基层财政部门编制中期财政规划的问题及建议

牟小玲

摘 要：自国务院颁布中期财政规划管理意见以来，各地基层财政部门积极响应，不断完善编制中期财政规范的相关制度，为增强基层财政部门编制跨年度规划打下良好的基础。目前省级财政部门在编制中期财政规划方面经验丰富，能够宏观把握省级财政部门的财政规划并建立预算收支平衡机制，但是基层财政部门由于其自身的局限性还不能做到完善的编制中期财政规划，且部分基层部门对于编制中期财政规划尚处于探索阶段，在探索阶段还存在一些问题。本文从这个角度出发，先解释了编制中期财政规划的具体内涵，提出编制中期财政规划的重要意义，分析了目前基层财政部门在编制中期财政规划过程中存在的问题，并针对目前存在的问题提出解决措施。

关键词：基层财政;财政规划;问题及建议

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.01.051

1 编制中期财政规划的内涵

根据国务院发布的关于实行中期财政规划管理的意见显示，编制中期财政规划总体上要遵循统筹当前长远、坚持问题导向、实施滚动调整和强化约束机制四个基本原则。从内容上看，中期财政规划实际上是中期财政预算的一种过渡形态，在科学把握总体财政收支的情况下，主要进行财政收支政策的重点研究，坚持做到主要财政政策稳定的基础上，随时根据国家经济发展变化适当调整一些财政政策，使得中期财政规划有条不紊的向中期财政预算过渡。

中期财政规划的具体内容包括四个主要方面：第一个方面是预测当前政策下的财政收支情况。具体内容要根据国家制定的五年规划纲要以及各年的年度计划，考虑国内外形势的变化并结合参考年份的相关数据，预测未来三年的当地经济发展情况和重要经济指标。第二个方面是分析目前在财政收支政策方面存在的主要问题。具体来说，首先是財政收入在制度上存在的问题，先行的税制是否能够起到调节收入差距、解决产能过剩以及节能减排的作用;其次是财政支出在政策上存在的问题，重点财政支出与财政收支的增幅状况以及财政支出和生产总值间的影响;最后是存在债务风险的问题，目前普遍政府性债务规模都比较大，存在一定的风险隐患。第三个方面是制定财政收支政策改革方案。财政收支的政策改革方案也主要是针对第二个方面目前财政收支上存在的问题提出的。首先是针对财政收入方面制度上的改革，财政部门要与税务、发改委以及海关等相关部门协同制定税制改革方案，进行重大税收制度的调整;其次是针对财政支出方面的政策，财政部门要与相关协同部门对近期内支出政策和支出项目进行梳理和规划;最后是针对地方政府负债过高的问题，财政部门要与政府做好负债风险预测工作，确定具体财政赤字规模，做好风险防控工作。第四个方面是测算改革后财政收支的情况，根据测算出的未来三年的财政收支情况进行收支平衡。

2 编制中期财政规划的意义

2.1 更宏观的把握财政规划

根据编制中期财政规划的要求显示，基层财政部门对于中期财政规划的编制可以从原来的仅编制一年的财政规划拓展到现在的编制连续三年的财政规划，从时间上看扩大了财政规划编制的年限，这使得基层财政部门能够从更长远的时间范围来对地方的财政规划进行把握，扩大了财政工作的事业范围，从而使得基层财政部门制定出来的财政规划更具有前瞻性，为基层政府部门进行重大决策提供了强有力的保障。

2.2 建立预算收支平衡机制

由于目前基层财政部门编制的中期财政规划的时间变为三年，并统筹考虑的是三年滚动的财政收入和财政支出的情况，这也使得基层财政部门不必非要追求当年的财政收支平衡。具体来说就是，当其中一年经济运行良好，基层的财政收入高于财政支出的情况下，可以将超出的收入部分冲销以往的财政赤字或是将这一部分资金存入预算稳定调节基金当中用来弥补以后可能存在的财政赤字情况。相反，如果当年的财政收入小于当年的财政支出的情况，可以利用以前存入的预算稳定调节基金进行弥补今年财力不足的情况。基层财政部门对中期财政规划进行编制有利于其建立预算收支平衡机制，对于当地经济稳定发展具有重要意义。

