基于全球治理五要素的“海事治理”内涵分析

宋 山

一、引言

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将系统治理、依法治理、综合治理、源头治理列入新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，明确了其全局性、全方位的指导作用，中国国家治理开启了新的发展历程。[1]中共中央、国务院发布的《交通强国建设纲要》中将“基本实现交通治理体系和治理能力现代化”作为重要的发展目标，而海事作为交通运输行业的监管部门之一，也提出了“交通强国，海事一流”的目标，并将推进海事治理体系和治理能力现代化建设作为今后工作的重要内容。然而，海事治理虽然进行了系统的顶层设计，但并没有很好地融入海事基层，海事基层工作者对海事治理的内涵没有深入理解和领会。这不仅不利于海事治理体系和治理能力现代化建设，还可能带来思想上的混乱，对基层工作质量和效率产生不利影响。

在全球治理理论中，五个基本组成要素是最基础也是最重要的理论要素，即治理的价值、治理的规制、治理的主体、治理的客体、治理的效果。五大基本要素理顺了为什么治理、如何治理、谁治理、治理什么、治理得怎样等问题。[2]五要素理论既构成了全球治理理论的基本框架，也回答了全球治理的基本问题。本文借助全球治理五要素理论，从全球治理的高度审视中国海事治理，在分析治理和管理的区别的基础上，回答了中国海事治理的五个基本问题，并对构建中国海事治理体系提出了建议。

二、治理与管理的概念浅析

在讨论“海事治理”之前，首先要了解什么是治理，以及传统的海事管理和海事治理到底有什么区别。这是一个基础性却是根本性的问题。从管理到治理，不仅是监管方式的转变，更是监管理念的变革。

管理和治理有着明显的区别：管理是政府主导的一元模式，而治理是政府、市场、社会组织、个人等社会广泛参与的多元模式[3]；管理是自上而下的垂直监管，而治理则是扁平化的，既有自上而下的政府模式，也有自下而上的个体模式，甚至是中间开花、上下延伸的社会模式[4]；管理带有很大的随意性，人的主观因素比例较大，而治理则是法制化的，法治国家、法治政府、依法治国、依法行政是其主要特点，简单命令式、完全行政化的管控将被摒弃；管理是单向度的，主要依靠政府对相对人的行政管控，而治理则是体系化的，在国家治理体系目标下形成政府治理、社会治理、生态治理等全面的治理体系[5]。

三、海事治理五要素分析

（一）海事治理的价值

价值是全球治理的核心要素，即为什么要治理，治理要达到一个什么目的。明确治理的价值和意义不仅是制订治理方案的理论基础，而且是实施治理的第一步，是最基础但最重要的一项内容和步骤。[6]就海事治理而言，其价值就是中国海事的核心价值观，即“航行安全，水域清洁，服务交通，贡献社会”。

“航行安全，水域清洁”，这是海事工作的基本要求，也是海事的基本价值追求。通过对船舶进行安全检查，尽可能地消除安全隐患；通过通航环境和通航秩序治理，尽可能地减少通航的不利影响；同时，根据国际公约和国内法律法规对船舶进行防污染治理，尽可能地减轻船舶污染排放对水域环境的影响。“服务交通，贡献社会”，这是海事治理价值的升华，也是海事社会价值的重要体现。海事的服务对象是船舶（包括与船舶相关的人、物、组织等），而船舶是水上交通的基本载体。我们通过海事治理保障船舶航行安全，保障水上环境清洁，维护广大船员利益，就是服务交通、贡献社会的重要体现。

（二）海事治理的规制

规制是全球治理的规则，即如何治理，依据什么规则进行治理。规制可以是法律法规，可以是行业规则，也可以是相关规范。规制的基本作用就是为治理提供一个基本框架、一个基本路径和一个规则体系。[7]简而言之，规制即规则。就海事治理而言，规制就是海事治理所依据的相关国际公约以及国内法律法规。

