基于行政生态学的开发区管理体制“内卷化”发展

徐法岩 济南经济开发区管理委员会

经济高速发展背景下，开发区承担多方面职责，其管理体制随时代发展不断改革，为进一步促进开发区转型升级，我国相继出台多个文件，《国家新城镇规划（2014-2020）》、国办发〔2017〕7号等，均为开发区创新改革做支撑。“内卷化”主要指发展至一定阶段系统，受内外环境作用下，不断削弱其实际发展活力，内部不断复杂化、精细化。开发区是一类特殊的行政系统，是政府的派出机构，在向市场化发展的过程中，处于复杂的动态化管理环境中，其管理体制运行易受行政环境干扰。基于行政生态学下，开发区管理体制需不断从多领域改革，通过体制改革协调机制的完善，吻合其良好转型发展需求。

一、基于行政生态化开发区管理体制“内卷化”的多元特征

立足现阶段层面分析，开发区管理体制“内卷化”实际特征，主要从三个方面呈现：一是体制结构层面，逐步复归现象。二是体制功能层面，其创新力度不足。三是从体制绩效层面，开发区管理体制治理绩效呈递减趋势。新常态下，部分开发区面临新旧动能更换、产业转型升级等困境，加之城镇化脚步加快，开发区从传统管理功能转化为现代管理服务，此种条件下仅依附于开发区管委会略显无力，整体治理绩效趋于递减[1]。

二、基于行政生态学开发区管理体制“内卷化”困境

（一）市场经济发展过于依附行政力量支持

经济发展处于不同阶段，市场发育程度不尽相同，即便属于最佳行政干预方式，可能在前一环节获取良好的成效，但在后以环节成为发展阻碍。我国积极开设开发区，核心目的在于以政府为引导实施经济治理，依托行政权力集中化输出，促进区域内经济高速发展。

（二）公共事务激增促使开发区管理功能超载

为突破原有体制束缚，初期开发区多位于偏远市郊区，功能单一化，主要强化经济发展，基本未承担相应的社会管理职能。随着我国城市化进程加快，大量人口入驻，促使开发区公共服务需求大幅度增加。立足公共需求层面分析，开发区内部教育、医疗、文化等各项服务功能缺位，而精简的管理体制难以满足其需求。面对其困境开发管委会，需增设相应的机构配置人员，以此满足公共服务需求，作为体制复归核心因素。

（三）管理体系封闭性致使沟通渠道梗阻

沟通及交流作为公共行政中重要因素，开发区管理体制在初期设计，拥有封闭性特征，虽提高行政效率，但影响信息高效共享。主要体现在两方面：一方面，与民众沟通不佳。另一方面，与周边区域沟通梗阻。

（四）改革与规制发展不平衡约束体制创新

现阶段，我国未出台相关完整的法律条件，以此明确开发区域管理机构法律地位、职权范畴等，为其未来发展作为导向，影响开发区管理体制稳定性及规范性。深究其成因从以下几方面阐述：一是开发区初期处于发展阶段，为促进其获取良好的发展成效，我国给予多个优惠扶持政策，而相关法律具有一定的约束性，所以未制定相应的法律法规；二是开发区作为试验改革的典范，其承担行政体制改革任务目标，长期相关保护法律缺位，开发区管委会并非是一级行政执法主体，未拥有相应的执法权力，影响最终执法成效[2]。

三、基于行政生态学创新开发区管理体制“内卷化”困境路径

（一）发挥市场配置资源价值，满足市场经济发展需求

我国开发区是以政府为主导下的产物，核心目标为依托行政力量，促进区域内经济活力，保证其市场经济良好发展，并随市场发育完善成熟。由于政府主导开发模式，易造成开发区经济发展过于依赖政府，影响市场自身价值发挥。因此，新常态下，开发区管理体制改革中，需良好梳理政府与市场间的关系，充分发挥市场在资源配置中的价值。

（二）创设共建共治共享社会治理格局，满足社会管理服务需求

新时期背景下，开发区从原有单一性功能逐步趋于复合功能，是工业化高速发展促进城市化发展的必然发展成果，吻合经济社会发展特征规律。公共服务需求量大幅度增加，开发区管理体制难以满足其实际需求，一定程度弱化开发区管委会行政价值。党的十九大会议报告中明确提出，应采取多方面举措，致力打造共建共治共享的社会格局，为开发区转向复合型功能体制改革提供支撑。首先，应积极向社会分权，充分发挥多元化主体协同机制，在保证开发区自身优势基础上，满足内部公共服务需求增长的需求。其次，加强开发区与行政区协调统筹。开发区应积极依托当地政府，全面贯彻自身职能，布设相应开发区镇，应由行政区承担管理服务职能，联合行政区与开发区共同管控及治理，消除开发区公共服务能力不足的瓶颈[3]。

（三）突破管理体制封闭性，满足系统间沟通需求

现代信息时代背景下，沟通及信息共享是各项工作良好发展基础的保证，在开发区创新转型中，应积极突破管理封闭性，加强系统沟通，满足时代发展需求。一方面，扩展与广大民众沟通路径，增强开发区管委会沟通能力。另一方面，加强区域间沟通。

（四）平衡改革与规制间张力，满足国家治理需求

随国家治理体系逐渐成熟及完善，如何在创新改革及发展间寻求均衡，是开发区克服“内卷化”困境的关键。一是应用法制化思维深化改革。依法治国时期，改革面临的任务形式处于动态化变更中，若一味追求改革进度，忽视法制需求，与我国法治精神及理念相悖，不利于开发区改革创新。二是要建立容错机制。开发区作为改革创新引领者“桥头堡”，需承担自身职责，基于法律授权层面，建立完善的容错机制，允许在创新改革中有合理偏差，以此增强改革者自信心和创造力。

四、结束语

作为创新改革试验的开发区，在市场经济与政府职能内外环境因素作用下，其发展逐渐趋于“内卷化”，不利于区域内经济长期高速发展。为突破其经济发展困境，需深究其发展“内卷化”核心因素，从多层次、多维度做好应对措施，需要各方面协同助力，促进开发区经济协调快速发展。