基层社会治理创新视角下扫黑除恶长效机制构建研究

韩雪 何得桂 张正平

摘要：加强和创新基层社会治理，离不开扫黑除恶长效机制的构建。基层社会治理与扫黑除恶相互作用、相互影响，共同致力于高水平的法治社会建设和平安中国建设。扫黑除恶长效机制的建立要通过多部门协同长效机制、区域协作长效机制、联防联控长效机制和行业治理长效机制。通过坚持党的领导，提高党政机关协同水平;提高区域协作能力，构建多维度防控系统;提高基层社会治理能力，发挥人民主体作用以及提高行业法治化水平，推动扫黑除恶专项斗争高质量发展，加快迈向共建共治共享的社会治理共同体。

关键词：基层社会治理创新;扫黑除恶;平安中国;长效机制

中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）07-0028-04

一、研究背景与问题提出

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求基层政府要不断提高社会治理水平。2018年以来，中共中央、国务院决定在全国开展为期三年的扫黑除恶专项斗争，这是以习近平同志为核心的党中央关于社会治理作出的一项重要部署，其目标是维护社会和谐稳定，保障人民安居乐业，巩固党的执政之基，最终建立健全扫黑除恶长效机制，以从根本上遏制黑恶势力、实现“六清”行动①、规范行业乱象、保障扫黑除恶成果以及促使扫黑除恶工作常态化。目前，这一专项斗争取得了重大进展，截止2020年4月底，全国共打掉涉黑组织3120个、涉黑犯罪集团9888个，刑拘犯罪嫌疑人388442人，有效打击了黑恶势力的嚣张气焰，加强了基层组织建设，赢得了人民群众的赞誉。

全国范围大规模的扫黑除恶工作引起了学界的广泛关注，既有研究主要从两个方面展开：一是部分学者对扫黑除恶中党建引领等问题展开研究。有学者认为，扫黑除恶专项斗争阶段性成果是在党的领导下取得的[1]，各级党政主要负责人在扫黑除恶专项斗争中要切实履行第一责任[2]。扫黑除恶攻坚期的难点要依靠党的领导来解决[1]，坚持党的全面领导是夯实扫黑除恶专项斗争的政治保证，不断提升扫黑除恶专项斗争的政治领导力[3]。二是部分学者对扫黑除恶现行政策存在问题及原因展开研究。有学者认为扫黑除恶斗争中存在办案质量不高，当事人或诉讼参与人的权利不能保证及不充分依据法律法规办事等问题[4]。有学者研究发现扫黑除恶专项斗争存在基层干部欺压百姓、侵害百姓切身利益、破坏基层民主选举，破坏民主决策，破坏民主管理及破坏民主监督的行为[5]。这些问题是少数党政领导干部政治认识不高，责任意识不强，执行不力等原因所致[3]。既有研究成果具有启发价值，但存在不足之处：一是研究过程大多关注现状，以问题为导向，普遍集中关注扫黑除恶当前存在问题与解决措施，相对缺乏前瞻性思考，较少关注扫黑除恶长效机制的构建。二是研究视角大多关注于扫黑除恶本身，缺乏基层社会治理视角。

在掃黑除恶取得阶段性成就的情势下，要更多关注扫黑除恶长效机制的建立，特别是要关注基层社会治理创新与扫黑除恶的有效结合，以进一步加强社会建设。基层社会治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是积极回应公众现实需求的重要手段。有鉴于此，本文通过分析基层社会治理与扫黑除恶的互动逻辑关系，在基层社会治理创新视角下提出构建扫黑除恶长效机制的路径，以期为保障扫黑除恶成果，建设更高水平的平安中国、法治中国提供借鉴。

二、基层社会治理创新与扫黑除恶的互动逻辑

（一）互动的逻辑起点

党的十八届三中全会为维护我国最广大人民的根本利益，增加社会和谐因素，增强社会发展动力，提出要坚定不移地推进社会治理体制创新。社会治理创新与扫黑除恶专项斗争具有明显的相似性。首先，政策目标相同。它们都是以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，都是促进全面深化改革，推动社会治理制度化和法治化的内在要求[3]。其次，出发点一致。它们都是以人民群众根本利益为出发点，都以人民满意度和感受度来评价取得的成效[3]。最后，具有较为一致的创新导向和问题导向。不论是扫黑除恶专项斗争，还是基层社会治理创新都坚持问题导向、注重创新导向。作为清除黑恶势力的扫黑除恶专项斗争既是巩固党的执政地位，增强人民群众的安全感、维护社会稳定发展、加强政治建设的重要方法，也是促进国家治理体系和能力提高的一个有效路径和重要环节。

