边疆经济社会发展中人才政策创新研究——以黑河市为例

王文君

(中共黑河市委党校，黑龙江 黑河 164300)

作为边疆小城，黑河市人才总量不足、结构不合理、层次低，人才断档问题突出，部分领域专业人才缺乏。全市人才总量占总人口的7.18%，低于全省8.1%的平均水平。年轻人才不足，35岁以下人才仅占12%，35岁以下党政人才、高技能人才比例较低不足5%。高层次人才缺乏，仅占11.3%。专业技术人才分布不均，农业、教育、卫生领域占比高达87%。新形势下要正视面临的症结矛盾，搭建常态化招才引智平台，充分集聚优秀人才,支撑黑河经济社会可持续发展。

一、黑河市人才引进的优势——未来发展潜力大

黑河具有独特和厚重的发展潜力，这是吸引人才的重要前提和必要条件。

1.地理位置比较优越

在黑龙江省3 045公里中俄边境线上，双方有19座对应城镇，黑河市与布拉戈维申斯克市是各自边境地区的政治、经济、文化中心，同处于东北亚经济圈中的中心地带，是中俄4 300公里边境线上唯一一对规模最大、规格最高、功能最全、距离最近的对应城市，最近处仅700米，是我国东北和东南沿海地区通往俄罗斯远东地区最便捷的国际交通大通道，也是中俄经贸旅游大通道、资源能源合作大通道、人文交流合作大通道，具有重要的枢纽功能。2019年，黑河市获批新建的中国(黑龙江)自由贸易试验区黑河片区独具中国自贸区最北片区政策和区位优势，在对俄合作、资源、跨境产业等方面具有可观的发展潜力。

2.自然资源比较丰富

黑河市地域辽阔，人口密度仅为13人/平方公里，远低于150人/平方公里的全国平均水平。耕地面积173万亩，农村人均耕地29.8亩，是重要的商品粮和大豆生产基地。森林面积119.4万公顷，占全省的1/5、全地区的1/3，森林覆盖率70.85%，是全省最大的地方国有林区。发现矿藏69种，探明煤炭储量11亿吨、黄金储量80吨。国家级自然保护区2个，省级自然保护区和湿地公园各1个，3A级以上景区8个，3S级滑雪场1个，中国乡村旅游模范村1个，景点21个。①

3.生态环境比较优良

黑河市空气好，负氧离子含量非常高，是极佳的天然氧吧，入选了中国好空气城市排行榜。水质好，大小河流128条，且没有任何工业污染，所有河流的水质良好，均可达到地表水三类水质标准。水量好，人均水量1.7万立方米，是全国人均水量的5.5倍，是全省的7.4倍；耕地平均水量2.08万立方米，是全省的2.8倍。土壤好，没有工业、化学污染，产出的粮食和瓜果蔬菜都是绿色有机产品。

4.城市功能比较完善

黑河市城市发展用地充足，空间承载容量大。拥有1座机场 、1条高速公路和1条铁路，具有立体交通网络的现实基础。一二三产业体系初步形成，吸附人口潜力巨大。城市“三供三治”基础设施不断完善，城市医疗、卫生、教育、文化、体育和其他各项社会事业得到良好发展。先后荣获了国家卫生城市、最美中国国际知名旅游度假城市荣誉称号，目前，正在积极创建全国文明城市。

