城区义务教育优质均衡发展——成效、困境及路径选择

陈 燕，李光龙，周云蕾

（1.合肥学院 经济与管理学院，安徽 合肥230601；2.安徽大学 经济学院，安徽 合肥230601；3.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233040）

义务教育均衡发展作为社会公平正义的重要基础受到广泛关注。截至2020年底，全国累计已有26个省份、2 809个县（市、区）实现县域义务教育基本均衡发展，县数占比96.8%［1］。在“后均衡化时代”，义务教育发展的主要矛盾更体现为社会民众日益增长的优质义务教育资源需求和优质义务教育资源不均衡不充分供给之间的矛盾［2］。党的十九大报告也明确提出要发展“公平而有质量的教育”［3］。在巩固县域内义务教育基本均衡发展成果的基础上，推进义务教育优质均衡发展成为必然选择。义务教育优质均衡发展主要体现为义务教育质量提升的内涵式发展。徐小容和朱德全认为义务教育优质均衡发展是多元力量协同主导，以受益均等为特征，通过差异化治理方式推进的立体化均衡［4］。范涌峰和宋乃庆认为义务教育优质均衡发展应是教育公平与教育质量兼顾、具有推动教育内涵式均衡发展和促进学生个体发展双重功能的特色化发展［5］。

目前，学术界对义务教育优质均衡发展问题的研究主要是从省域［6］、农村［7］、城乡间［8］和县域内［9］层面展开分析，只有少数文献专门探讨城市内部义务教育均衡发展问题。兰峰等人运用空间失配理论，对西安市9个城区小学教育资源的失配程度进行了空间效应分析［10］。冯仰存基于某一线城市7个区的调研数据从教师视角对义务教育优质均衡的认可度进行了研究［11］。以上针对城市义务教育均衡发展问题的研究仍局限于单一视角或从城市城区整体层面，少有涉及从城市城区间对比层面剖析义务教育优质均衡发展问题。在新型城镇化的持续推进下，城市义务教育事业虽得到了长足发展，但城市城区间义务教育仍面临着一系列现实发展瓶颈。这不仅影响新型城镇化背景下城市建设及同一城市不同城区经济和社会协调发展，也影响到全体居民能否共享城市化的有益成果。

为深入了解城市城区间义务教育均衡发展的基本态势，课题组以中部某省Q市城区作为典型样本，对其下辖三区的中小学进行实地调研。之所以选择Q市作为调研对象，主要考虑其所在省份是全国义务教育均衡发展的首倡者和先行地区，在促进义务教育均衡发展中处于十分重要的地位；而Q市是传统的教育资源大市，也是教育工作强市。Q市各城区在推进县域内义务教育基本均衡发展的实践进程中，形成独具特色并取得良好成效的义务教育均衡发展模式，但在深入推进义务教育优质均衡发展中面临着一些与其他城市城区相比既有共性也有个性的现实困境。因此以Q市下辖三区为样本考察城市城区间义务教育优质均衡发展实现路径具有一定的示范效应与借鉴意义。

一、城区义务教育优质均衡发展的显著成效

（一）城区间办学条件差距不断缩小

近年来，在国家义务教育基本均衡发展评估认定的推动下，Q市各建制区政府以该省义务教育阶段学校办学基本标准为目标，加大对城区薄弱中小学教育的财政投入，实施义务教育学校标准化建设项目，推进义务教育学校信息化建设，显著缩小了城区间中小学基本办学条件的差距。

无论是通过课题组对三个城区调研学校实地考察的主观感知，还是从调研学校办学条件基本情况调查表反馈的客观统计数据，均能发现当前Q市各城区义务教育学校在校舍建设、图书和仪器设备配置等硬件资源方面的差距显著缩小。针对各城区办学条件是否存在差距这一问题，学生家长问卷和教师问卷的调查结果基本一致。A区和C区有70%以上的学生家长、B区有60%以上的学生家长均认为本校与同类学校办学条件差距已明显缩小或逐步缩小；B区有80%以上的教师、A区和C区有70%以上的教师均认为各区中小学在办学条件方面已不存在明显差距，即使有差距，亦控制在合理范围内。

（二）各城区师资交流逐步制度化

为缩小校际间师资差距，优化师资队伍建设，Q市各城区政府近年来积极探索，相继出台一系列关于师资流动的政策措施，从制度层面实现了城区师资交流常态化。这些政策主要对师资交流制度的目标、交流对象、交流形式以及交流教师在人事关系、待遇保障和晋升考核等方面做出了详细规定，以保证师资交流政策的规范落实。