3 目前基层财政部门编制中期财政规划中存在的问题

从编制中期财政规划的意义来看，编制中期财政规划能够使得财政部门宏观的把握当地的财政规划并建立当地财政预算收支平衡机制，有利于财政部门整体健康有序运行。但是，目前基层财政部门的中期财政规划编制工作尚处于探索阶段，在这一阶段，基层财政部门还存在一系列问题如下几点。

3.1 不能与国民经济社会发展规划进行紧密衔接

首先，从时间上看，基层财政部门的中期财政规划的时间跨度是三年，然而国民经济社会发展规划的编制周期是五年，这就使得两者在编制过程中对于发展重点和战略目标等存在差异，还可能在重点发展项目以及对于项目的资金倾斜上也存在差异;其次是国民经济社会总体发展规划在制定各项任务时更加宏观，具有统筹性和纲领性的特征，而中期财政规划则是对内容要求得更加细致，使得中期财政规划和社会发展的总体规划不能做到同步。最后，中期财政规划为实现三年内的预算收支平衡，其制定的规划具有相对稳定性，在社会整体状态相对稳定的情况下，这种规划是具有指导意义的，但是社会环境也不是一成不变的，在社会运行的过程中很有可能出现形势变化，正如这次突发的新冠肺炎疫情，正是对财政规划进行的考验。如果财政部门制定的财政规划过于稳定，则政府有可能出现不知如何应对这类突发事件，或者说还得调整相应规划来适应突发事件;若基层财政部门对中期财政规划没能重视，仅仅流于形式也失去了中期规划的意义。所以，如何做好有效的中期财政规划对于基层财政部门也是一个重大的考验。

3.2 预算管理执行缺乏对中期财政规划的支持

预算管理执行缺乏对中期财政规划的支持主要体现在收入和支出两个方面。收入方面，基层财政部门对其要规划的三年内的收入预测存在一定的滞后性，主要原因是基层财政部门的收入主要依赖于税收收入，但是，目前随着我国产业结构的升级，税收制度也在不断调整，基层财政部门很难进行预测，使得在制定财政规划时也难以预测。另外，税收收入的主要数据是由税务部门进行管理，在基层还未能实现财政部门和税收部门的数据共享，由此很难对收入数据进行第一时间的收集和反馈。同时，由于基层财政部门在行政等级上略低于上一级财政部门，其收入和转移支付都受到上一级财政部门的约束，需要根据上一级财政部门的资金比例等不断进行调整，从制定长期规划的角度来看，收入难以测算。支出方面，主要是地方基层财政部门对于财政支出的工作尚未有制定中期财政规划的习惯，不能给予中长期财政规划实施部门有价值的信息支持，使得制定部门和支出部门的信息不对称。另外，基层的预决算仍然偏差较大，由于受到国家的政策约束和逐渐收紧的监管机制的影响，基层财政存在利用隐性支出来支付预算外开支的现象，基层财政挂账的现象层出不穷，哪怕基層中期财政规划实现了跨年度的预算平衡，挂账项目仍旧使得地方政府存在赤字，大大加大了地方财政的财务风险。同时，随着国家政策的不断变化，赋予财政的职能也愈加广泛，各类福利性保障支出也都由基层财政支付，基层财政所要支付的项目增加使得编制中期财政规划的工作越来越难做。

3.3 未能对财政运行实施全过程监督

实际上，中期财政规划反映的是基层财政进行风险控制的一个目标，中期财政规划只有辅之以绩效管理和财政运行全过程的监督，中期财政规划的编制才有意义。基层财政部门已经处于中期财政规划编制的初级阶段，但是，从其编制出来的规划质量上看，数据测算的精确度还有待考量，且编制完后缺乏相应的绩效考核制度，更是没有对财政运行的全过程进行监督，这就容易使得基层财政部门编制的中期财政规划流于形式，应付上级检查缺乏实际意义。

