高校预算绩效管理内部控制存在问题及改善策略

张 丽，徐世锦

(淮北师范大学 经济与管理学院，安徽 淮北 235000)

高校预算绩效管理内部控制是保障高校各项事业持续健康发展的关键，是实现高校战略目标的重要财务管理手段。

一、高校预算绩效管理内部控制建设问题

(一)没有厘清预算绩效管理与内部控制之间的关系

高校在开展预算绩效管理工作时，必须首先弄明白高校预算绩效管理和内部控制之间的关系，否则就会影响高校“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理目标的实现。在推进高校预算绩效管理的过程中，需要嵌入内部控制环节，才能有助于预算绩效管理。同时，实践中的预算管理越趋向于高效和科学，就越发能够为内部控制的不断完善增添力量。目前，许多高校管理层和员工并没有明晰二者之间的关系，甚至在工作中将它们截然分离。认识上的误区必然会给实际业务工作带来各种阻碍和制约，高校管理者必须早日明确预算绩效管理和内部控制之间的关系。在内部控制制度建设中，需要把很多与内控相关的要素进行整理归类。目前，很多高校在制定预算绩效评价指标时出现缺失内部控制指标的现象，会导致高校预算管理存在漏洞。高校预算绩效管理是高校内部控制的重要组成部分，[1]高校必须全力将预算绩效评价指标和内部控制制度融合在一起。

(二)高校预算绩效管理机构不健全

部分高校对预算绩效管理工作重视不够，没有单独设立预算绩效管理机构，影响预算绩效管理工作的正常开展。高校的职能是人才培养、科学探究、服务地方经济社会和文化创新，高校预算绩效管理内部控制的重点应该反映高校职能。高校预算绩效管理就是把绩效管理的概念和要求纳入到预算编制和预算执行全过程，在预算管理目标、预算管理评价和预算管理监督等环节突出绩效导向，增强预算资金的使用效率。由于部分高校在财务管理过程中，未专门设置预算绩效管理机构，无法实现预算绩效管理工作与学校业务工作的有效融合，一定程度影响了高校预算管理内部控制工作的开展。这些问题都降低了众多高校的预算绩效管理内部工作的效率。总之，目前，众多高校组织机构存在设定不合理、流程不规范等问题，会对高校预算绩效管理工作的组织和开展产生直接影响。

(三)高校预算绩效考核尚未建立完善的反馈机制

全面实行预算绩效管理有利于健全优化高校财务治理体制和资源配置，以及激发管理效果提升。从内部控制的角度来看，高校各级管理者必须正视本校的预算绩效管理事务，采用有效举措调动各个部门预算执行的积极性。但是，目前，许多高校仍存在预算绩效管理实施结果处置和问责力度不够的现象，只是机械且僵化地比较预算绩效的成果和原先制定好的目标。高校缺乏健全的预算绩效管理反馈机制，使预算绩效管理的作用无法得到有效地实现。此外，部分高校预算绩效考核标准不够规范，没有围绕预算编制、预算执行和财务报告开展预算绩效管理，无法根据评价结果奖罚分明，影响预算绩效管理内部控制的效果

(四)对高校预算绩效管理考核方案的理解存在误区

任何管理工作都不能缺少及时有效的沟通和交流，缺少交流会导致信息不对称、执行步骤不清晰等各种问题。部分高校在制定和推行与绩效管理相关的工作制度时，存在不能与相关工作人员进行及时有效沟通，直接导致工作人员难以明确预算绩效管理考核的目标。部分工作人员可能会认为预算绩效管理实施过程中制定的制度是为了限制人而不是为了规范高校的经济活动，一旦产生这种消极的想法，就会对管理者产生诸多不理解。预算绩效评价是一个复杂的有机整体，[2]在高校预算绩效管理考核方案制定过程中，应避免个人主观性评价，对考核目标及实施过程形成共识。在高校内部控制制度和绩效预算管理的实施过程中需要设计更复杂和精确的系统和模型。财政部门其实已经为高校制定了一个较为有效的预算绩效管理内部控制评价体系，但在实际工作中部分高校的工作人员会为了单纯应付任务，在工作时随意走走流程，做做表面文章，忽视对各项预算绩效指标的学习和执行。

二、高校预算绩效管理内部控制存在问题的成因

(一)高校预算绩效评价指标与内部控制制度融合不够

在高校预算绩效管理内部控制制度建设中，需要融入内部控制核心要素。上述问题出现的重要原因就是高校预算绩效评价指标与内部控制制度融合不够。预算绩效管理的各种评价指标明确属于内控制度的一部分，需要高度重视它们之间的内在联系。一方面，高校在构建预算绩效指标时，需要事先调研了解内部控制的现状及存在问题，根据本单位内部控制环境和业务流程特点，完善原有预算绩效评价指标体系。特别是事关预算编制、预算执行和预算效果的预算绩效指标，要充分融合内部控制核心要素。另一方面，要确保设定出来的高校预算管理绩效指标合理有效，还需要在实践中对其进行观察和分析。按照“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理目标要求，高校预算绩效管理内部控制工作的开展需要各业务部门的积极配合，不能将高校预算绩效管理工作视为仅仅是财务部门的工作。