从各城区师资交流的目标来看，既要提高区内农村学校师资水平，也应强化城区内薄弱学校师资建设力度；从交流对象来看，主要针对在同一学校连续任教满6年的教师以及需要评聘中级以上职称的教师，并规定每年师资交流比例不低于符合交流条件的在职在岗教职工人数的10%，对新招聘教师一律先到农村学校工作3年或6年；从交流形式来看，主要采取了“上挂下联”支教、从农村学校选调、技能学科教师走教、送教等多样化形式。对参与流动的教师，在待遇保障方面适度倾斜，在评先评优、晋升提拔等方面同等条件下优先考虑。目前，Q市三个区中A区率先探索建立起具有鲜明区域特色的“无校籍管理”改革。这一举措也引领示范带动了B区和C区积极探索“无校籍管理”改革。这为进一步提高各城区义务教育学校师资水平，实现义务教育优质均衡发展夯实了基础。

（三）各城区义务教育学校管理体制不断完善

为扩大优质义务教育资源的覆盖面，缩小校际间差距，Q市各城区创新改革办学管理体制，相继实施了“优质学校+薄弱学校”“优质学校+新校”“优质学校+分校”等多种形式的集团化办学模式。

A区作为Q市探索集团化办学的开拓者，主要依托老城区优质义务教育资源带动东部新城义务教育发展，先后组建起四个教育集团，充分发挥了集团化办学对各校的辐射带动作用；B区根据各校的办学水平和特色，主要以教育联盟的形式，有选择地探索“委托管理式”“单一法人式”“多法人组合式”等多元化联合办学模式，推进了全区优质义务教育资源整合和扩大；C区目前也开始加速推进集团化办学进程，通过探索建立优质学校的分校和跨城区学校间合作等办学模式，满足辖区群众对优质义务教育资源的需求。此外，为全面提升学校办学品质，培育学生综合素养，Q市各城区多所学校注重学校内涵式建设，结合学校特点，充分利用地方文化资源，创新打造学校特色文化品牌，形成了诸如体育文化、象棋文化、集邮文化等独具特色的校园文化面貌，有力地推动了城区更高质量的义务教育均衡发展。

二、城区义务教育优质均衡发展的现实困境

（一）城区间义务教育学校布局结构不协调

随着新型城镇化的持续推进，Q市各城区城镇化水平不断提高，城镇人口和外来人口不断增加，但是城区学校布局规划却没有同步适时调整。

从调研的情况来看，老城A区和B区义务教育发展水平较高，区内名校老校众多，聚集了不少优质义务教育资源。A区近年来结合东部新城快速发展的态势，将义务教育发展的重心东向转移，主要采取了依托新建小区配套建设新学校。由于东部新城学校配套建设相对于居住区建设较为滞后，随着居民入住率的提高，短期内优质学校供给速度仍赶不上辖区内学龄人口就近入学增长速度，优质义务教育资源供给压力较大。B区是工业较为集中的老城区。近年来老城区改造开发的力度不断加大，但学校建设规划较为滞后。老城区部分学校附近住宅小区由平房改建为多层或高层，适龄入学儿童人数大幅增加，但由于老城区建设用地资源紧张，新建和改扩建学校难度较大，使得原有学校教学资源变得较为紧张。此外，B区工业厂区周边居住环境较差，一些居民搬迁至新城区居住，辖区内学校生源存在逐渐萎缩的迹象。C区整体而言城乡结合区较多，义务教育整体发展水平不如A区和B区。在城镇化进程中，大量的农村人口和外来人口转变为城市人口，区内学龄儿童人数随之增多，但是区内学校布局相对稀疏，且缺少能形成示范效应的优质学校，优质义务教育资源的欠缺使得部分生源流失至其它城区优质学校。

（二）城区间义务教育师资配置不均衡

虽然目前Q市各城区都采取了一定程度的教师交流措施，但城区间义务教育师资配置仍存在不均衡现象。

首先，Q市各城区师资配置不均衡主要体现为程度不同的结构性失衡现象。具体表现为年龄结构失衡、学科结构失衡和性别结构失衡三方面。由于新招聘的年轻教师主要分配到农村，至少需要3年或6年才能上调至城市学校，使得老城区部分学校缺乏年轻教师。一些老教师不能熟练运用信息化手段组织教学，存在设施设备利用率不高，资源闲置浪费的现象。在调研访谈中，多所学校领导均反映受限于教师人事管理制度的约束，学校新招聘及交流进来的教师并不一定对口学校所缺学科教师，特别是音体美等技能性学科教师普遍缺乏。此外，中小学女教师占绝大多数，教师“阴盛阳衰”现象严重。二孩政策全面放开后，一旦有女教师怀孕生育现象，就会给学校带来较大的教学压力和工作压力。

其次，Q市部分学校仍存在不少外聘教师。近年来Q市在校学生数总体呈缓慢递减趋势，由于教师编制数和学生数相挂钩，城区教师编制数无法增加。在Q市教师总体不缺编的情况下，各城区多所学校由于存在上述结构性失衡问题，外聘教师现象由此产生。外聘教师没有正式编制，工资较低，工作稳定性较差，从长远看并不利于学校教学质量的整体提升。

