。

上述否定公民具有原告资格的理论反映的是学者们对公民参与风险的认知。公民参与风险理论是在批判发端于西方的公民参与理论的基础上形成的。西方公民参与理论在反思代议制民主精英统治和传统公共行政效率至上弊端的基础上，强调公民参与对现代民主制度完善和公共行政改革的重要性。这一理论在20世纪60年代以来渐次兴起的参与式民主理论、公民身份理论、协商民主理论和治理理论的推动下逐步得到发展完善(6)参与式民主理论力图恢复参与在民主中的核心地位，主张公民先从基层社区或工作场所开始，再逐渐上升到国家层次上的参与。公民身份理论在质疑自由主义传统中“消极公民”的同时，主张共和主义公民身份的回归，强调公民之所以是公民，是因为他们讨论并参与政治。协商民主理论强调公民参与公共协商是提升公共决策质量，使西方民主从程序民主转向实质民主的必然。治理理论治理之所以被视为比政府统治可取，就是因为它体现为一种更具参与性，公民已经不仅仅是“纳税人”和公共服务的消费者，更是社区公共事务管理的直接参与者，是公共领域的合作“治理者”。参见夏晓丽：《当代西方公民参与理论的发展进路与现实困境》，《行政论坛》，2014年第4期。。20世纪80年代以来，在英美国家“政府再造”运动的推动之下，公民参与理论将更多的精力放在了公共行政领域，公民参与几乎成了公民参与行政的简称。但是公民参与并非总能带来预期的效果，如果没有妥善的法律规制框架，公民参与也会伴随着风险。这种风险来自公民参与的市民社会与政治国家二重逻辑。公民参与的市民社会逻辑体现为公民并不是行使公权力的国家机关工作人员，公共利益并非其追求和维护的主要目标，对私益的追求和关注才是其参与公共事务的主要动因。公民参与的政治国家逻辑体现为公民参与必然伴随着国家公权的积极干预，因为这种参与是公民在行政引导之下为追求行政效果以不同的身份和方式参与到行政决策中的行政活动(7)参见王旭：《公民参与行政的风险及法律规制》，《中国社会科学》，2016年第6期。。

公民参与风险理论固然能够为公民原告资格否定论者提供一定程度的理论支撑，但在解释公民参与行政公益诉讼的问题上具有一定的不周延性。

首先，公民参与风险理论立基于市民社会与政治国家二元对立的思维范式，但这种思维范式并不适用于中国语境。中国自古以来社会与国家同构，强大的政治权力之下并无市民社会独立的生存空间。在这种社会结构之下，人们对国家的顺从是常态。顺从的方式有两种：一种是积极融入国家的政治权力体系。在中国传统政治文化当中，在科举体制引导之下积极参与国家政权建设成了民众孜孜不倦的追求。另一种是既然无法入仕，不如安贫乐道。于是 “日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食，帝力于我何有哉”的生民思想成了中国传统政治文化的另一极。所以在儒家文化占据主导地位的中国古代社会，入世与避世看似两个极端，实则同样表达了对参与政治的渴望。可见，参与文化作为中国传统政治文化的一部分早已深入民心。中华人民共和国的建立改变了集权专制的历史常态，但尚未实质改变社会与国家同构的状态，与过去不同的是，在人民主权的共和体制之下，国家更注重公民的民主参与。我国宪法第二条明确规定，国家的一切权力属于人民，人民除通过各级人大机关行使国家权力以外，还可依法以各种形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务。伴随着依法治国的全面推进和民主政治发展进步，我国公民的参与热情更加高涨，参与方式更加多样，参与效果日益明显。当然，公民参与风险理论并非成长于中国语境也不意味着中国公民的民主参与完全不具备风险(8)张康之：《论风险社会中个体性的消解》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)，2020年第3期。。改革开放以来，自由主义等多元思潮进入中国同样给中国公民的民主参与带来风险，只是从理论上讲这种风险远小于西方社会。