以《联合国海洋法公约》为基础，以SOLAS、MAPROL、STCW、MLC四大公约为核心的国际公约体系和以《海上交通安全法》《海洋环境保护法》等法律法规为基础的国内法律体系共同构成了中国海事治理的基本规制。国际公约体系方面，在四大公约之下，还有各项具体的规则、规范，这些公约、规则和规范不仅来自政府间国际组织IMO，而且来自各相关的国际行业组织。经过几十年的发展和完善，国际海事公约体系已经成为一个科学严谨系统的治理体系。而国内法律体系方面，虽然相关法律法规的研究和制定起步较晚，但在遵守和借鉴相关国际公约和规则的基础上逐步改进和完善，也已经形成完整的体系。从两者的关系来看，当前海事治理的主要依据仍然是国际公约和规则，中国在遵守相关国际规则的基础上，发挥中国智慧，通过越来越多的中国方案影响着国际规制的发展方向。

（三）海事治理的主体

治理的主体，即治理应该由谁来进行实施。厘清治理主体，对于掌握治理的主动性、发挥主观能动性具有全局性意义。当前对全球治理的探讨是一大热点，整体而言，多层次、多维度、多样性、多元化是其主要特点。对于中国海事治理而言，形成了政府监管服务、企业安全主体责任、相关组织发挥行业作用的多元治理格局。这是一个包括政府和非政府在内的多元综合治理模式。

政府主体主要是指海事管理机构、海上搜救中心等相关政府部门，依据相关国际公约和法律法规承担船舶航行安全治理、船舶防污染治理、船员监管治理以及海事调查等方面的工作，其治理属性主要表现为监管和服务。企业的主体属性是由企业在安全生产的主体责任决定的。企业在追求利润最大化的同时，必须根据法律法规和公司章程进行自我治理，夯实安全基础，消除安全隐患，其治理属性是自我监管。行业组织的作用是利用行业规则和行业规范自发地规范相关海事行为，行业组织可以是政府指导下自上而下形成的，也可以是企业自主联合自下而上组建的，其形成的行业规范往往不具有强制性，或者必须经过政府或企业确认之后才具有一定强制性，其治理属性为行业监督。个人也是海事治理的重要主体，而且是基本的主体单位。个人的作用主要体现在个人遵守相关法律法规，提高自身素质和修养，充当其他主体的组成要素，因此其治理属性为基础组成。

（四）海事治理的客体

治理的客体，即海事治理的对象，也就是治理什么的问题。治理的客体是一个根本性问题，也是治理的来源和目标。只有弄清楚了治理什么，才能继续下一步的治理。因此，准确把握治理的客体是推进海事治理的根本问题。对于海事治理而言，治理的客体就是船舶相关的事务。具体而言，可以概括为以下四个方面：一是船舶航行安全治理；二是船舶防污染治理；三是船员权益保护治理；四是其他方面的治理。其中前三项可以认为是海事治理的核心内容。

船舶航行安全治理包括通航管理、船舶管理、船员管理等相关业务。海事航行安全治理的主要任务就是在保障船舶航行安全的前提下，提高船舶通行效率，即“保安全，保畅通”。船舶防污染治理可以分为船舶水污染治理和船舶大气污染治理两大部分，通过对船舶废弃物排放控制以及危险货物的防护控制最大限度地保护环境免遭破坏。船舶防污染治理的根本任务就是保护生态环境。船员权益保护是海事治理社会效益的体现形式，其主要任务就是保障船员权益。

（五）海事治理的效益

全球治理的效益，可以理解为治理的效果和成效，也就是治理得怎么样的问题，这也是全球治理的最终目标。效益的衡量可以从定性和定量两个方面进行，科学地对治理的效益进行衡量和分析，及时总结治理的经验教训，为后续的治理提供模板和借鉴，使治理形成一个系统的闭环。对于海事治理而言，效益应该是多方面、多层次的，本节将从安全效益、经济效益、生态效益和社会效益四个方面进行讨论。