4 编制中期财政规划的具体建议

4.1 加强预算单位的重视

一方面，应当让各预算单位意识到编制中期财政规划不仅仅是财政部门的事情，而是需要各个部门的配合与支持，可以向上级财政部门建议将中期财政规划的要求以制度或是法律的形式进行约束，用具体的条文规定预算单位的支出基本按照中期财政规划来，以法律的形式进行支出的限制，使得各个预算单位从根本上重视中期财政规划。另一方面，提高基层财政部门工作人员的工作能力和专业素质，要求编制中期财政规划的财务人员要树立大局意识和政治意识，从宏观的角度去思考问题，同时还要积极学习国家颁布的各项财政政策，时刻把握国家经济的宏观发展趋势，能够对经济的中长期发展趋势进行初步预测，从而使得基层财政部门制定出的中期财政规划符合国家经济的总体发展趋势，这就要求财政部门在选拔人才的过程中要注重对拥有以上能力的人才进行选拔。

4.2 根据具体情况选择预算模型

基层财政部门还要根据所在地的实际情况，打破信息不对称的局面，选择合适的预算模型。基层财政部门想要制定出科学的中期财政规划，能够更好的预测未来经济发展的方向，这就要求其获得的相关数据越真实越好，仅仅凭借财政部门很难掌握到财政支出和收入的全面数据信息，就难以对未来三年的财政收支情况进行预测，所以，需要除了财政部门以外的其他部门例如税务、统计以及海关等部门的相互配合，实现数据联网，可以使得财政部门获得最及时的数据与信息，并对其进行科学的统计与分析，为制定中期财政规划奠定基础。在获取到数据的基础上，要利用科学的预算模型进行整合和优化，同时也要根据数据的变化不断优化调整所使用的预算模型，对重要或异常的指标进行实时追踪。在进行数据分析的过程当中还应将国家整体宏观政策和指标考虑进去，例如本地区居民的整体收入情况和整体的物价水平等因素，使得分析出来的结果更加科学有效。

4.3 强化中期财政规划约束能力

为有效发挥中期财政规划能够宏观把握财政规划和建立预算收支平衡机制的作用，防止编制的中期财政规划只是流于形式，就需要加强中期财政规划的约束能力，从制度上保障中期规划的约束力。首先，由于中期财政规划制定的是三年的财政规划，务必要求财政部门第一年的财政预算是在中期财政规划所规划的大框架的基础上进行的，后续两年也要在按照报批程序的基础上，适当对部分规划指引进行调整。其次，约束好中期财政规划中哪些是可以进行调整的项目，哪些是务必按照中期财政规划执行的项目。可以调整的项目要按照规划中的重要性来删减规划中不重要的项目，另外，要运用好预算稳定调节基金，对超支的项目进行符合规定的增补。最后，务必要对财政规划的全流程进行绩效评价，首要衡量指标就选择财政资金的使用效益，同时还要对财政运行的全过程进行监督，用绩效问责，用监督整治促进中期财政规划的向善管理。另外，省级财政部门可以根据自身编制中期财政规划的经验对基层财政部门编制中期财政规划的财务人员进行具体的工作指导。

5 结束语

现阶段我国处于对外发展对内改革的新阶段，为了适应当前经济形势的变化，我国逐步进行各项改革与调整，其中，中期财政规划是财政预算改革的重要内容，中期财政规划的调整也符合我国现在改革的大趋势。目前省级财政部门在编制中期财政规划方面经验丰富，能够宏观把握省级财政部门的财政规划并建立预算收支平衡机制，但是基层财政部门由于其自身的局限性还不能做到完善地编制中期财政规划，在编制中期财政规划的过程中还存在问题。这就要求基层财政部门要充分的地认识到目前在编制过程当中存在的问题，积极向省级财政部门学习，不断提升自身编制中期财政规划的水平，使得编制中期财政规划的宏观把握财政规划和建立预算收支平衡机制的重要作用得以实现。

参考文献

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