其次，公民参与风险理论主要研究的是公民参与行政的风险，但公民参与行政公益诉讼却是公民参与司法的问题。公民参与司法与公民参与行政虽同属于公民参与的范畴，但二者并非同一事物，公民参与行政的风险不一定会存在于参与司法的过程中。这里有必要首先厘清公民参与的概念与外延。学界对公民参与的认知有两种取向：广义取向者认为，公民参与是指公民实施的能够影响公共政策和民众生活的所有活动，既包括公民对政治生活的参与，也包括对公共经济生活、社会生活和文化生活的参与(9)俞可平：《公民参与民主政治的意义》，http://theory.rmlt.com.cn/2014/0319/246380.shtml。。在参与方式上，它包含制度性参与非制度性参与，制度性参与包括投票、基层选举等；非制度性参与将街头政治、群体性事件等维权活动都囊括其中(10)杨光斌：《公民参与和当下中国的治道变革》，《社会科学研究》，2009年第1期。。狭义取向者认为，公民参与仅指公民实施的参与行政机关决策制定与执行的制度性参与行为，它与政治参与不同，也不包含上述种种非制度性参与，只是从参与行政的角度来界定公民参与的含义，因此与西方公民参与研究的表述更为一致(11)郭小聪，代凯：《近十年国内公民参与研究述评》，《学术研究》，2013年第6期。。这两种认知取向都有道理，但在依法治国的背景之下，所有的公民参与都应是制度性参与，非制度性的参与将构成对宪法秩序的破坏。中国没有成熟的市民社会却有参与的文化与传统，中国没有经历西方的“政府再造”运动却正在进行着自上而下的政治体制民主化改革，再加之有优越的社会主义制度作保障，中国的公民参与应当是一种全方位的制度性参与，它应当包括政治参与、立法参与、行政参与及司法参与。就本质而言，公民参与行政公益诉讼是一种参与司法的行为。尽管参与司法也有一定的风险，如滥诉、舆论引导判决等，但这种风险一定小于参与行政的风险。行政权具有单方性、主动性和扩张性的特征，即便是在自我标榜为“三权分立”典范的美国，行政权的强势也是显而易见的。这才有公民参与行政却不能有效约束政府、反而沦为行政附庸的风险。司法权具有中立性、被动性和谦抑性的特征，本身就为公民参与提供了极大的空间。公民参与司法非但不会有司法权滥用的风险，反而会在制约权力、监督权力方面大有作为。

上述对公民参与风险理论的反思只能证明公民参与行政公益诉讼的可能性，却不能为公民参与行政公益诉讼提供充分的理由。要证明公民参与行政公益诉讼是正当的，还需要从价值与实践层面证明公民参与行政公益诉讼是必要的，也需要从法律规范层面证明公民参与行政公益诉讼是可行的(12)学界关于正当性的含义莫衷一是，但从历史渊源的角度来考察，正当性理论先后经历了理性论、经验论和法律实证论。但三种理论都无法独立支撑起正当性的大旗。理性论所追求的终极价值理性过于抽象且易变，难以把握；经验论把民众的认同作为正当性的充分条件并不能排除愚民政治操控民众的可能；而法律实证论则完全不考虑法律的价值追求，无法避免“恶法”统治。因此，正当性应从价值取向、实证法规范、制度实效等三个方面来综合把握：正当性应体现合理的价值取向，应得到实证法规范的支持，应因制度有效实施而得到民众的认同。参见拙著：《宪法请求权研究》，中国财政经济出版社，2020年，第52-55页。。

二、公民参与行政公益诉讼之必要性

公民参与行政公益诉讼的必要性既是一个应然性命题，也是一个实然性命题。作为一个应然性命题，必须说明公民参与行政公益诉讼的价值何在；而作为一个实然性命题，必须证明公民参与行政公益诉讼是现实所需。

(一)公民参与行政公益诉讼的价值追求

无论是古希腊时期苏格拉底的政治正义观，还是古代中国的“天命”论，都说明人们对正当性的研究始于对某些价值理性是追求，价值问题始终是正当性的首要问题。公民参与行政公益诉讼的价值在于以下几点：

第一，公民参与行政公益诉讼是有效的民主实践方式，是人民主权原则的具体体现。近代以来，立宪国家无不确立了人民主权原则。然而由于直接民主具有天然的缺陷，代议制成为实现人民主权的普遍方式。即由人民选举代表组成国家机关，由这些机关代表人民行使民主权力。尽管代议制民主相对于直接民主具有优势，但多年的政治实践表明代议制民主的弊端也愈发明显：在民主的广度方面，“公民参与”逐步演变成“精英参与”，“精英”们是否代表人民履职愈发成为问题；在民主的深度方面，“民主”逐步简化为“选举”，似乎公民行使民主权利的方式仅剩选举。正是出于对这些问题的反思，才会有西方协商民主理论的诞生。其实在现代民主法治国家，“人民在依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使的同时，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权”(13)王太高：《行政公益诉讼与我国宪法实施》，《江苏社会科学》，2006年第6期。。而公益诉讼正是人民广泛而真实地行使民主权利来管理国家事务和社会事务的新途径。