(二)预算绩效管理和风险管理认识不到位

高校内部控制的对象包括所有的经济活动。预算绩效管理是内部控制中的重要组成部分，不能将两者割裂开来，不能认为绩效管理应该是在事后进行，只有当财务部门进行定期现场抽查的时候才需要进行绩效管理工作，假如没有抽查，就没有必要进行绩效管理。事实上，高校要想在年度预算工作中符合内部控制管理的需要，就应该提前做好科学设定绩效管理目标工作。全国高校只有少数高校的管理层能够清晰地认识到这项工作的意义。部分高校都对资金运行的监督不够重视，它们只会在资金使用过后对预算绩效管理进行随意总结，这样就会导致一种能够保护资金安全的风险控制闭合环无法形成，也就是说缺乏风险管理的预算绩效管理内部控制体系的建立对高校风险承受能力的提高没有任何帮助。

(三)预算编制和预算执行缺乏约束

高校工作人员包括学生、教师及各类后勤保障人员，具有人员流动数量大的特点，加上高校资金来源比其他性质单位更复杂，这一定程度上导致高校预算编制过程比较复杂。部分高校在项目绩效申报过程中会出现绩效指标无法与绩效评价指标进行比较的情况。特别在高校预算编制过程中，部分职能部门对绩效目标的设立论证不够充分，直接影响了预算执行的难度。最后的结果可能是预算绩效管理效果不佳，无法做到预算和绩效管理一体化。影响高校预算绩效管理内部控制的重要因素，是预算绩效评价结果的运用是否及时和严格。部分高校预算绩效管理存在的问题就是不能恰当地使用预算绩效评价结果。

(四)预算绩效目标执行过程中监控不到位

高校预算绩效管理工作的开展，除了高校预算管理部门外，还需要其他预算绩效管理主体的参与，如：学科建设、教务、科研、后勤、人事等部门。预算执行部门要关注项目实施和预算绩效目标的契合度。高校要更加注重绩效评估环节，而对预算执行过程中绩效目标是否偏离缺乏有效监控。一般来说，高校通过委托第三方机构来完成上一年度的绩效评价和绩效评价报告，以此执行财政部门发放的业绩自我评价任务。该方法能够完全涵盖所有项目的绩效评估，但重点放在了绩效评估之后，并没有关注在预算实施过程中绩效目标是否偏离的监控。此外，预算在高校的事业发展过程中不是始终不会改变的，经常会在预算执行过程中出现预算调整。

(五)预算绩效评价结果运用不充分

虽然大多数高校已经完全实行了预算绩效管理，然而如何真正运用好绩效评价结果，还不能完全掌握。高校预算绩效考核目标与高校职能密切相关。部分高校似乎单纯是为完成财政部门下达的绩效自评任务而进行绩效评价，这是不应该的。同时，绩效评价结果未与预算联系，高校更多关注预算执行进度、政府采购执行率等。绩效评价结果也未全面与人员绩效挂钩，未进行问责追责，预算绩效管理工作未能发挥调动积极性的作用。除此之外，绩效评价结果也与参与者的业绩完全无关，参与者感受不到自己身上的责任，所以，绩效预算管理很难起到激励作用。预算绩效评价结果运用不充分，直接影响高校预算绩效管理内部控制的有效性。

(五)信息技术水平支撑不够

随着“大智移云”技术的快速发展，高校预算绩效管理面临新的挑战。如何实现业财融合，充分发挥信息技术对预算绩效管理内部控制建设的促进作用，是摆在高校高层管理者面前的一道难题。随着高校各项事业的发展，信息技术的应用可以为不断完善内部控制制度建设提供担保，这是因为使用信息技术就意味着必须把各种各样的资金项目记录在这个系统中，从而促进了高校财务管理信息的真实可信。信息技术的使用也能减少人工操作的失误，给高校管理层提供了真实可靠的数据。然而，目前，在预算绩效管理这一块，高校对信息技术的利用水平还比较低，预算项目的管理和业绩数据报告等都没有最大限度地利用信息技术，而是继续采用以前的方法。