1.安全效益

安全效益是海事治理的核心效益。作为保障海事安全的职能机构，海事的首要任务就是保安全。安全效益衡量的标准就是通过海事治理，海上安全形势发生了哪些变化，变化的幅度有多少，有哪些指标可以证明。这些问题，可以从定性和定量两个方面进行探讨。定性方面包括对海事治理及各要素的分析及定义、海上整体安全形势分析、海上安全风险排查及隐患治理情况分析等。通过安全隐患排查消除可能带来的安全风险，进而达到降低事故发生率，并使安全效益达到最大。定性评估主要是符合性评估，即海事治理的措施是否符合海上安全保障的需要，是否能够带来安全效益。定量评估是衡量海事治理安全效益最直接、最科学的手段和方法。其中人命搜救成功率和水上交通事故四项指标是重要的量化指标。据统计，2020年，海事管理部门组织开展搜救行动1 662起，救助遇险船舶1 065艘，遇险人员10 350人，人命搜救成功率为96.0%。“十三五”期间，水上交通事故件数、死亡失踪人数、沉船艘数、直接经济损失等四项指标较“十二五”期间分别下降34.8%、26.1%、50.0%、34.4%，每亿吨吞吐量死亡人数下降37.9%。

2.经济效益

经济效益是海事治理的基本效益。保安全是海事治理的最主要目标，然而，保障船舶安全，使船舶安全航行于港口大洋之间，其目的就是保障海上贸易往来，为国家带来经济效益，因此，保畅通是海事治理的基本目标。海事治理的经济效益不能单纯地去衡量，是与港口货物吞吐量、船舶进出口艘次、港口施工项目数量等一系列港口指标挂钩。同时，通过及时有效的搜救，减少人命财产损失，这也是经济效益的最好体现。因此，经济效益的体现形式是间接的，然而却是巨大的。据统计，2020年海事管理部门安全保障国内航行船舶进出港2 256.8万艘次、国际航行船舶进出口岸41.3万艘次、水上货物运输187.3亿t、水上客运 3.3亿人次。

3.生态效益

生态效益主要是通过船舶防污染治理减少船舶对海洋、大气环境的污染。生态效益的衡量应以定量为主，定性为辅。定量的标准是通过海事防污染治理，船舶对海洋环境的污染量降低，带来的生态损失和其他损失下降了多少。从当前来看，船舶因事故造成的污染物泄漏量，船舶违法排放污染物量是两个可以掌握的重要指标。船舶事故排放的控制需要减少事故发生率，这就需要航行安全治理、防污染治理以及船员管理等海事治理的各方面共同努力，船舶违法排放的控制需要海事安全检查（PSC和FSC）及时发现并有效制止违法行为，实施提高船舶防污染意识等方面的措施。同时，在发生污染物泄漏或违法排放之后，对污染物扩散进行有效遏制和及时回收，避免因大规模扩散引起的海洋环境污染也是保障生态效益的重要内容。海事正在推行的“蓝天碧水”保卫战等行动都是为保障生态效益而进行的努力。

4.社会效益

社会效益是一个多层次的概念，有广义和狭义之分。广义上的社会效益可以理解为对社会的贡献，包括政治、经济、文化、生态等各个方面。狭义上的社会效益是相对于政治、经济、生态等效益而言的，主要表现为对民生建设、社会生活、文明风俗等社会要素的影响，本文将从狭义角度讨论海事治理的社会效益。从海事工作的实际出发，简单总结为两个方面，一是通过为船公司和船员服务保障民生建设，二是通过通航秩序、通航环境治理以及海上搜救保障人民群众生命财产安全。第一方面会带来直接社会效益，通过保障船舶和船员合法权益，为船舶和船员带来实实在在的利益，从而在广大船舶和船员之中形成良好的声誉，这是海事社会效益的最有效体现。第二方面则会带来间接社会效益，通过保安全，保畅通，减少海上事故，在发生事故后进行有效搜救，从而减少人命财产损失，这有利于在整个社会中展现海事的良好形象，展现海事为人民服务的初心使命。在武汉抗击新冠疫情中，海事管理部门保障了2 403艘次向武汉运输防疫和生产生活物资船舶的安全，制定患病船员紧急救助处置指南，妥善处置多艘涉疫船舶船员离船入境等事件，保障船员换班超14万人次，救助伤病船员800余人，实现中国籍船员国内港口换班“应换尽换”，国际航行船舶船员有序换班，赢得广大船员“回家真好，衷心感谢”的称赞。中国海事防抗疫情的经验做法被IMO采纳并向全球航运界推荐共享。

