“多审合一”审判模式：流域司法保障创新机制

汝泽龙，汝亚国

“多审合一”审判模式：流域司法保障创新机制

汝泽龙1，汝亚国2

（1. 中国政法大学 诉讼法学研究院，北京 100088；2. 江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221116）

“多审合一”是我国法院在对各流域提供司法保障实践中采用的一种集中审理模式，是将涉流域的刑事、民事、行政、执行等案件由具有管辖权的流域审判机构合并审判。该审判模式产生的原因归于过去我国流域保护重视不够、落实具体工作力度不足、审判资源配置不合理以及相关审判机制僵化等。实行“多审合一”审判模式，提升流域司法保障工作实效具有现实紧迫性。应加强立法开展、管辖权划分、审判机构和队伍建设、证据规则适用、案件交叉领域研究等方面工作，完善“多审合一”审判模式，为我国各流域司法保障工作提供支撑。

“多审合一”；流域司法保障；生态保护

流域的司法保障是一项全局性、系统性的工程，需要流域内各级人民法院发挥司法的最后一道防线作用，充分履行审判职能，在司法实践中进行审判机制的创新。“多审合一”审判模式是我国流域司法保障实践中出现的工作成果，在部分流域施行后取得了较好的成效。但是该审判模式在依托的审判机构建设、具体审理模式运用、管辖权的划分、审判队伍建设、裁判尺度统一和证据规则适用等方面仍存在若干问题。本文通过分析部分流域采用“多审合一”审判模式相关经验做法，提炼出共性问题，结合国家最新流域司法保障要求，以期找出问题解决路径。

一、“多审合一”审判模式及其产生动因

（一）“多审合一”审判模式

我国幅员辽阔，流域众多。长江、黄河、海河、淮河等流域养活了全国各族人民，是其生存和生产的基础。我国在完成了治理众多流域历史性任务的同时，各流域生态保护和高质量发展的新任务和新要求也应时而生。在全面依法治国理念指引下，对各流域的司法保障不能固守过去经验，还需要进行体制机制创新，灵活运用各种手段进行加强。近年各流域所产生纠纷种类繁多，水污染、非法采砂、岸线违法活动等纠纷横跨刑事、民事、行政、环境等领域，单一专门法庭很难满足审判新要求。因此，地方各级法院在借鉴其他领域司法实践经验基础上，创新司法审判机制，在涉流域诉讼中将民事、行政、刑事、执行等制度有机结合，施行“多审合一”的审判模式，以增强对流域的司法保护力度。该审判模式是流域内各级法院落实最高人民法院关于加强各流域司法保障等通知文件，充分行使审判职能，在为各流域生态保护和发展提供司法保障工作中，探索出的涉流域案件归口审理机制。就司法实践所探索出的做法来看，该审判模式主要是人民法院将涉流域案件中的刑事、民事、行政、执行等案件统一由独立建制的流域环境资源审判专门机构进行管辖并审理的审判机制。具体应用形式有：刑事+民事、刑事+行政、行政+民事等案件的“二审合一”；刑事+民事+行政等案件的“三审合一”；刑事+民事+行政+执行等案件的“四审合一”。

（二）“多审合一”审判模式产生的动因

第一，国家战略需要。为深入贯彻落实党的十九大精神，在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，最高人民法院出台多部加强流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见。以长江、黄河为例，2017年发布的《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》，要求推进流域内环境公益诉讼、跨行政区划环境污染、生态破坏案件的集中管辖机制。推进流域内环境资源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”归口审理模式。推进构建重大环境资源行政案件在跨行政区划法院审理的专门管辖机制[1]。同样，2020年发布的《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》，要求统筹黄河流域生态环境和文化资源整体保护需要，深入推进环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审判机制改革[2]。最高法院发布的诸多意见为各级法院提供了方向指引和工作依据。

第二，审判资源的合理配置。司法实践中一方面各级法院一直存在“案多人少”的问题，在中央加强对各流域司法保障工作后，涉流域纠纷呈现数量剧增、案情复杂和多元的势头，本就有限的审判资源日趋紧张；另一方面是涉流域案件相关的刑事、民事、行政等法律关系有较强的关联性，如按照传统分立的专门审判庭分别审理较易发生适用法律标准不一、裁判结果相冲突的情形，因此普通的审理程序不能满足此类案件的特殊需求，为避免“一案多审”，需要进一步改进审理模式，合理配置有限的审判资源。