5.历史文化底蕴深厚

黑河是一座“记忆之城”，历史上就是边疆重镇。黑河的近现代史是一部反抗外来侵略和民族压迫的光荣史、血泪史。1683年，为抵抗沙俄入侵，清康熙在瑷珲城设置黑龙江省将军衙门。1685年和1687年，黑龙江将军萨布素在边疆各族人民支持下，先后两次进行雅克萨反击战，驱除了沙俄侵略者。1858年，沙俄侵略者以武力逼迫清朝政府签订下《中俄瑷珲条约》，这一不平等条约霸占了中国黑龙江以北的60多万平方公里的土地，黑河见证了这一段屈辱的历史。清以前，黑河是满、达斡尔、鄂伦春等少数民族世居地，目前还保留着语言、狞猎、手工艺等原始文化。黑河又是中国革命历史上的“红色通道”之一，当年刘少奇、任弼时、罗亦农等革命的先行者和众多青年学生，都曾经选择通过黑河前往苏联学习马克思主义。在上山下乡支援边疆建设的年代，黑河是知青最多的地区之一，广大知青以满腔的青春热血，创造了独特的 “知青文化”。这些历史的积淀、物质及非物质文化遗产都是未来发展宝贵的财富。

6.国家和省里政策大力支持

黑河作为国家重点边境城市纳入国家沿边开放顶层设计，量身定做给予了一系列政策支持，先后纳入《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《关于加大边民支持力度促进守边固边的指导意见》《兴边富民行动“十三五”规划》等，充分证明了黑河在全国发展大局的重要地位。在黑河自贸区、全省兴边富民试点市、国家生态文明建设示范市(县)、农业绿色发展示范区、边境人才管理改革试验区等方面，国家和省在政策层面给予了倾斜。

二、黑河市人才引进中存在的问题

1.承载能力不足，生产生活受限

一方面，受地处偏远、气候寒冷等不利限制，严重削弱了黑河的投资吸引力和企业竞争力，招商难、投资少，导致经济总量小、财政拮据、产业发育慢、人口和要素集聚能力弱。2019年，黑河市直及所辖爱辉区三次产业比重为18.6 :23.4 : 58，农业占GDP比重较小；工业严重短腿，主要以煤炭和有色金属开发为主，受市场需求波动和产品价格浮动的影响较大；三产层次不高，以批发零售、住宿餐饮两大传统行业为主，旅游康养、商贸物流等现代服务业尚未形成规模，对人才吸纳的空间有限；三次产业融合程度低，特别是产业链短、价值链低的问题比较突出；立市立区产业规模以上企业数量少，2019年，市区规模以上企业仅有30家；中小企业普遍存在产品附加值低、科技含量低、缺乏竞争力、经营稳定性差等问题。与发达地区相比，黑河市干部群众的思想不够解放，敢闯敢试敢拼的劲头不足。市营商环境建设存在不足，营商环境方面的综合评价在全省排名靠后。“软环境”存在的短板，对人才引进造成一定负面影响。

另一方面，由于市区城市居民收入较低，食品、御寒和医疗费用支出却较高，严重影响了居民家庭的生活水平和质量。2019年，市区城镇居民人均可支配收入为29 970元，比全省低965元。主要原因是市区城市居民收入较低，物价支出却较高，主要体现在食品和御寒费用上。冬季和春季的蔬菜、水果基本依靠外进，运输距离远，费用高，价格自然高。市区轻工业生产能力低，棉服类商品依靠外运。居民用水、用电量也高于内地。

2.人才政策缺乏有效的吸引力

目前，人才已成为各地发展的稀缺资源，为吸引人才，保证本地的发展的创新性和可持续性，各地纷纷出台各种引才、留才的政策措施，比资金、比扶持力度已成为各地引才的传统招式。作为边远的小城市，黑河市也出台了一些类似的优惠政策。但必须看到的是，一方面，面对发达地区动则几十万的奖补，黑河这样的小城市能够提供的资金补助和优惠政策本身就缺乏吸引力；另一方面，面对雷同的优惠政策，人才也更愿意选择地域和经济发展程度更好的大城市或中心城市。所以，这种依葫芦画瓢的引才政策，并没有有效地打开黑河引才的知名度。近几年，黑河市区每年高考录取900人左右，2018年以前返乡率不到15%，到2019年返乡率也仅达到25.6%，仍有大量本地户籍大学毕业生“雁南飞”。

