民营企业破产重整的问题探究

肖玉龙 江西省金融资产管理股份有限公司

由于立法不完善，特别是对行政人员法律地位的立法不明确，相关制度如行政人员选任制度、监督制度等存在一些不足，影响了司法实践的效率。从理论出发，结合地方实践对企业破产管理人的准确定位进行分析探讨，以期进一步健全完善我国的破产管理人制度。

一、民营企业破产重整的重要意义

（一）促进民营企业可恢复性

从判断破产重整价值的“经营价值理论”（1）来看，破产重整可以平衡各方的利益和损失，达到民企的可持续经营，力求通过重整达到共赢局面，从而避免“零和博弈”的怪圈。另外，从社会整体利益角度来看，破产重整不仅立足于利益相关方的营运价值考虑，而且从国家宏观层面来看，企业作为市场经济的活跃因子，经济社会的稳定及可持续发展都有赖于民营企业通过破产重整来维护利益平衡，从而促进社会整体效益。

（二）弥补破产清算和破产和解在制度方面的缺陷

破产重整作为企业发展和经营实践的产物，在企业破产制度中占有重要地位，与破产和解、破产清算一起构成现代企业破产法的三大组成部分。通过运用民企破产重整制度，可以挽救深陷债务危机的企业，并通过救济措施从而恢复企业运营进而实现企业和市场价值最大化，这也是解决僵尸企业出清的有效途径。相较于破产清算及破产和解，破产重整对于优化要素市场结构、挽救濒危债务人以及实现企业重生与社会价值间的动态平衡。

二、民营企业破产重整的问题

（一）管理人选任制度问题

第一，名册制度缺乏动态管理。由于种种原因，管理人入选花名册后，法院并未建立相应的考核、处罚、除名、改选等制度，导致管理人花名册多年未调整变更，使得在册的管理人缺乏竞争意识，不利于其更好地履行职能。第二，选任方式不够灵活。比如通过随机摇号方式选任管理人，看似公平，避免了恣意指定，但有时无法保证选任的管理人业务能力、专业水平能够胜任破产案件的工作。实践中，由于部分执转破案件收益不高，低于破产管理人办理其他业务的收益，随机摇号还会出现管理人被选中却怠于履职或者辞职的现象，使法院破产案件的审理工作陷入被动境地。

（二）管理人的履职面临的困境

第一，在实践中，选择行政人员的方法仍然由法院主导。这种方式虽然可以在一定程度上提高破产程序的效率，但可能会使管理人失去独立性和中立性，也可能损害债务人、债权人、企业职工等主体的合法利益。第二，履行职责受阻。破产案件牵涉关系众多、矛盾复杂，管理人必须协调债权人、债务人、职工等各主体利益诉求。为妥善解决破产中遇到的各类问题，还需要同市场监管、税务、社保等部门沟通协调。由于管理人仅仅是法院通过法定程序指定的社会中介机构和个人，并非法定的国家机关，管理人在破产事务的处理过程中，经常面临调查权受到限制的尴尬局面，难以顺利地履行法定职责。例如，管理人在无权向银行申请查询债务人的银行账户的情况下，尽管可以通过法院开具的调查令解决，但是实践中有的管理人即使持有调查令仍然会遭到拒绝或者敷衍了事。

（三）缺乏健全的职能监督机制

经理履职监督应包括失职的主体、内容和责任。关于监督主体，如前所述，法院是我国立法和司法实践中最关键的监督主体。可是，法院的主要功能是审判案件，如何能够在整个破产案件过程中对管理人实施事无巨细的全面监督？譬如在管理人的更换制度方面，现行《企业破产法》虽然规定了一定情形下破产管理人可以依法更换，但是被更换的管理人报酬如何确定，应如何交接，拒不配合交接的法律后果为何，都没有具体的法律、司法解释规定。此外，在管理人的追责问题上，法院也因缺乏具体明确的依据及操作规范而受到非议。

