公园绿地规划的“公平性”内涵及衡量标准演进研究

周聪惠

自19世纪中叶第一个现代城市公园——伯肯海德公园在利物浦建成后，公园绿地规划合理性议题就成为学界和业界长盛不衰的热点。尤其在当前城市资源严重受限条件下，公园绿地配置是否公平已成为衡量规划合理性及社会公平正义的关键标准[1]。

基于美国政治哲学家、伦理学家J o h n Rawls在《正义论》中的观点，规划公平性议题本质是处理资源配置过程中不同群体的具体利益分配问题，其中涉及的利益分配制度、衡量标准、实现途径等均具有很强的现实性和经验性，必须放到特定社会情境中才有意义[2]。可见，规划中的公平性要追求的并非理想状态下的绝对公平，而是一种社会关系下的相对公平，其衡量标准是历史的和动态的[3-4]。

在现代城市发展进程中，公共资源配置和管理经历了从“城市经营”到“城市服务”的转变，其公平性衡量标准也逐渐由“均等”转向“均好”、由“地的公平”转向“人的公平”[5]。伴随该过程，公园绿地规划“公平性”内涵及其衡量标准也处于持续演进之中，并与城市发展水平、公众认知及现实需求变迁紧密关联[1]。

在中国，对公园绿地规划公平性议题关注度近年呈快速上升态势。2019年11月在中国知网上以主题词“公园(绿地)+公平”检索近15年(2005—2019)发表期刊论文，共获得论文40篇。其中，2016年后发表论文占检索论文总数的67.5%(图1)。但在公园绿地规划实践中，“公平性”概念应用却表现出内涵泛化、界定模糊、标准混淆等种种问题。由于“公平性”内涵及衡量标准将直接左右公园绿地规划的指导思想、调控指标、方法技术及评价体系，为在规划实践中能清晰认知和有效把控“公平性”概念及其衡量标准，本文基于城市不同的发展阶段及需求视角，对公园绿地规划“公平性”内涵及衡量标准的发展演进及其背后生成机制展开梳理和辨析。

1 公园绿地规划的“公平性”内涵发展演进

1.1 发展权保障下的地域均等

现代城市公园产生源于工业化初期城市人口快速增长、基础设施供应不足、环境卫生急剧下降等城市问题[6]。在现代城市功能及空间体系建立过程中，公园绿地与其他用地在发展中兼具协同性与竞争性，但由于公园绿地无法直接产生经济回报，其发展用地很难通过纯粹的市场导向和竞争机制获取[7]。

为平衡城市功能，实现整体价值最大化目标，英国提出“土地发展权”概念，指拥有造成土地实质性变化的行动资格[8]。如单纯由市场机制导向，土地用途将受个体经济价值最大化模式支配，不利于社会整体利益最大化。因此，早期的用地分类统筹实质上是通过建立集中土地发展权配给和管控机制，以应对市场机制缺陷产生的城市发展公平性问题[8]。

为推动公园绿地发展，欧洲英、法等国通过皇家园林公共化、公地保护、政府投资建设等方式为早期城市公园绿地发展提供了用地保障[3]；美国则将立法、行政与市场手段结合，通过颁布《公园法》与发放“公园债券”双管齐下的方式调控土地发展权，推动建成了纽约中央公园、布鲁克林布罗斯派克公园等早期公园绿地[9]。

在此背景下，为对不同空间单元土地发展权配给进行平衡，“地域均等”规划原则得以确立。它的核心目标是在解决公园绿地“有无”问题基础上，进一步确保不同地域空间单元间人均公园绿地服务量基本相等。但由于该原则仅关注规模等量，并未考虑人的需求及空间布局等因素，将很难避免规划中出现公园绿地分布不均、人绿分离等问题(表1)。

1.2 可达性保障下的空间均衡

随着“二战”后城镇化再次提速，工业化初期功能和效率至上的规划模式弊端集中显现，人的基本需要开始受到更多重视[5]。在此背景下，西方国家启动了“新公共管理”改革，规划“公平性”开始强调公共服务设施的配置区位及与之对应的服务效益[10]。

图1 “中国知网”2005—2019年公园绿地规划“公平性”主题发表论文数统计

作为城市重要公共服务设施，公园绿地布局与人群使用效果间的关系受到关注。20世纪50年代，苏联学者克鲁格梁柯夫通过大量样本分析，揭示了公园绿地使用人数与住宅距离间的内在联系，并对公园绿地布局公平模式展开探讨[11]。同一时期，源于古典区位理论的“可达性”概念和计算模型开始形成，并逐步被应用到绿地、交通、医疗、商业等公共服务设施布局研究当中[12]。这也推动公园绿地规划“公平性”内涵由“规模等量”向“空间均衡”拓展。