第二，公民参与行政公益诉讼可实际拓宽公民权利的范围，提升公民权利实现能力。长期以来，公民参与行政公益诉讼的最大障碍在于我国的行政诉讼法奉行主观诉讼的原则，公民若与被诉行政行为无利害关系则无法参加诉讼。主观诉讼背后的权利逻辑是只有与公民私益相关的权利才是真正的权利。因为按照“无救济无权利”思维，公民不能就那些关涉公共利益的事项提起诉讼，既然无法提起诉讼也就无所谓救济，既然没有救济，那些关涉公共利益的事项也就不能称之为权利。这种权利逻辑会导致权利体系停滞不前，是不符合唯物辩证法的。改革开放四十余年来，我国的社会结构发生了巨大的变化，公民与公民之间的交往愈发频繁，公民与政府之间的关系由单向管制转变为交互影响，公民的权利及自我实现愈发依赖于其所在的社群组织。由此出现了许多对于公民生活至关重要但尚未得到宪法和法律承认而且难以被分解到传统人身权和财产权的新型权利，比如环境权等(14)朱学磊：《论行政公益诉讼的宪法基础：以传统行政诉讼模式的合宪性危机为线索》，《现代法学》，2016年第6期。。这些权利尚未得到宪法和法律的承认并非意味着它们不应受到保障，因为受立法当时社会环境及立法者本身智识条件的限制，权利本身就应是一个开放的体系。

第三，公民参与行政公益诉讼可以强化对政府的监督，推动社会主义法治国家建设。建设法治国家关键点在于建设法治政府。建设法治政府一方面要强调政府在执法的过程中要树立法律至上的理念，另一方面要通过科学有效的法律程序设计保证政府的一切违宪违法行为都能受到切实追究。这些都离不开有效行政诉讼制度的实施。然而从我国传统行政诉讼的特点来看，它在监督政府方面的作用是有限的。首先，我国行政诉讼只审查具体的行政行为，这导致了法院只能在个案中推动法治，很难具有更为普遍的效力。其次，对行政诉讼案件法院坚持“不告不理”的原则，这就导致行政机关即便实施了违法行为且给相对人造成了现实损害，只要行政相对人不诉诸法院，法院也无法对其行为进行审查。再次，由于法院受理案件坚持利害关系要件，这就导致大量违法却未对行政相对人造成现实损害的行政行为无法受到审查。2017年，我国行政公益诉讼制度的建立有望改变上述窘境：一是，检察机关不再仅仅扮演行政诉讼中隐于二线的法律监督者的角色，可直接站在公益一线与法院形成监督政府的合力。二是，利害关系要件不再是公益案件中帮助行政机关逃避审查的保护伞，行政机关受监督行为的范围进一步扩大。三是，行政公益诉讼诉前程序的设计为公民在不具起诉资格的情况下参与对行政机关的监督提供了空间和可能，可进一步增强监督政府的力量，有利于法治政府乃至法治中国的建设。