第三，涉流域案件自身的特殊性。一是流域面积广阔，往往涉及多个行政区划，管辖授权范围过小会导致司法保障力度不够，案源不足，授权范围过大有可能导致管辖权的争夺。而且流域案件具有公益属性，在涉流域案件解决过程中包含的生态修复等功能，传统上的刑事、民事、行政等审理原则难以精准地满足需求，此类案件的固有特殊性决定了应适用不同的审理原则。

第四，涉流域案件审判人员的特殊要求。普通案件的审判人员都是经过专业训练的法律工作者，然而涉流域案件有别于普通案件，经常涉及环境资源、生态生物等自然学科的知识，这就对审判人员提出了很高的要求。一方面审判人员要在刑事、民事、行政等领域有深厚的理论素养和实践经验，另一方面要在所涉及的自然科学领域具有相应的知识背景。虽然涉流域诉讼中可以吸纳自然科学领域专家作为陪审员或专家辅助人，但是在具体的案件中还是需要具有复合型知识结构的法官来运用证据、认定事实、裁判案件。

二、“多审合一”审判模式的应用分析

（一）“多审合一”审判模式应用现状

第一，模式依托的审判机构建设。普遍做法：一是在最高人民法院指导下，流域内各高级人民法院设立环境资源审判庭或指定合议庭专门负责。二是流域各中基层人民法院按照管辖范围内实际需求设立流域环境资源审判庭、流域巡回法庭等专门审判机构。以长江流域为例，截至2020年6月，长江流域各级人民法院根据所在地方实际需求设立环境资源审判庭480多个、合议庭（团队）460多个、人民法庭（巡回法庭）250多个，达成了对该流域重点区域全覆盖的工作目标[3]。同样，以黄河流域为例，现有环境资源审判庭110多个、合议庭（团队）240多个、专业人民法庭（巡回法庭）50多个，分布于流域内9省市[4]。除此之外，其他流域的相关工作也在如火如荼地开展中。

第二，具体审理形式探索。部分流域在建立了一系列专业审判机构后，开始探索新的审理模式。目前主要存在“二审合一”“三审合一”“四审合一”等形式。由于长江流域内各级法院开展相关工作较早，取得较为良好的成效，流域内10个高院中只有2个未实行环境资源刑事、民事、行政案件“二合一”或“三合一”归口审理模式。此外，河北省高院于2020年底正式批复设立白洋淀环境资源法庭，该法庭正式履职后将集中管辖雄安新区应由基层人民法院受理的涉环境资源一审刑事、行政、民事及所产生的执行案件，在河北省范围内首次实现了真正意义上的“三审合一”[5]。随着后续全国流域司法保障力度的加强，“多审合一”审判模式会被更多的人民法院采用。

（二）“多审合一”审判模式存在的问题

第一，目前尚无明确的法律依据。目前我国实行“多审合一”审判模式的工作依据多以最高法院所发布的意见等文件为主，虽然此类文件对指导各级法院专项工作开展和相关机构设置有重要指导作用，但毕竟不能替代法律。在我国现行的《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》及相关司法解释中并无关于“多审合一”审判模式的论述，在《人民法院组织法》同样也未提及该审判模式所依托的流域审判专门机构。

第二，管辖问题需要进一步解决。在涉流域的案件发生后，案件的管辖问题值得深入探讨。由于涉流域案件自身的复杂性、广泛性等特点，若流域内实行“多审合一”审判模式的法院数量较多，虽然便利了当事人的司法权力救济，但有可能造成案源分布不均，同样会造成一部分审判资源的浪费；若管辖权过于集中，则会加剧“案多人少”的冲突，违反了该审判模式设置的初衷，不利于流域司法保障工作的开展。