随着可达性理论的发展，对公园绿地空间均衡的认知主要经历了可达机会保障和可达资源对等2个层次[13]。可达机会保障的核心是确保不同区位居民在可达范围内均能获得公园绿地有效服务的机会，它直接催生了公园绿地分级体系及其有效服务半径的建立，并引导公园绿地在空间上均匀分布[14]。但由于居民空间分布的不均匀性，使均匀布局的公园绿地难以与使用需求分布完全匹配，并将导致局部地段公园绿地供需失衡、土地资源浪费等问题。这也进一步要求规划需在保障居民可达公园绿地能力基础上，还应寻求可达公园绿地规模和品质对等[15]。

1.3 环境正义导向下的群体平等

20世纪80年代欧美国家在经历高速城镇化后，不同人群居住地在城市空间中出现显著分异，有色族裔和低收入等弱势群体面临严重的环境危害和健康风险，并引发大量社会矛盾[16]。随着同时期美国民权运动兴起，规划中的“环境正义”思想开始兴起和普及。其中，不同社会属性群体对公园绿地服务获益不均现象被视为典型的环境正义问题[17]。

在环境正义思想引导下，提升不同群体可达公园绿地数量、面积及品质的平等性成为规划要点[18]。对公平性的诉求也从“空间公平”上升到“社会公平”层面，并推动公园绿地规划逐渐改变以供给侧为主体的传统视角，居民群体社会属性、分布特征及其获取公园绿地服务的能力等需求侧状态在规划中被更多考量。

此时展开的大范围城市更新实践就将改善城市社会环境、维护社会公平正义作为核心目标[17]。由于城市开发建设已趋于饱和，公园绿地规划发展也开始由体系建构步入优化改良阶段，并主要从三方面来提升群体平等性：1)依托城市更新项目增补公园绿地，提升弱势群体可达公园绿地数量和规模，如亚特兰大环线绿地增补项目[19]；2)通过公园绿地自身改造，提升弱势群体获取公园绿地服务的品质，如纽约曼哈顿河滨公园(Riverside Park)修复提升项目[20]；3)通过改善出行条件，强化弱势群体获取公园绿地服务的能力，如20世纪80年代欧美兴起的城市绿道及游径网络规划建设运动[21]。

1.4 精细治理导向下的群体均好

到21世纪以后，随着发达地区城市大规模更新改造的完成或放缓，城市步入精细化治理阶段，城市修补、微更新、微改造等实践大量增加。同时，以民主公民权思想、社区和市民模型等为思想源的“新公共服务”理论成为城市公共管理的主导理论，其核心思想是将政府公共管理职能从“掌舵者”变为“服务者”，并以满足不同社会群体多样化需求和偏好为目标，推动规划公平性理念由“群体平等”迈向“群体均好”[22]。

“群体平等”和“群体均好”同属社会公平范畴，但层次不同。群体平等理念以各个社会群体能力和需要等同为前提，强调人人享有平等的基本公共服务水平；群体均好理念则以各个社会群体能力和需要不同为前提，提倡基本公共服务应结合各群体不同需求进行针对性响应，并向弱势群体倾斜，是更进步、更能彰显社会正义的发展理念[23]。由于此时城市内部发展空间多严重受限，依托单一规模指标的传统调控方法适用性大幅降低，公园绿地实际服务绩效受到更多关注。在不同群体对公园绿地服务需求分异越发明显的背景下，迫切需要用更加精细化的视角考量公园绿地服务的供需关系。这也进一步强化了需求侧属性对规划结果的影响力，推动公园绿地规划由传统的“供给导向型”思维向“需求导向型”思维转换。

在实践领域，规划开始进入以社区为基本单元、以小尺度绿地为核心对象的精细调控阶段，存量公园绿地功能、空间及设施配置的优化渐成规划重点[24]。住房和城乡建设部2017年颁布的《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》即提出“两手抓”策略，一方面“通过拆迁建绿、破硬复绿、见缝插绿等，拓展城市绿色空间”；另一方面“推广老旧公园提质改造，提升存量绿地品质和功能”。

2 公园绿地规划“公平性”衡量标准

2.1 “地域均等”衡量标准

在城镇化初期，与居住、工商业等用地发展相比，公园绿地土地发展权处于弱势地位，需依托具有强制效力的底限控制法来保障，因此“地域均等”标准主要通过底限规模指标来衡量和保障[25]。例如，19世纪末日本东京就制订出4.6m2的人均公园绿地发展目标[6]；20世纪20年代佩里在“邻里单元”理论中则提出邻里单元(约65hm2)内公园及休闲类用地占比应不低于10%，并推动了居住区绿地分级指标的形成[26]。