四、基于五要素理论构建海事治理体系

（一）完善以“海事核心价值体系”为核心的海事治理价值体系

海事核心价值体系作为海事治理的核心价值，必须加以完善和发展才能发挥其生命力。海事治理价值的完善主要从三个方面进行：一是海事基层实践，二是国家大政方针，三是学术理论研究。海事基层实践为价值体系提供理论创新的源泉，国家大政方针为海事治理价值体系提供理论支持，学术理论研究为海事治理价值体系提供学术支撑。另外，要关注治理价值体系的时代性和稳定性的关系，与时俱进，形成具有时代意义的海事价值体系，同时要保证海事治理价值体系的稳定性和权威性，形成长期性、可持续性的价值理念，这对于海事文化体系的完善及海事业务的发展都会大有裨益。

（二）完善以“国际公约、国内法规”为基础的海事治理规制

对于国际海事公约，我们一方面积极跟踪，并完善国内法转换机制，使之更加有效、更加通畅地向国内相关法律法规转换，另一方面结合中国海事的实践，积极撰写相关议案，向国际海事组织提出中国方案，以此影响国际海事公约和规则的制定和完善。对于国内法律法规，一是要继续推动《海上交通安全法》等法律法规的实施，继续完善以海事信用监管为核心的新兴监管机制的法律基础。二是对海事法律体系进行再梳理，重点厘清与其他涉海行政执法主体的监管边界，明确监管责任，促进依法行政。

（三）强化以“船舶相关”为基础的海事治理主体权责机制

在上文中我们分析了海事治理的主体，也就明确了海事治理由谁来治理的问题。海事治理主体的多元性要求我们必须进一步厘清主体之间的关系，对其权责进行更加清晰的认定，构建海事治理主体权责机制。政府、企业、行业组织以及个人在海事治理中扮演什么样的角色，他们之间的权责边界在哪里，这些都是我们必须思考的问题。权责机制的构建必须以法律法规为根本依据，尤其是严格执行国务院关于职责分工的相关规定，在此基础上根据工作性质对模糊地带、空白区域的权责进行明确，各主体内部还要进一步明确，例如在政府主体内部，海事还要厘清与海洋渔业部门的职能关系等。

（四）构建“共建共治共享”为核心的海事治理合作机制

在党的十九大报告中，习近平总书记明确要求：“打造共建共治共享的社会治理格局。”海事治理亦要秉承“共建共治共享”的理念，强化海事治理合作机制，打造海事治理新格局。各级海事部门要强化与各级政府机构、涉海管理部门以及港航企业的合作交流，共建水上交通安全治理长效机制。在信息共享、执法互助、联合打私、打非治违等方面深化合作，探索统一窗口、联合惩戒机制建设，共治难点问题，共商发展大计，使海事治理以合力促成效。同时，要推动信用监管机制建设，推动海事治理主客体之间和谐关系构建，在全行业实现“要我安全”到“我要安全”理念的转变，共享海事治理的丰硕成果。

（五）构建“治理效能”为基础的海事治理评价机制

效果是评价一个机制的重要参考依据，对于海事治理而言，必须形成以“治理效能”为基础的治理评价机制。上文论述中，我们提到了海事治理效能的四个方面，这也是海事治理评价机制的四大要素，即安全效益、经济效益、生态效益、社会效益。评价机制可由定性分析和定量分析组成，对关键理论和概念进行严格定性，而对机制运行要进行定量分析，制定一个科学系统的模型或体系。评价的结果要分层级呈现，好的部分要继续推行，差的部门要进行反馈，在治理理念、治理规制和治理主体中进行修正。尤其是对于治理主体而言，评价机制是其提高治理能力和水平的重要参考，是第一手资料的来源。评价机制的构建使海事治理成为一个闭环的系统，在自我优化和调整中实现高质量发展。