(二)公民参与行政公益诉讼的现实考证

除了价值层面，公民参与行政公益诉讼的正当性亦可从各国的公益诉讼制度实践中得以证明。一般认为，现代行政公益诉讼制度是20世纪40年代建立的。其背景是伴随着福利行政时代的到来，政府为民众提供生存照顾的过程中会产生很多的公共利益。基于对公共利益维护的需要，产生了行政公益诉讼制度。早期的行政公益诉讼普遍排斥公民具有原告资格，因为按照西方的法理来看，由于福利政策的实施而使民众所受之利益只是一种反射性利益，而非公民的主观公权利(15)主观公权利是公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为一定行为的权能。参见哈雷穆特·毛雷尔著，高佳伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年版，第152页。反射利益是为了共同利益，公法的法律规范要求国家机关为特定的作为或不作为。这种作为或不作为的结果可能会有利于特定个人，尽管法制并无扩大个人权利领域的意图。这种情形可以被称为客观法的反射作用。参见格奥格·耶利内克著，曾韬、赵天书译：《主观公法权利体系》，中国政法大学出版社，2012年，第64页。，民众不能就此提起诉讼。但是由于政府实施的福利政策与民众的生活联系紧密，若公民不能对这些行政行为提起诉讼，则无益于公民利益的实现。于是在西方，越来越多的国家允许公民基于公共利益提起行政诉讼(16)王太高：《论行政公益诉讼》，《法学研究》，2002年第5期。。在美国，公民参与行政公益诉讼的方式有二：一是通过单行法承认公民行政公益诉讼原告资格，例如在《清洁水法》《清洁空气法》中就规定了普通公民或社会团体的就水污染事件提起公益诉讼权利(17)甘文：《行政诉讼法司法解释之评论：理由、观点与问题》，中国法制出版社，2000年，第62页。；二是通过判例借用私人检察总长理论确认公民原告资格(18)私人检查总长理论认为，当公民为主张公共利益但因不符合“诉之利益”的标准时，可借用检察长的名义获得原告资格。参见刘祥林，王太高：《行政公益诉讼是否可能：行政诉讼原告资格发展趋势及其启示》，《学海》，2005年第6期。，如纽约州工业联合会诉伊克斯案(Associated Industries of New York State v. Ickes)(19)134 F. 2d 694 (2d Cir. 1943).。在日本，行政诉讼由抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼及机关诉讼构成，其中民众诉讼是公民“对与自己法律上的利益无关，完全以公共团体财产管理的公正运行为目的，请求纠正公共团体的机关的不符合法规规定的行为而提起的诉讼”(20)杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年，第760页。。在法国，行政诉讼由完全管辖权之诉和越权之诉构成，其中越权之诉是一种针对政府的抽象行政行为提起的诉讼，即当公民认为自己的利益因政府的某个抽象行政行为而受到侵害时，可以诉至行政法院，要求行政法院审查其合法性。越权之诉虽然也是公民基于自己利益受损而提起，但由于其以抽象行政行为为起诉对象，其诉讼效果明显在于公益维护(21)王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1997年，第664- 676页。。可见，世界上多数具有重要影响力的国家都承认了公民在行政公益诉讼中的原告资格。

其实，公民与行政公益诉讼的渊源不限于该制度建立之后，可以说多数国家行政公益诉讼制度的建立都与公民的推动不无关联。学界普遍认为，现代行政公益诉讼制度起源于20世纪40年代的美国，但不得不承认，在此之前美国很早就有了行政公益诉讼的雏形。例如，1901年纽约州曾有一份涉及对批准在道路上经营报亭的行政行为给予处分的判决是支持公民以相关人身份起诉的。与美国不同，我国是行政公益诉讼的后起之秀，但该制度的建立亦与公民的诉讼实践联系甚密。远至开启了行政公益诉讼之先河的1998年的“王日忠状告税务局不履行法定职责案”，近至2015年的“祭城居民诉郑州市人民政府违规将祭城路改名案”，均是行政公益诉讼制度建立之前公民以维护私益为名保护公益的诉讼实践。可以想象，在我们这样一个在行政诉讼法理论和实践都相对滞后的国度，如果没有民众在行政公益诉讼领域锲而不舍的尝试，行政公益诉讼的制度化也许仍停留在设想阶段。

在我国，公民虽无法以原告身份参与行政公益诉讼，但实践中却从未忽视过公民在行政公益诉讼中的作用。在12309中国检察网专门设置“公益诉讼线索”模块，就是为了给公民以举报方式参与行政公益诉讼提供方便。尽管从参与行政公益诉讼的深度而言，举报远弱于起诉，但至少证明公民不是行政公益诉讼的局外人。实践证明，无论是宏观上行政公益诉讼制度的建立与发展，还是微观上行政公益诉讼的线索来源与起诉受理，都与公民的积极参与不无关联。