三、强化高校预算绩效管理内部控制的策略

(一)提升高校预算绩效管理内部控制意识

高校预算绩效管理内部控制要求全员参与，高校运转的每一个环节里都发现内部控制的存在。高校预算绩效管理内部控制的构建是个系统工程，涉及面及广。高校管理者应该加大对全员预算管理内部控制的宣传，要让全体教职员工意识到预算绩效管理绝不是一件简单容易的小事，仅仅依靠财务部门是行不通的，需要把绩效管理理念贯彻预算管理全过程。[3]只有这样才能促进高校将预算绩效管理的价值全面发挥出来，不断地提高预算绩效管理水平。高校全面实行预算绩效管理将有利于逐步健全高校财务治理体制，优化高校资源配置，促进高校高质量发展。

(二)加强高校预算管理内部控制体系建设

尽管高校已经实施预算绩效管理，但在相关制度建设上始终处于比较薄弱的地位，有些高校甚至没有制定具体的实施细则，也没有将其融入内部控制共同执行。规章制度是指导高校管理的“操作手册”，各高校应结合本校实际情况，并参照财政部门已出台的制度，通过具体制度的规范，把预算绩效管理的全部环节固定化，并结合内部控制制度做好事前风险评估、事中绩效监控、事后整改提升等工作，以提高绩效评价结果的准确度。为了加强高校的内部控制体系建设，首先，要求高校成立以学校管理者、各部门负责人及财务人员等为成员的专业管理部门。其次，高校预算的年度工作计划、预算管理及绩效等规范管理活动，需要高校全体教职员工积极响应。不断优化程序和流程管理，构建预算绩效管理的监控机制，[4]加强部门间协同监管，形成各项高校预算管理绩效工作的联动发展。

(三)加强高校预算管理信息化建设

为了弥补部分高校由于信息技术的落后而导致在预算绩效管理内部控制工作上产生的不足，高校必须加强信息化建设。高校领导层应该重视预算绩效管理工作，主动去了解信息技术在现今预算绩效管理工作中的贡献，重视信息技术在预算绩效管理中的作用。在大数据、人工智能等信息技术引导的信息时代背景下，为了不耽误高校预算绩效管理工作的积极开展，就必须紧紧跟上大数据、人工智能、云计算等信息技术发展的步伐。高校内部的各个部门之间特别要重视利用信息技术手段加强合作，逐步公开预算绩效信息。当然，新技术对高校财务人才的培养要求提出更加严苛的要求，高校预算管理人员必须积极地参加各类有关信息技术的培训活动，不断学习新技术、新知识，保证预算绩效管理活动能够可持续健康开展，成为懂技术、善操作、精管理的高素质高校管理者。

(四)细化高校预算管理绩效评价指标体系

高校应该在明确预算绩效管理内部控制的众多要求基础之上，根据要求制定出合理可行的预算绩效管理的目标，这些目标规定了高校的稳定运营所需要进行的事项和活动。然后，应该经过研究后提出预算绩效管理目标的相关指标体系，在掌握管理活动进行的顺序后，逐项得出每一步骤中存在的风险因素，并在今后的工作中对其进行防控。评价活动是否成功需要有考核的各种标准，高校要根据自身具体情况明确考核目标，将绩效评价指标体系进行细化升级，改善以往的预算绩效评价体系不够标准的问题。在与预算管理绩效考评的过程中，要重视各个预算绩效管理层次的责任担当界定，这是高校预算绩效管理的重点和难点。为此，要高度重视预算目标考核与预算管理任务的匹配，为有效落实预算管理内部控制提供有力保障。

(五)提升高校预算管理工作人员综合素质

为了推动预算管理一体化建设，有效开展高校预算绩效管理内部控制工作，高校需要培养高素质财务人员。鉴于大数据、人工智能等新技术对高校财务管理的深远影响，高校财务人员应该积极响应，重视对自身综合素质的提升，适应数智化对高校财务管理的影响；结合高校实际，学习和领会国家出台的相关财经法规及财务规则。高校要加强对财务人员的培训，鼓励财务人员参加财政部门举办的各类培训班，注重岗前培训、岗后培训和教育培训，提高高校预算绩效管理人员的思想品德素质及业务素养。特别要强化风险导向控制理念和责任理念，[5]通过高质量预算管理工作服务学校高质量内涵式发展。

四、结语

通过分析高校预算绩效管理内部控制中存在的问题及成因，剖析影响高校预算绩效管理内部控制的若干因素，本文提出高校应该按照“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理目标要求，通过各种方法和手段将内部控制相关制度与预算绩效管理制度结合起来，形成一股合力来共同推动预算绩效管理工作，实现学校治理现代化。从内部控制视角来看，高校加强预算绩效管理，一方面是顺应经济社会发展的需要，另一方面也是高校自身高质量发展的需要。预算绩效管理内部控制建设的高质量推进，需要做到财务工作与学校重点业务工作“同向共频”，要在预算安排上支持学校学科专业优化调整，服务高校科技创新工作，在夯实内部控制的前提下，构建适应高校高质量发展的预算绩效管理体系。