（二）互动的逻辑关系

基层社会治理与扫黑除恶之间互动的逻辑关系主要有两个方面：一是基层社会治理与扫黑除恶相互作用;二是基层社会治理水平不高对扫黑除恶的阻碍作用。以陕西省杨凌示范区为例，在扫黑除恶专项斗争过程中，重点整治基层组织软弱涣散、农村宗族派系争斗干扰基层建设、涉黑涉恶势力把持基层政权、基层执法部门失职纵容黑恶滋生等四类问题②。杨凌示范区为期三年的扫黑除恶专项斗争取得良好成效，于2020年3月前基本完成“六清”行动，扫除两个涉黑涉恶团伙，破获17个腐败案件，示范区安全感指数达到96%，扫黑除恶知晓率、认可率均高出全省平均水平。这说明基层社会治理能力的提升和创新可以促进扫黑除恶的开展，基层社会治理创新是铲除黑恶势力根基的必然选择[6]。余志忠、林磊山通过调查10名在担任村干部期间涉黑涉恶的服刑人员，发现基层村组织之所以出现涉黑涉恶案件的原因在于：村干部的法律意识普遍比较淡薄;村级财务制度形同虚设;对村干部缺乏有效的监督机制;歪曲上级的政策、乱用国家富民政策等[5]。其背后体现了基层社会治理水平不高所带来的消极影响，说明基层社会治理没有及时跟进是导致黑恶势力肆意泛滥和嚣张的根本原因[6]。

上述案例说明基层社会治理与扫黑除恶之间相互作用、互相影响。在实践中要将二者结合起来构建扫黑除恶的长效机制，通过提升基层社会治理水平、强化社会监督体制及加强组织建设，提高法治化及制度化水平，打通基层政策执行落地的最后一公里，从而提高基层社会治理水平、巩固提升扫黑除恶专项斗争取得的成果。

三、基层社会治理创新视角下扫黑除恶长效机制的构建

2018年实施扫黑除恶专项斗争以来，在重大案件侦破、重点行业治理、推进“六清”行动等方面取得显著成绩。在建设更高水平法治中国、平安中国的背景下，为保障扫黑除恶成果，亟须构建扫黑除恶长效机制。构建扫黑除恶长效机制的基本思路是：既要坚持党的全面领导，夯实扫黑除恶基础，又要运用法治思维和法治方法，做到依法治理、源头治理、系统治理和综合治理，还要坚持以人民利益为中心，以人民的安全感、获得感和满意度来评判扫黑除恶工作成效。

（一）发挥党建引领作用，构建多部门协作长效机制

一是强化党政机关联动机制。当前正处于扫黑除恶专项斗争的收官阶段，有不少遗留问题需要予以关注。例如，如何防止黑恶势力再抬头，如何巩固扫黑除恶成果，如何使扫黑除恶常态化等问题需要解决。这些问题单靠政法机关是难以解决的，要提高政法机关与其他职能部门的信息共享水平，完善相关法律法规，优化部门间衔接程序，通过协同治理与工作协作，理顺办案步骤，提高办案效率[7]。同时要坚持党的领导，强化党政机关联动机制[1]，各级党政主要负责人要切实履行第一责任，亲自挂帅、靠前指挥;公安机关要与检察院、法院和纪检监察机关等建立联动机制，加强协作，形成合力[2]。要努力形成以人民群众根本利益为出发点，各地各部门齐抓共管、社会广泛参与的联结机制。

二是优化部门协作工作格局。建立健全扫黑除恶多部门协作机制，要加强党委政府的组织保障和各部门的协同管制，优化部门间工作协作格局。相关部门要各司其职、齐抓共管，综合运用治安、行政、经济和法律手段进行协同管治。要严格落实行业监管责任，对日常监管不到位，导致黑恶势力滋生蔓延的，要实行责任倒查，严肃问责[8]。政法机关对办案中发现的行业管理漏洞，要及时通报相关部门，职能部门要及时完善监管制度措施，并按有关规定通报反馈。推动落实基层公安机关负责人异地交流机制和定期轮换任职。各级政法机关要主动配合纪委监委机关，坚决清除政法队伍中的害群之马[7]，推进扫黑除恶成果巩固和提升。