（三）城区间义务教育生源分布不均衡

为防止区域内适龄入学儿童向外流失，Q市从2013年起全面推行义务教育阶段“零择校”政策，一律按照“划片免试就近”原则入学。为抑制“学区房”热，Q市自2014年起明确规定同一套住房在一个学段内（小学6年，初中3年）只能被同一家庭作为入学依据。政策推行后，各城区依户口所在地就近入学的学生越来越多，择校现象得到了一定控制。

但是，由于现有各城区优质义务教育资源在学校间配置仍不均衡，经济条件较好的家庭仍有择校的冲动，目前主要通过提前购买学区房，实现隐形的“变相”择校，由此导致优质学校较多的城区聚居了不少优质生源。调研发现，“户口所在地”和“学校的教学质量”是绝大多数学生家长选择就读学校考虑的主要因素；三个城区仍至少有30%以上的学生家长认为本地择校情况比较普遍。

三、城区义务教育优质均衡发展的路径选择

深入推进新型城镇化背景下城市城区间义务教育优质均衡发展任重而道远，必须强化政府责任、坚持统筹规划和创新体制机制保障。为此，本文从纵向和横向两个维度构建实现城市城区间义务教育优质均衡发展的路径选择。

（一）纵向维度：注重强化省级政府财政统筹责任和市级政府教育资源统筹力度

我国幅员辽阔，省内县域众多，且各县义务教育发展实际情况存在较大差异。鉴于目前大多数城市城区已通过国家义务教育基本均衡发展评估认定，探索从市域内层面整体推进城区间义务教育优质均衡发展较为可行。在明确各级政府事权和财政支出责任的基础上，应特别注重强化省级政府财政统筹责任和市级政府教育资源统筹力度。

首先，省级政府应强化义务教育经费统筹分配权，持续提高义务教育经费投入水平，不断优化义务教育经费投入结构，有效提升义务教育经费使用效率。省级政府可以进一步加大对薄弱城区薄弱学校弱势群体的义务教育经费财政投入力度，与中央和县级政府分项目按比例共同分担所需资金，并加强落实义务教育财政经费的督导评估，从财力方面切实保障城市城区间义务教育优质均衡发展。

其次，市级政府应兼顾各城区自然环境、经济水平、财政能力、学龄人口数量变化趋势及空间分布状况等区情，因地制宜、整体规划统筹全市义务教育资源的优化配置。一方面，应统筹规化城区间义务教育学校布局结构。市教育部门应与国土、建设、财政等多部门联动推进各城区教育用地整体建设规划，努力做到城市旧城改造、新区建设与学校新建、改扩建等配套同步，同时加强各城区间的协同合作，以使城市城区间义务教育优质资源在学校空间布局上更为优化合理。另一方面，应统筹优化城区间义务教育师资配置，明确教育部门、学校和教师等各方责任分工，深入改革教师人事管理制度，提高教师薪酬待遇和社会地位，扩大优质师资规模，特别是音体美等优秀技能性学科教师。在目前各城区集团化办学的基础上，市级政府统筹建立跨城区义务教育共同体，并设计激励相容的政策措施，切实给予流动教师充分的物质回报与精神激励，提高教师流动的主观能动性，聚力盘活全市各城区师资存量。

（二）横向维度：注重体制机制创新，多渠道扩大优质义务教育资源供给

若从根本上解决城区优质义务教育资源供给不足及城区弱势群体子女获取优质义务教育资源不均等问题，政府仍需加大优质义务教育资源供给总量，创新体制机制，丰富优质义务教育资源的供给渠道，推进义务教育“供给侧改革”。

一是建立互联互通、共建共享的义务教育资源网络信息化平台，以信息化手段整合校内外优质义务教育资源，发挥优质义务教育资源的辐射效应。可以通过“互联网+义务教育”“大数据+义务教育”等形式加强城市城区各学校智慧校园建设，加大对本校特色教育资源的创新开发利用，建立优质学校优秀教师提供的各学科在线课程、在线辅导等丰富多元的教学资源，实现优质义务教育资源在全市各区的免费共享，特别应注重让城区薄弱学校的弱势群体子女能够更畅通地享受网络优质义务教育资源。此外，也应通过该信息化平台进一步完善家校合作机制，促进学校教育和家庭教育的参与互动，以更好地促进城市城区间义务教育优质均衡发展的实现。

二是构建由政府引导、社区主导、社会机构和个体等多方社会力量参与的公益性校外优质义务教育资源多元化供给模式。政府主要向社会力量购买优质义务教育服务，有效整合吸纳校外优质义务教育资源，并在政策和资金上予以支持。社区应以家庭个性化、多样化的义务教育需求为导向，搭建义务教育服务信息化平台，提供场地和设施，并积极组织社会机构、高校大学生、退休中小学教师等多元主体广泛参与，丰富校外优质义务教育资源供给类型，特别应注重扩大城市低收入家庭和进城务工人员等弱势群体子女享受校外优质义务教育资源的机会。