由于我国土地资源稀缺、城镇化进程滞后，且地域差异较大，导致公园绿地底限规模控制在很长时间内都是规划编制和评价重点[27]。在《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011)及《城市居住区规划设计标准》(GB 50180—2018)中即采用人均公园绿地面积、公园绿地占比等底限规模控制指标来保障城市和居住区内公园绿地的基本规模和占比(表2)。

表1 公园绿地规划“公平性”概念内涵演进特征表

表2 公园绿地规划“公平性”衡量标准演进特征表

2.2 “空间均衡”衡量标准

以可达性指标为核心的空间分析法被用以衡量公园绿地空间均衡状态。衡量指标包含可达机会和可达资源2类指标[13]。可达机会指标是基于邻近度模型(缓冲区法、交通距离分析法、网络分析法、费用加权法、引力分析法等)建立的衡量指标[14]。在2016版《国家园林城市标准》中即将公园绿地服务半径覆盖率不低于80%作为考核标准之一。该类指标可以衡量居民是否具备获取公园绿地服务的能力，但却不能反映不同地域人群获取公园绿地服务的规模和级别特征。

因此，基于容器分析法的可达资源指标被建立，类型涵盖了人均可达公园绿地数量、面积、级别构成等[13]。在应用中，该类指标常与底限控制法结合来保障不同人群可达资源的对等性。例如，英国谢菲尔德市分别规定了居民住宅周边0.3、2、5、10km范围内公园绿地最小规模[28]；我国《城市居住区规划设计标准》则分别对居民5、10和15min生活圈内的公园绿地最小规模和人均面积展开控制。

2.3 “群体平等”衡量标准

对公园绿地规划中“群体平等”状态主要通过2类群体分配指标衡量。一类是引入社会总体公平绩效指标，如基尼系数和洛伦兹曲线，描述城市各空间单元居民群体享受公园绿地服务的公平状态[29]；另一类则是将居民群体按年龄、收入、族裔等社会属性细分，比较不同群体可达公园绿地数量、面积、品质等特征指标，分析公园绿地在各群体间配置的均衡度[30]。

与底限规模控制指标对比，群体分配指标虽也衡量公园绿地规模，但衡量主体已从“地(空间单元)”转变为“人(社会群体)”，改变了衡量重心集中于供给侧的局面，需求侧细分属性被纳入衡量体系当中。在实践中，该类指标多作为现状评价中的问题指示指标和绩效调节指标为规划决策提供指导，如甄别公园绿地服务中的弱势人群、锁定公园绿地优先增补区域及策略等[31]。

2.4 “群体均好”衡量标准

与“群体平等”标准追求各群体获取等量服务不同，“群体均好”标准追求的是一定社会条件和关系下的相对公平，需依赖各主体基于自身特定需求的价值判断，带有较强的动态性和主观性。在“新公共服务”理论导向下，“群体均好”状态衡量主要通过公民满意度评测完成[32]。由于不同群体对于公园绿地服务需求有显著差异，为直观反映各类群体服务需求的被满足程度，更为精细化的需求响应指标被应用于公园绿地研究和规划实践。与群体分配指标不同的是，需求响应指标虽也以需求侧为衡量主体，但其应用是以承认不同人群需求的差异性为前提[22]。

需求响应指标主要由2类指标构成，一类为基础指标，反映公园绿地服务供需端细分状态，包含需求侧各类人群公园绿地服务需求指标(如不同人群所需公园绿地面积、游园出行舒适距离、设施类型与密度等)及供给侧公园绿地服务状态指标(如不同人群实际游园率、游园出行平均距离、设施使用率等)；另一类为综合指标，即需求响应度，主要描述供需关系，如公园绿地规模需求响应度、可达性需求响应度、设施类型和密度需求响应度等[33]。在实践应用中，需求响应指标能反映不同地段、不同人群公园绿地服务需求的被响应程度，从而为规划精准调控提供依据。

3 演进趋势及其影响

1)概念内涵拓展。

公平性概念内涵的演进并非是新旧概念相互替代，而是在城市社会经济进步过程中的逐步拓展。通常前一层次公平性诉求的满足将为下一层次公平性目标实现奠定基础，如公园绿地用地规模保障是进一步讨论空间和社会公平的基本条件，空间可达通常也是实现群体平等和群体均好的重要前提。“公平性”概念内涵拓展使规划实践面临更为多样化的诉求，进而推动公园绿地公平性评测指标体系由“单一层次”向“复合层次”发展。