第三，审判相关人员的专业性需要增强。传统的刑事、民事、行政审判庭的审判人员组成往往较为单一，“多审合一”审判模式对审判人员组成要求则较为复杂。在案件同时涉及刑事、民事、行政等领域时，单一领域法官组成的审判庭难以进行充分审理；另外，涉流域案件多为水污染防治、水生态保护、非法采砂等环境资源类案件，虽然不具备相关知识背景的法官可以听取专家辅助人的讲解说明，从而进行事实和损害后果的认定，但客观上仍然存在导致法官内心确信偏差的因素，较易导致不当裁判的发生。

第四，证据标准理解适用容易产生分歧。我国目前并无一部完整的证据法典，诸多关于证据的规定分散于刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法中。关于证据收集、证据属性、证明标准等问题，在“多审合一”审判实践中较易出现冲突和偏差，尤其是证明标准，同一个事实，前述民事审判认定未构成侵权，但刑事裁判认定构成犯罪的情况屡见不鲜。实行“多审合一”审判模式，集中由一个专业审判机构审理，可以把握裁判尺度，统一证明标准，防止出现矛盾的裁判结果。三大诉讼法不完全相同的证明标准需要在“多审合一”审判实践中进一步研究和梳理。

第五，审判中各领域交叉的问题需要深入研究。审判中各领域交叉主要是基于同一法律事实引发刑事、民事、行政诉讼程序交叉的情形，即通常意义上的刑民交叉、刑行交叉和行民交叉。对各领域交叉问题的研究一直是法学热门课题，特别是涉流域案件，一个案件经常涉及多种法律关系，形成两个领域交叉，特别复杂的案件甚至出现三领域交叉。在个案审理过程中，需要理清涉及的法律关系，合理安排审理顺序，防止出现实体性与程序性问题，影响审判实效。

三、“多审合一”审判模式问题解决路径探求

（一）适时进行立法，明确法律依据

“多审合一”审判模式的依托机构为各流域环境资源审判法庭，流域环境资源审判法庭的按需设立并不违背我国《宪法》《人民法院组织法》的相关规定，是响应依法治国战略、加强流域司法保障要求的题中应有之义。然而“多审合一”审判模式的法律依据较为欠缺，仅仅依靠最高法院发布的诸多意见略显不足，应当尽快在立法层面上确立“多审合一”审判模式的地位，如在刑事、民事、行政等三大诉讼法及司法解释中立法予以明确，从而为后续法律体系的建立夯实基础。

（二）兼顾多种因素，统筹考虑管辖问题

在三大诉讼法中均规定了级别管辖、地域管辖等制度，明确了人民法院受理第一审案件的分工和权限，流域环境资源审判庭亦需要遵守级别管辖和地域管辖的基本规定。除此之外，涉流域案件自身具有特殊性和复杂性，部分地方法院也制定了针对流域的管辖细则，但管辖权的划分仍需考虑更多因素。一是要方便当事人诉讼。流域的特点是范围内所涉及的行政区域广，如水污染类案件，损害面积较大，针对此类跨区案件可采用集中管辖与指定管辖结合的方式，即案件发生后当事人可就近向法院起诉，首先由法律预先授权的法院管辖，出现管辖权冲突的由上一级共同法院指定管辖。未制定具体管辖权规定的，可以遵从地域管辖或由共同上级法院指定。二是要便于法院有效行使审判权。涉流域案件未跨行政区域的、纠纷数量和社会矛盾较多的地方，由于基层人民法院最接近案件发生地，可由其管辖。跨区域的、复杂的、影响较大的涉流域案件，应由中级人民法院管辖，以确保正确、有效地行使审判权。三是要避免机构设置形式主义。各流域情况不同，产生的纠纷数量不一，纠纷数量少的流域避免跟风设置流域环境资源审判机构，增加机构冗余。

（三）加强审判队伍建设，提升审判专业水平

审判是法院工作的核心之要，需要不断提升涉流域案件审判水平。首先，涉流域案件从审判庭的构成上看，除需要传统刑事、民事、行政丰富审判经验的审判员外，还需要具有相关自然科学的知识背景的审判人员。因此，在构建流域环境资源审判机构时，需要着力注重审判人员的挑选，最好挑选具有法学和自然科学等知识背景的复合型审判员组建审判庭。其次，注重审判人员的培养和提升。通过内部培训和专家授课，增加审判员涉流域案件相关知识储备；通过和流域管理机构等行政机关的交流，增加对相关工作的理解和认识，从而提升整体审判水平。最后，构建流域审判智库。通过遴选和推荐专家，组建相应的流域审判智库，分学科和实际审判需求对专家进行分类，以便于实际审判使用。