三、公民参与行政公益诉讼之合法性

在法律实证主义者看来，合法性就是正当性。此种观点虽然由于过分强调正当性的形式特征而忽视了其实质价值追求，但至少证明了合法性是正当性的应有之义，这一点在法治时代尤其值得强调。公民参与行政公益诉讼的合法性问题就是探寻公民参与行政公益诉讼的法律依据，以期从法律规范层面为公民参与行政公益诉讼提供支撑。关于公民参与行政公益诉讼，我国的《行政诉讼法》并没有给予明确的支持，只规定人民检察院在履行职责过程中发现行政机关在法定领域违法行使职权或不作为的，可按照先提出检察建议再提起诉讼的方式督促行政机关依法履行职责。有学者指出，国家监察机关建立以后，原本属于检察机关的反贪污渎职犯罪等职能已转移至监察机关，因此“履行职责”发现公益诉讼线索将越来越难，对“履行职责”做扩大解释势在必行，各级检察机关的内部机构在办理相关案件时移交的线索，以及检察机关通过群众举报、媒体报道等途径得到的线索都应被视为“履行职责”过程中发现的线索(22)马怀德：《新时代行政公益诉讼制度的发展与实践》，《人民论坛·学术前沿》，2019年第5期。。这种观点强调了群众举报的重要性，但毕竟只是一种学理解释，不具法律效力，并不能为公民参与行政公益诉讼提供规范支撑。两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条倒是涉及了公民参与行政公益诉讼，但只是规定人民检察院办理公益诉讼案件可以向公民调查搜集证据材料，公民应当配合。公民在其中的被动和义务倾向显而易见，与本研究想强调的公民积极主动参与行政公益诉讼的角色背道而驰，显然也不宜仅以此规定作为公民参与行政公益诉讼的规范支撑。

在行政诉讼法和司法解释层面找不到公民参与行政公益诉讼规范依据并不意味着公民参与行政公益诉讼不具合法性。依法治国首先是依宪治国，一个国家的所有法律规范尤其是公法规范都应在宪法的统领下保持价值的统一性，因此可以说宪法是公法的母法，一切公法都应以宪法为依据，不得与宪法相抵触。如果通过对宪法规范进行解读可以为公民参与行政公益诉讼提供合法性论证，同样说明公民参与行政公益诉讼是正当的。仅从宪法文本直观来看，可作公民参与行政公益诉讼规范依据的规定有：宪法第二条第三款关于人民直接管理国家事务、经济文化事业和社会事务的规定；宪法第二十七条第二款关于国家机关及其工作人员必须与人民保持联系，听取人民意见，接受人民监督的规定；以及宪法第四十一条关于公民针对国家机关及其工作人员有批评、建议、申诉、控告、检举及取得赔偿之权利的规定。但如果不经过规范推理和逻辑证成直接想当然地认为这就是公民参与行政公益诉讼的规范依据显然是难以服众的。因为这样的当然论至少存在以下三个问题：一是这三个条款在宪法中并不相连，为何在为公民参与行政公益诉讼提供规范支撑时可以放在一起讨论？二是三个条款之间的逻辑关系如何？三是这三个条款中分别涉及了人民和公民两个主体性概念，二者显然不能当然互换，那么如何理解参与国家事务过程中从人民到公民的转换？

首先，应当明确的是宪法条文不等于宪法规范，二者是表与里的关系，宪法规范是宪法条文本身所蕴含的意义，二者在数量上也不是一一对应的关系。任何一个宪法规范都具有严密的逻辑结构，所以如果是由多个条文构成的宪法规范，即便这多个条文在宪法文本中位置并不相连，只要通过解释做到逻辑自洽也是可以说得通的。

其次，明确上述条文的规范意义是梳理其逻辑关系的基础。理解宪法第二条第三款的规范意义应当将之放于第二条整个语境之下进行。宪法第二条是对人民主权原则的宣誓和人民行使主权方式的列举(间接方式+直接方式)。其规范意义在于，人大是人民行使国家权力的主要平台，但这只是一种间接平台，人民亦可通过其他多元方式直接参与国家治理。只是其他方式应当“依照法律规定”行使，这意味着其他方式的行使仍应在人大所设定的公共决策与法律治理框架之内，因而其他行使主权的方式只能是人大路径的补充，并不能取得与人大路径相同的地位，这样可以防止主权行使的无序化倾向。由于该条是对人民主权的原则性规定，并未指明人大平台之外人民该如何参与国家治理。宪法第二十七条第二款站在国家机关及工作人员的角度，对这个问题作出初步回应，重点是“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。这并非对人民监督权的直接授予，却通过与宪法第二条的对接耦合实现了对人民主权原则进一步的补充说明。一方面是因为该条仍处于宪法总纲之中，总纲是对国家治理基本原则和基本制度的纲领性规定，不能说总纲没有对公民授权的功能，但这个功能不是总纲的主要目标；另一方面是因为将“接受人民的监督”提炼为“人民监督权”的观点没有体会到“人民”的主权者内涵及其实现路径的规定性，更没有区分“人民监督”与“公民监督”所分别对应的主权逻辑和治理逻辑(23)秦小建：《论公民监督权的规范建构》，《政治与法律》，2016年第5期。。