（四）缺乏完善的破产重整信息披露制度

信息披露制度在民营企业破产重整全过程中发挥着重要作用，有助于规避利益相关者的信息壁垒，降低决策失误和沟通失败带来的成本。根据信息不对称理论，由于信息获取的不对称容易导致破产重整中利害相关人在信息地位上的失衡。目前破产重整中的信息披露制度在立法和实践操作中存在诸多问题，诸如信息披露义务主体受限、信息披露的滞后性和局限性等。另外，信息披露的具体内容程度存在法律规制不足以及信息披露的保障机制乏力。

三、民营企业破产重整措施

（一）完善管理人选任制度

一是，当选主体。破产是为了保证债务人的剩余资产能够通过特定的程序公平分配给全体债权人，从而保证全体债权人的利益。我国现行法律制度仍然明确采用法院主导的模式选择行政人员。这种做法虽然能够在一定程度上提升破产程序的效率，但是有可能影响到破产程序的公平公正。建议将破产管理人的选任权、主导权赋予债权人会议，这样做更符合立法根本。二是，选任程序上。若采取债权人会议选任，考虑到从法院受理破产申请到债权人会议选任破产管理人有一段时间间隔，其间可能出现因无人管理导致全体债权人合法利益被侵犯的情况，建议先由部分债权人选任临时管理人，待第一次债权人会议召开之后再确定是追认还是另行选任管理人。当然，为了尽可能保障各方面的合法权益，也有必要对债权人会议的选任进行监督。建议针对债权人选任程序设计进行监督：首先，由法院编制并提前公布管理人名册。进入破产公告后，债权人应从法院编制的管理人名册中选择临时管理人，由该临时管理人对破产财产进行管理和处置。其次，第一次债权人会议召开期间，由第一次债权人会议确定正式的管理人。该正式管理人可以是临时管理人也可以是重新选任的管理人。一旦选定，必须在指定期限内将名单提交法院进行审查，同时告知债务人。最后，若债务人对该结果有异议的，应在一定期限内向法院提出，由法院作出裁定。若第一次债权人会议选出的管理人未通过的，债权人会议需要按照上述程序再次选任管理人。为了防止因出现多次否决的情况影响破产程序的效率，债权人会议选任不能超过两次，否则由法院直接指定。三是，选任方式上，建议适当采取跨区域选任模式。管理人选任的地域限制问题一直被许多中介机构和个人所诟病，认为其降低了管理人市场的流动性，所以可以考虑跨区域选任。特别是针对某些大型企业、疑难复杂的破产案件，除了跨地区选任外地管理人外，还可以在复杂破产案件中汇聚多方力量，选任联合管理人。当然，除了债权人选任外，特殊情况下也可以由法院强制指定或者债务人选任，比如预重整程序。预重整程序中，为顺利达成重整计划，债务人企业与债权人谈判过程中往往会聘请财会、律师等专业人员参与协商谈判。这些专业人员能提早介入企业重整，参与整个谈判过程，对于债务人现状、债务人与各债权人的利益诉求也都比较了解，因此在正式破产重整阶段中他们是最适合的管理人人选。反之，若正式进入重整程序后，法院依照《企业破产法》的规定重新指定或者更换管理人，不利于调动债权人和债务人企业参与重整的积极性，降低预重整程序的效率，与预重整制度建立的目的背道而驰。所以从提升重整效率，节省时间金钱成本，最大限度地实现当事人的重整利益角度来看，在预重整阶段，也可以适当考虑由债务人选定管理人并经债权人确认的方式进行。