3.狭义人才观造成人才引进效果较差

按照人们传统的观念，只有高学历、高职称、热门行业的从业人员才属于人才的范畴，也是大家纷纷争抢的对象，但在实际的生产生活中，正所谓“七十二行、行行出状元”，一个地区经济社会的健康发展离不开各行各业的从业者，广义的人才既可能是各行各业中的理论家也应包括在某一领域的熟练工。对于基建大国的中国来说，一个成熟技艺的泥瓦工，可能并没有多高的学历，但其为社会发展所创造出的价值并不一定比一个大学生少。事实上，人才的流动不仅来源于政府的引导，更多的是来源于就业的选择。一个城市做好自己的定位，有了完善的产业结构，会对就业人口带来天然的吸引力。狭义的人才引进政策不仅不能解决人才稀缺的问题，反而有可能把本地急需的人才拒之门外。

高端人才的影响力大、含金量高，可以带来更多资源。但也不能忽视一个问题，只有高端人才而没有相应配套的产业体系，高端人才就会成为无本之木。作为经济并不发达的地区，黑河现有的资源储备、产业基础、创业平台等并不富足。就算是有高端人才来了，也很难发挥全部的才能。更有一些经济不发达地区通过各种人才引进的政策激励，在一段时间内人才规模、高层次人才甚至是领军人物得到增加，但本地的发展水平和阶段却并不能让这些人才有用武之地。同时，这些外来的人才又会对本地原有的人才产生挤出效应，这样一来就会造成外来的不愿留，本地的留不住，反而造成了高端人才引进的短期化和空心化。

片面的吸引高端人才，还会破坏人才体系的完整性，造成整个地区人才链条失衡。上海的经历就给我们提供了经验教训，曾经在上海一位保姆的工资甚至会远高于一位教授的工资，究其原因正是因为上海限制了低技能人口的正常流入。

特别是对于欠发达地区来说，本来就是人口流出地，对人才的吸引力和竞争力无法与发达地区相提并论，这时再执着于对高端人才的引进，很可能会落得两头空，即吸引不来高端人才，又吸引不来普通劳动者，最后完全丧失人力资本。所以说，如果不打破狭义人才观念，欠发达地区在未来与其他地区的人才竞争中就难以获得竞争优势。

4.重引才轻留才导致人才再流失严重

黑河市目前针对引进的人才有一系列的利好和福利政策，例如，落户“零门槛”；对吸纳进城落户人员就业的企业，给予用工补贴；对进城落户人员自主创业，给予一次性创业补贴和财，政贴息创业担保贷款；针对新引进人才实施“边城英才”“人才安居”计划。与此同时，对于本土原有的人才却置若罔闻。拿引进研究生来说，对近年来引进的研究生安排了一系列的扶持和补助的政策措施，但对前些年引进的研究生却缺乏相应的政策，导致原本已在黑河落户的研究生产生了心理落差。这样一种导向必然会加剧存量人才流失风险。

人才引进后，后续的培养和发展空间是留住人才的重要因素。但黑河在这方面的工作往往流于表面，虽制定了一系列的政策，但在实际工作中一些政策并不接地气，相关部门机械的执行政策，导致出现了引进时政策好、待遇高、保障到位，工作后制度僵硬、管理死板的现象。不能最大化发挥人才的作用，往往导致人才的再流失。

从黑河市本级及爱辉区的数据来看，2009—2019年，每年人才引进1 947人，其中，研究生以上学历622人，副高级以上职称3人；与此同时，2009—2019年，每年人才流失270人，其中，研究生以上学历8人，副高级以上职称 28人。10年来，共流失机关、事业和高层次人才270人，占引进总人才数的13.8%。①数据来源：《黑河市打造50万人口规模区域中心城市专题调研报告》(2020年3—5月，按照黑河市委部署，市委组织部、市人社局牵头，市发改委、统计局、市委党校、爱辉区、合作区等部门组成专题调研组，就黑河市打造50万人口规模区域中心城市开展专题调研)。