（四）统一裁判尺度，合理适用证明标准

我国刑事诉讼证明标准主要是“犯罪事实清楚，证据确实、充分”；民事诉讼证明标准主要是“高度可能性（又称高度盖然性）”；行政诉讼证明标准主要是“证据确凿”。笔者认为，证明标准按严格程度排序为：刑事>行政>民事。刑事的证明标准最为严格，因此在涉及刑事的交叉案件中，以刑事证明标准优先，行政证明标准次之，最后才是民事证明标准。另外，流域环境审判庭也要和侦查机关、流域行政机关建立联络机制，在新种类、疑难、复杂和社会影响大的案件上加强沟通，以统一同类案件的裁判尺度。

（五）明确审理次序，合并审理交叉案件

“多审合一”审判工作中，难点在于如何审理多类法律关系交叉案件。在审判庭对案件经过初步梳理后，可分两种情况进行审理：一是遵循“先刑后行”或“先刑后民”的审理顺序。由于刑事案件具有国家追诉性，犯罪事实具有客观性，即使行政诉讼是刑事诉讼的前提，也应该按照刑事诉讼相关标准来追诉，已解决被告人是否有罪的问题，侵犯的其他法律关系可以通过后续提起附带诉讼来解决。二是将民事诉讼排次最后。依据我国民诉法相关规定，民事案件必须以另一案的审理结果为依据的，需等待另一案件做出裁判后才能做出判决。总之，审理交叉案件时，审判庭应当分析案件的关键因素，同时考虑当事人的诉求与所保护的法律关系，灵活进行裁判。

[1] 最高人民法院.最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见[EB/OL].(2017-12-04)(2021-04-15)http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71562.html.

[2] 最高人民法院.最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见[EB/OL].(2020-06-05)(2021-04-15).http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-234021.html.

[3] 人民法院新闻传媒总社.为长江流域生态文明建设与绿色发展提供有力司法保障——最高法发布《长江流域生态环境司法保护状况》及长江流域水生态司法保护典型案例[EB/OL].(2020-09-25)(2021-04-16).http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-259171.html.

[4] 乔文心.全面服务保障黄河流域生态保护和高质量发展——最高法相关负责人就《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》和典型案例答记者问[EB/OL].(2020-06-06)(2021-04-16).http://www.rmfyb.com/paper/html/2020-06/06/content_168830.htm?div=-1.

[5]李元闯.白洋淀环境资源法庭在雄安新区揭牌[EB/OL].(2020-12-11)(2021-04-16).http://www.xiongan.gov.cn/2020-12/11/c_1210927070.htm.

“Multiple Trials in One” Mode: An Innovative Mechanism of Regional Judicial Guarantee

RU Zelong1; RU Yaguo2

(1. Procedural law Research Institute, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China；2. Law School, Jiangsu Normal University, Xuzhou, Jiangsu 221116, China)

“Multiple trials in one” is a centralized trial mode adopted by Chinese courts in the practice of providing judicial guarantees for various regions, which means the criminal, civil, administrative and execution cases related to the region are brought to combined trail by regional judicial institution with the jurisdiction. The reason for its appearance is attributed to the insufficient attention paid to regional protection in the past, insufficient implementation of specific work, irrational allocation of trial resources, and rigidity of related trial mechanisms in China. Thus it is urgent to implement the “multiple trial in one” mode to improve the effectiveness of regional judicial protection. It is also necessary to strengthen the legislation development, jurisdiction division, construction of judicial institutions and teams, application of the rules of evidence, and the research on cross-field cases, and improve the “multiple trial in one” mode so as to provide support for the judicial guarantees in each region of China.

“multiple trials in one” mode; regional judicial guarantee; ecological protection

10.3969/j.issn.1673-2065.2021.06.014

汝泽龙（1990－），男，北京人，在读硕士；

汝亚国（1966－），男，江苏徐州人，副教授。

D922.66

A

1673-2065(2021)06-0098-05

2021-05-16

（责任编校：耿春红 英文校对：杨 敏）