（二）建立和完善破产重整的相关法律法规

民营企业破产需要兼顾重组法治化和市场化，追求法律效果和社会效果的统一，从根本上促进民营企业提质增效、转型升级。世界上关于企业破产重整的立法模式主要有三种，一是美国破产法中规定破产重整的内容；二是英国和我国台湾地区在公司法中规定重整内容；三是日本独立的破产重整法。具体到我国企业破产重整立法层面，可以采取以下模式：一是在破产法等法律层面，亟须修改企业破产法关于破产重整的相关规定，对破产重整的适用条件等具体内容进行制度完善。二是修改有关企业破产重整的法规和部门规章。例如，通过修改征信管理条例的相关规定，可以在一定程度上解决企业破产重整信用修复。三是在法律法规层面落实破产重整黑名单制度。2019 年最高法院通过修订《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，对破产失信被执行人进行规范。为进一步规范破产重整制度，可以在法律法规层面扩大黑名单制度的适用范围，进而补足破产重整的整个制度架构。

（三）完善破产重整信息披露制度

破产重整需要平衡债务人、债权人和社会价值。遵循利益平衡原则，可以在破产重整信息披露中建立调查和公开询问的保障机制。具体而言，扩大信息披露的义务主体范围，将债务人、管理人范畴扩展至出资人和重组方；明确信息披露的具体内容范畴，区分主动披露的信息与强制披露的信息，达到均衡利益的要求；关于信息披露的程度问题，根据重整期间的差异，在法律上对义务人披露信息的时间做出调整和区别对待，从而体现信息披露的时效性。在信息披露形式上采取灵活多样的方式，可以依据法律规定或者公司章程采取电子化披露方式；进一步完善信息披露义务主体的惩戒制度，通过借鉴日本破产法的规定设立拒绝披露重要信息罪和德国破产法的规定设置强制披露信息义务；同时，在民营企业破产重整中还要适当设置信息披露的保密措施，诸如内幕交易禁止制度。

（四）建立和完善破产管理人的报酬机制

管理人参与破产程序后，其权限是在公平清偿的前提下，公平清理债权债务，实现债权人利益最大化。因此，理论上，管理人的报酬应由最终受益人即债权人决定。但依据我国现行《企业破产法》及司法解释的规定，法院是管理人报酬的确定主体。可见，破产管理人报酬的确定，与提供服务和接受服务的主体并不相干，明显存在缺陷。这里可以借鉴信托破产制度下的相关规定。破产信托制度下，管理人的报酬是由受托人即管理人和受益人即债权人双方依据破产管理的市场行情和服务质量协商确定的。譬如，在重整程序的持续经营中，若管理人的管理活动为债务人创造了较高的经济效益，债权人会议可以通过管理人报酬方案的补充决议，对管理人进行适当奖励，这样的做法能大大提高管理人工作的积极性。

（五）最大化发挥府院联动机制作用

政府与医院的联动机制虽然不是破产法律规范，但其功能也直接影响到民营企业破产处置的有效性。在破产程序中，很多工作如解封、土地流转、职工安置等事项需要政府的支持和解决。政府应当充分发挥社会管理职能，积极主动的做好困境民营企业的支撑杆，在需要政府支持和协调时“不缺位”，同时也不“越位”过多的干涉企业的生产经营。尤其是在民营企业破产案件中投资人引入时，政府应当发挥平台优势，给予投资人投资优惠及信心，这将成为民营企业重整成功的强大助力。

（六）加强破产管理人的外部监督力度

如上所述，笔者认为破产债权人应被赋予更多的决策权和参与权，管理人的外部监督主体应从法院转移到债权人。但是考虑到破产案件关乎职工的安置、费用的清偿等诸多可能涉及公共利益的事项，若仅以债权人为主要监督主体，可能会损害其他相关主体利益，甚至危害到社会的和谐稳定。对此可以考虑设置专门监督机构进行监督。建议可参照美国联邦托管人制度，由托管人专门负责监督私人破产托管人和对破产案件进行行政管理。建立司法行政监督机构，一方面可以对管理人的行为进行监督，另一方面便于法院从破产监督工作中脱身，更好地保证破产程序的公正与高效。

四、结束语

困境企业通过破产程序重生或退出是必然趋势。随着我国破产管理的进一步深化，需要转变破产理念的转变，破产立法的完善，以及民营企业管理的规范化，破产法助力民营企业发展的作用将会进一步释放。