三、充分激发人才创新活力，全方位培养、引进、用好人才

1.解放思想，不求所有，但求所用

做好新时代人才工作，就要从思想、思路层面破题，研究实施更加创新有效的人才举措，聚天下英才而用之。

例如，黑河市曾连续4年邀请“两院院士”“千人计划”“万人计划”等900余名高层次人才到黑河休养度假、把脉问诊，推动了高层次人才柔性支持黑河发展。2021年，市农委邀请了南京农业大学、浙江大学、沈阳农业大学、吉林农业大学等高校和中国农业科学院的50名教授专家，帮助黑河制定了《国家大豆产业技术体系科技成果转化“伙伴行动”实施方案》和《国家大豆产业技术体系黑河成果转移转化中心工作方案》，并组成6个专家团队对口帮扶6个县(市、区)发展大豆产业，为黑河构建了大豆全产业链的科技支撑体系。

从这些成功案例中可以看到，针对黑河地处偏远，经济发展落后的现状，不求把高端人才引来并留在黑河，只求高端人才的智慧能惠及黑河发展，因地制宜的发展“人才飞地”、校企校地合作共建、项目聘请、专家工作站等新的柔性引才、用才方式，是黑河解决高端人才不足问题的快捷有效的途径。

2.内外联动，搭建人才培养、使用、共享平台

高校人才资源和科技成果富集，深化与高校的合作，着力打造人才培养、人才引进、人才共享的平台，是引才的重要来源。例如，实习实训是人才培养的重要环节，也是目前高校教学的难点，要主动与高校联系，组织机关和企事业单位提供岗位。可通过校地共建的平台邀请大学生来黑河实习实训，既让学生得到培养，也让其走进黑河、喜欢黑河、最终选择留在黑河。还可与高校共建科技园区，在转化科技成果、丰富产业链的同时，也是引进并留住各类人才的有效手段。

“十四五”时期，黑河加快构建现代产业体系，巩固提升农林产品、矿产开发基础立市产业，优先发展文旅健康、商贸物流、进出口加工优势主导产业，加快培育绿色能源、高寒试验、数字经济、沿边金融机会成长产业，都离不开高层次人才支撑，需要搭建智力资源与优势资源有效融合的良好平台。建立专家工作站，通过技术指导、成果转化、共同研发等多种方式进行合作，是推动一个地区重点产业发展的重要途径。这一方面黑河已经有成功案例，如黑龙江多宝山铜业有限公司依托江西理工大学教授匡敬忠，建立了选矿专家工作站，企业在低品位铜(钼)矿选矿新技术研究、铜钼分离关键技术研究等方面取得了创新性科技成果，提高了技术经济指标。为黑河企业建好用好管好专家工作站提供了宝贵的经验。

3.大胆创新，优化人才发展环境

2019年8月建立的上海自由贸易试验区临港新片区，在人才政策方面有一个重大突破，提出了“人员自由执业”。以往自贸区的建设，多以实现资本、技术、人员自由流动为主要目标，而这项政策的提出不仅是实施便利的流动政策，更为重要的是，通过签证、停居留政策，让一定范围的外国专业人才能够在自贸区新片区这个特殊经济功能区内备案后自由执业、让境外人士参加我国相关职业资格考试。目前，黑河市被确定为边境人才管理改革试验区，这是改革创新，制定有含金量、有吸引力人才政策，加速人才聚集的重大利好机遇。作为边境城市，对岸更是俄罗斯著名的大学城，在对俄人才智力交流与合作上也要大胆突破、探索更加开放、更加有效的政策。

人才竞争的背后，实质上是人才服务环境和发展前景的竞争。要着力整合各类资源优势，牢牢牵住优化服务这个“牛鼻子”，打造近悦远来的良好人才生态环境。完善人才关心的发展平台、科研条件、住房、子女教育、医疗养老等保障措施。努力营造重才、识才、爱才、用才的良好氛围，让各类人才安心、安身、安业，全力打造聚才引智新高地。