三是实施“扫、防、建”一体化。实践中发现，黑恶势力除了采取“硬暴力”之外，还采取“软暴力”并且寻求组织形式的合法化，拥有较强的隐蔽性[8]。基于此，各级公检法机关要联合社会基层部门，实施“扫、防、建”一体化[9]。“扫”就是打击，完善法律法规，提高办案质量，以彻底清除黑恶势力;“防”就是群防群治，发挥基层社区在扫黑除恶工作中的重要作用，巩固扫黑除恶成果;“建”就是建队伍，着力打造一支政治可靠、素质过硬、业务精湛、适应专项斗争需要的扫黑除恶“尖刀”，建立起专业的扫黑除恶队伍[10]。

（二）构建区域协作长效机制，提高区域协作水平

一是强化区域人才考核机制。扫黑除恶斗争办案人员的业务水平直接决定扫黑除恶的速度和质量[11]，区域协作机制则要求更高。首先，要制定严格的人才招录选拔机制和考核机制，办案人员应该具有基层工作经验，熟悉掌握区域内扫黑除恶情况。其次，区域内各地主要扫黑除恶办案人员应定期组织学习交流、岗位流动，了解各个地方的实际情况，明确各地之间在经济、文化等方面的差异之处，杜绝出现信息不对称情况[11]。最后，主动吸纳技术水平高、能力强、有经验的专业人才，为扫黑除恶常态化做好人才储备。

二是建立多维度防控系统。扫黑除恶区域协作在信息共享、协作机制、政策制度、法律法规等维度具有严格要求。首先，区域协作机制要求具备基本的配套政策和机制，构建信息共享平台，打造完整的多维度防控系统，打破区域之间合作的壁垒和障碍，形成完整的区域扫黑除恶网[11]。其次，联合区域可打造一支业务水平高、涉及领域广的专业队伍，指挥各个区域的扫黑除恶工作，提高打击犯罪势力的能力。再次，区域协作要精准划分各部门权责及合理分配资源，保证各司其职、协调配合，还需要注意精简联合行动手续，这样才能“快、准、狠”地发挥区域协作的作用。最后，建立区域协作机制要注意区域之间的差距，防范地方保护主义等问题。

（三）提升基层社会治理能力，构建群防群治长效机制

一是创新基层社会治理体系。基层治理是国家治理的基础性环节，要将扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来，充分发挥基层组织和人民群众在巩固扫黑除恶中的主动性和主力军作用[9]。要整顿基层软弱涣散组织，强化基层监督，加强组织制度建设，理顺社区组织的体制机制[6];基层社区（村）组织要扩大成员规模，让更多的社会群体参与到社区治理中来，提高社会治理水平[6];基层社区（村）可运用奖惩机制，鼓励基层工作人员提升公共服务能力，促进社会治理水平提高。

二是完善基层社会保障体系。保障人民安居乐业是党和政府的重要使命之一，巩固扫黑除恶专项斗争成果要关注民生、聚焦于基层。完善基层社会保障体系要突出教育、文化、医疗卫生、住房保障、养老服务等重要民生领域。要完善各项社会保障制度和机制，引导各类人员早参保、长期参保及连续参保;要扩大社会保障覆盖面，将符合条件的各类群体纳入社会保障范围，逐步加大财政对农村保险的保费补贴力度;要加快提高我国的社会保障水平，社會保障是经济发展的“稳定器”，也是民生的“安全网”，通过提高城乡居民养老保险基础养老金及探索医保改革等提高人民生活质量[12]。

三是发挥人民群众主体作用。建立扫黑除恶长效机制要充分利用人民群众丰富的智慧和创造性，党委、政府要广泛动员群众参与到扫黑除恶斗争中，充分发动人民群众，鼓励他们积极举报线索，配合执法机关展开行动。坚持广开言路、问计于民，深入基层走访调研，发挥群众“千里眼”“顺风耳”作用，鼓励群众检举涉黑涉恶问题线索，提供黑恶势力犯罪证据，把群众心思摸准，把实际情况摸透，形成扫黑除恶工作合力[13]。要充分利用各类宣传工具，积极策划、精心设计，发挥新闻传媒的舆论导向作用[14]，提高群众知晓率，努力营造对黑恶势力同仇敌忾、人人喊打的社会氛围。要形成全民支持扫黑除恶专项斗争的良好局面，实现扫黑除恶专项斗争过程由人民参与、成果由人民共享、效果由人民评判。