再次，在上述宪法条文的规范意义逐步清晰化的同时，人民向公民的转变逻辑性也得到解释。上述公民监督权逐步明晰化的内在逻辑可在宪法所设计的“人民—人大—国家机构—公民”的治理框架中得到解释：人民主权原则确认了人民在尊重人大所确定的法律治理框架的前提下可直接参与国家事务的权利，这时的宪定治理框架就可简化为“人民—国家机构—公民”；在这种简化后的治理框架下，人大退居幕后对国家机构实行隐性监督，而人民作为国家的主权者对国家机构实行显性监督；但人民作为一个抽象的整体性存在，不宜直接出场但应以某种确保主权权威的方式存在，人民有了以公民身份出现的需求(24)事实上，人民行使主权时总是以不同的身份出现，例如，在缔造人大的过程中，人民是以“选民”的身份出现；在人大产生并监督其他国家机关时，人民是以“人大代表”的身份出现；当人大退居幕后，人民对国家机关的直接监督就表现为分散的公民监督。参见秦小建：《论公民监督权的规范建构》，《政治与法律》，2016年第5期。；在国家机构具体落实公共决策的过程中，公民既是国家治理的相对人，又是国家治理的参与者；相对人救济自己被国家机关侵犯的合法权益以及参与者基于公益对国家机关提出批评、建议和检举时，公民的监督权就此形成；公民的监督毕竟是分散的，监督的效果也是有限的，但当公民的监督如果获得其他公民的声援而形成一种公众监督力量时，启动具有制度权威的人大监督就成为可能；当公民监督转化为人大监督时，由于人大作为主权权威能够给国家机构的决策执行体制施加更大的压力，“公民”就实质完成了向主权者“人民”的回归。总而言之，根据宪法第二条可形成两种国家治理框架，“人民—人大—国家机构—公民”是主导性框架，“人民—国家机构—公民”是辅助性框架。以对国家机构的监督为媒介，由主导性框架简化为辅助性框架的过程中产生了人民以公民身份出场的必要，而在由辅助性框架向主导性框架回归的过程中产生了公民向人民回归的必要。由“人民”到“公民”，再由“公民”到“人民”，并不是简单的概念置换，而是一个国家治理框架之下的一个动态循环过程。

在明确相关宪法条文的规范意义及其背后的逻辑关系之后，以它们作为公民参与行政公益诉讼的宪法依据也就可以理解了。宪法第二条第三款定性了公民参与行政公益诉讼的政治站位——人民主权；第二十七条第二款明确了公民参与行政公益诉讼主要目标——监督国家机关；第四十一条则为公民参与行政公益诉讼提供权利基础——公民监督权。尽管宪法第四十一条中的检举权与公民参与行政公益诉讼联系最为紧密，但公民参与行政公益诉讼不应是检举揭发了事。不充分理解上述三个条文的逻辑联系，很难意识到将检举权包含在内的公民监督权的生成逻辑与主权使命，进而就难意识到公民参与行政公益诉讼不仅仅是一个形式参与的问题，更是以监督权的行使为手段的人民主权的实现方式。因此，监督的对象不仅包括行政机关还应包括检察机关，这就意味着公民参与行政公益诉讼应是一种深度参与，至少这种参与应给相应的国家机关形成一定的约束力。

四、结语

总而言之，由于公民参与行政公益诉讼在践行人民主权、保障公民权利及建设法治国家等方面具有重要价值，由于公民的参与实践推动了行政公益诉讼制度的建立与有效运行，由于我国宪法第二条第三款、第二十七条第二款及第四十一条能够为公民参与行政公益诉讼提供规范支撑，公民参与行政公益诉讼的正当性得以证成。由于我国的行政公益诉讼相较于传统行政诉讼多了“发现线索—诉前程序”的前置环节，且现实中绝大多数的行政公益争议在此环节得以解决(25)根据最高人民检察院统计，2020年，我国检察机关共立案办理公益诉讼案件15.1万件，93.8%的案件在诉前环节得以解决。https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202101/t20210111_505961.shtml，最后访问日期：2021年4月22日。，于是在当代中国制度背景之下公民参与行政公益诉讼的场域应定位于“发现线索—诉前程序”的环节，而公民参与行政公益诉讼的方式应为对宪法所规定的公民监督权的落实。目前，在行政公益诉讼的现实操作过程中国家承认了公民举报对行政公益诉讼的作用，但举报是否能够承担起落实公民监督权的宪法使命？其在运行过程中有无现实困境？这些都有待于后续研究。