2)价值认知深入。

“公平性”衡量由初始“均等化”思维发展为当前“均好化”思维，反映出公众对于公平性价值认知的不断深入。与“均等化”标准相对客观不同，“均好化”价值判断具有较强现实性和主观性，要求规划实践在制定调控目标时需充分体现当地社会环境和人群需求特征，推动公平性衡量标准的制定和应用由传统“一刀切”模式向“适配化”模式转变。

3)衡量主体转移。

在衡量标准演进过程中，衡量主体由“供给侧”逐渐向“需求侧”转移，并导致公平性描述方式的改变。其中，以“供给侧”为衡量主体的指标强调对公园绿地规模和空间配置状态的描述，如人均面积、邻近度等；以“需求侧”为主体的指标则更重视对公园绿地服务绩效的描述，如游园率、需求响应度等。从指标作用方式来看，指标类型的改变将利于落实当前城市紧凑集约发展的总体要求，推动公园绿地规划由“规模导向”向“绩效导向”转换。

4)衡量粒度细化。

衡量粒度细化体现在空间和社会2个层面。随着衡量标准由“地域均等”向“群体均好”演进，衡量空间单元逐渐由“城市”向“社区”乃至“地块”细化，同时人群类型也随着城市发展中社会属性(如年龄、性别、族群、信仰、收入等)分化被不断细分。在规划实践中，空间粒度细化要求信息处理和规划调控具有更高精度，而社会粒度细化则对信息采集广度、效率及调控措施的适应性提出更高要求。

4 研究与应用展望

将公园绿地规划“公平性”内涵及衡量标准演进特征与目前城市发展趋势及需求结合，可以预见相关研究及实践将呈现出下列特征。

1)衡量标准适配化。

在“新公共服务”理论导向下，衡量标准适配化将成为公园绿地规划必然趋势。由于不同城市现状差异及群体需求分化，要量身定制公平性衡量标准需兼顾地域和群体2个维度。其中，衡量标准地域适配化要求结合城市所处发展阶段的核心诉求来制定与之匹配的衡量标准，如快速城镇化地区需依托空间公平性标准来引导资源在空间中的合理配置，而城镇化基本完成地区则更倚重社会公平性标准来审视和改善城市社会环境。衡量标准群体适配化则要求结合具体地域的特定居民群体需求制定与之适应的衡量标准，引导规划根据不同地段群体结构特征展开适配化调控。

2)信息处理高效化。

当需求侧成为衡量主体后，要掌握不同群体的社会属性及其对公园绿地的需求特征需通过大样本采集和分析才能实现。传统的门票统计、现场调查等信息采集方法已很难满足当前信息采集广度和精度要求，大数据、参与式地理信息系统、机器学习等技术被引入样本采集和信息处理中，大幅提升了采集分析的广度和效率。由于采集信息可覆盖人群空间(实时位置、出行线路等)[34]、社会(年龄、收入水平、职业等)[35]乃至感知属性(社交媒体词频及情感倾向等)[36]，客观上为样本深度分析创造了良好条件。但对照公园绿地公平性衡量的特定要求，目前方法技术在信息整合、分析与结果输出精度上仍有很大的提升空间。

3)规划调控精细化。

城市空间环境复杂化和群体需求差异化要求公园绿地调控具有更高适应性和精准性，而信息采集广度和精度提升则有助于调控空间单元和人群单元细分。在此背景下，公园绿地规划调控对象开始向小微型绿地倾斜，如北京、上海等城市均将小微型绿地作为未来城市户外游憩空间拓展主体。同时，公园绿地内部改造、设施提升等策略也在规划调控中受到更多关注，并将在服务需求精准响应上发挥更重要的作用。

4)实施途径多样化。

随着更多城市将内涵发展、存量优化作为规划重点，在开发趋于饱和的建成环境下，很难仅通过大幅增加公园绿地规模来调节其配置公平性，建立更为多样化、弹性化的实施途径已是大势所趋。目前欧美城市已在高密度环境下围绕公园绿地服务增补、改良和替代新途径展开系列探索，发展出校园、停车场、生活性道路等设施公园化分时利用、空间复合化开发等新措施，并衍生出分时共享公园、基础设施(如高架桥下、水库封盖等)复合公园等新形式[37]。为鼓励实施途径创新，也为弥补建成环境下传统刚性指标应用短板，弹性管控政策及指标体系的研发、建立和应用也逐渐成为当前研究与实践探索的热点[38]。

注：文中图片均由作者绘制。