（四）加强社会监督管理，构建行业治理长效机制

一是提高行业治理的监管水平。建议各级党政主要负责人指导公检法司机关与行业主管部门加强合作，建立各行业各领域的专项治理政策，对行业突出问题进行专项治理。联合各重点部门定期开展对涉及金融、经济等行业的核查，及时发现并解决问题，营造良好发展环境。同时，关注农村地区的扫黑除恶工作。建议聚焦黑恶势力容易涉及的行业，定期开展专项排查整治，对易出现问题的领域进行重点监督。提高市场准入门槛，推行源头管制机制，改变之前政法机关单打独斗为相关部门共同管理，改善重点领域市场秩序。

二是提高行业法治化水平。提高法治化水平是保障扫黑除恶取得长效的必要策略，也是目前完善的重点[4]。巩固扫黑除恶专项斗争成果需要用创新的思路和创新的办法提高行业法治化水平，以完善配套措施，为行业发展创造良好的条件。要聚焦重点行业、重点地区及重点问题，完善现有法律机制，及时出台行业专项整治的法律法规，制定科学、完善的奖励和处罚机制，杜绝黑恶势力“钻空子”现象，严格依法办案，打“网”破“伞”，提高行业综合治理水平。要完善常态监管机制，在内部要促进公安、司法机关的衔接，在外部形成至上而下的监督机制[3]，通过常态化监督提升行业法治化水平。

四、结语

基层社会治理与扫黑除恶之间具有紧密关联性，二者的出发点、目标导向和问题导向都是一致的。社会治理能力的创新和提升可以促进扫黑除恶专项斗争的有效开展，但是社会治理和政策变现如果没有及时跟进也会导致矛盾滋生[15]。基于基层社会治理创新视角，通过研究发现要通过坚持党的领导，加强多方合作，形成强大合力;稳步提高社会保障和社会监督水管理水平，发挥人民群众主体作用来构建扫黑除恶长效机制，以提升基层社会治理水平。

在新时代建设更高水平法治中国、平安中国的大背景下，关于扫黑除恶的研究，今后要更多关注如何将扫黑除恶作为一项常态化的日常工作运行，更多关注如何提高法治化水平进而为扫黑除恶长效化夯实公共政策基础;如何持续加强基层组织建设，纯洁基层组织干部队伍，以构建、完善构建扫黑除恶长效机制;如何提高互联网时代的网格化服务管理水平，实现扫黑除恶增量为零等问题都需要进一步探讨。只有如此，加强和创新社会治理才能更好地推进，并加快迈向共建共治共享的社会治理共同体。

注 释：

①“六清”行动，是指开展“线索清仓”行动、“逃犯清零”行动、“案件清结”行动、“伞网清除”行动、“黑财清底”行动、“行业清源”行动。

②全国扫黑办：截止今年4月底全国共打掉涉黑组织3120个[EB/OL].中国新闻网http：//www.chinanews.com/gn/2020/05-19/ 9188495.shtml.2020.05.

③中共杨凌示范区工委，杨凌示范区市域社会治理现代化试点工作实施方案[R].2020-07-22.

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[15]何得桂，徐榕.政策变现的乡土逻辑：基于“有参与无合作”现象的分析及超越[J].中国农村观察，2020（5）.

作者简介：韩雪（1998—），女，汉族，内蒙古鄂尔多斯人，单位为西北农林科技大学人文社会发展学院，研究方向为社会治理。

何得桂（1982—），男，汉族，福建尤溪人，西北农林科技大学公共管理系博士研究生导师、副教授、博士，研究方向为公共政策。

通讯作者：张正平（1963—），男，汉族，陕西米脂人，西北农林科技大学工程师，研究方向为产业发展与社会治理。

基金项目：本文系陕西省社会科学界重大理论与现实问题研究项目“陕西黄河流域欠发达地区县域经济发展路径研究”（编号：2020Z307）、台湾民主自治同盟陕西省委员会委托课题“当前社区治理的难点问题和对策研究”（编号：2020wt003）有关成果