建档立卡低收入农户识别偏误与应对措施

□文/左长安

（1.扬州大学 江苏·扬州；2.宝应县农业农村局 江苏·宝应）

［提要］随着监察制度的不断完善，建档立卡低收入农户的识别越来越规范，但“符合建档立卡条件的未被纳入”、“不符合建档立卡条件的被错误纳入”等现象依然存在。本文以宝应县建档立卡低收入农户为案例，研究发现虚假信息、单一指标、评议程序不完善、投诉渠道不畅是造成识别偏误的原因；而建立诚信缺失的惩罚机制、采用多维指标体系，辅以金融画像、完善评议程序、疏通群众监督渠道，可以提高识别精度。

建档立卡是对经过统一识别的农村低收入家庭建立专门档案，进行专门管理、给予专项扶持，以促进其增收致富、改善其生活水平。政府已经对建档立卡低收入农户实施动态监测，每年年底对其进行一次调整，调整内容为吸纳新的符合条件的农户和清退不符合条件的农户。由于处于建档立卡线边缘的农户识别困难，基于现行工作程序和技术手段的识别可能使该项工作存在两种偏误，即“符合建档立卡条件的未被纳入”、“不符合建档立卡条件的被错误纳入”。本文以宝应县建档立卡低收入农户为案例进行研究，通过分析县级部门核实确认后的案例，解析建档立卡低收入农户识别过程中的各种现实性问题，总结归纳识别过程中的问题及原因，并提出应对措施。

一、现行识别程序与标准

建档立卡低收入户认定程序可以概括为“一公告二申请两评议三次公示”，具体步骤是：一是村（居）民委员会在本村（居住地区）公布低收入农户申报公告；二是农户向村（居）民委员会提出申请；三是村（居）民委员会对提出申请的农户进行初审后，召开村（居）民会议或者村（居）民代表会议进行评议，并公示评议结果；四是乡镇人民政府、街道办事处对评议结果进行审核，并公示审核结果；五是县级人民政府对审核结果进行确认，由村（居）民委员会公示确认的名单。村民对审核结果有异议的，可以自审核结果公示之日起三十日内向乡镇人民政府、街道办事处提出复核申请，乡镇人民政府、街道办事处应当进行调查、核实，并在十个工作日内公示复核结果。宝应县所有建档立卡低收入农户都是通过上述程序被纳入的，每一项程序都不可缺少，且需要提供每一程序的佐证资料，佐证资料实物版本保留在建档立卡低收入农户的档案中，电子版本上传到全国防返贫监测信息系统。

宝应县建档立卡低收入农户的标准为人均年收入低于7，000元，它是由该农户所有家庭成员在调查年度内的全部现金和实物收入除以同一住宅常住或与户主共享开支或收入成员数，实际工作中通常采用同一户口簿上的人口数来代替。

二、现行识别存在的偏误

建档立卡低收入农户的识别方法看似简单，但实际操作却存在一定的难度，信息不对称、数据不准确致使识别产生偏误，这种偏误大致可以分为两类：“符合建档立卡条件的未被纳入”、“不符合建档立卡条件的被错误纳入”。

（一）符合建档立卡条件未被纳入的案例。由于识别过程中的种种原因，使得原本符合建档立卡条件的低收入农户未被纳入，致使其未能享受到相关政策的扶持、游离在政策覆盖之外，其生活状况没有得到应有的关注。本文选取3户个案分析在识别的过程中导致“符合建档立卡条件的未被纳入”的原因。

案例一：F镇c村五保户施某某，1953年出生，2018年家庭人口1人，无劳动能力。在2018年12月进行建档立卡识别时，施某某已经被民政部门认定为五保户。2018年宝应县五保户供养标准为7，490元/年，该标准高于扶贫部门建档立卡识别7，000元/年的标准，所以当时c村扶贫工作人员认为施某某的家庭人均年收入高于7，000元，不符合纳入建档立卡的条件，导致施某某未能在2018年底纳入建档立卡。之后扬州市审计组将该户名单反馈给宝应县扶贫部门，宝应县扶贫部门组织人员进行仔细核查发现，施某某办理五保户的时间是2018年7月份，在2018年收入测算时间内（2017年10月1日至2018年9月30日）其仅享受到一个季度的五保政策。同时，又查明施某某有瓦工手艺，往年做瓦工会有部分收入，但其2018年有半年时间患病未能工作，最终统计出施某某2018年收入为6，908元，符合纳入建档立卡标准。

案例二：F镇j村低保户李某某，1963年出生，2018年家庭人口1人，听力一级残疾，在村里渡口边经营一家理发店，2018年之前，李某某每年收入均超过7，000元，2018年7月，李某某开始享受低保政策，当时宝应县城乡低保标准为630元/月。在2018年12月进行建档立卡识别时，j村扶贫工作人员认为李某某经营理发店的同时又享受低保待遇，故未能将其纳入建档立卡。之后扬州市审计组将该户名单反馈给宝应县扶贫部门，宝应县扶贫部门组织人员进行仔细核查发现，2018年下半年，j村渡口摆渡拆除，人流量大幅减少，导致李某某的理发店生意冷清。最终调查得出李某某在2018年收入测算时间内（2017年10月1日至2018年9月30日）家庭人均收入是6，430元，具体构成为低保金1，500元，农田补助1，630元，经营理发店收入3，300元，符合纳入建档立卡标准。

案例三：F镇y村低保户尹某某，1978年出生，2018年家庭人口3人。妻子智力残疾，多年未工作；儿子上初中，2018年建档立卡识别时患有白血病，尹某某因为要照顾妻子和儿子，未能外出打工。在2018年12月进行建档立卡识别时，y村扶贫工作人员认为按照每人每月630元的低保标准，该家庭2018年总收入应超过630×3×12=22680元，家庭人均年收入超过7，000元的标准，故未能将其纳入建档立卡。尹某某家庭每月低保金为1，100元，并非630×3=1890元，在2018年底建档立卡识别时，y村扶贫工作人员未能准确理解低保相关指标，错误认为低保标准就是实际打卡到低保户账户上的金额，而实际打卡金额则为补差金额。最终调查得出，尹某某家庭当年低保金总数为13，200元，此外还有土地流转收入3，120元，打零工收入468元。其在2018年收入测算时间内（2017年10月1日至2018年9月30日）家庭人均收入为5，596元，低于7，000元的标准，符合纳入建档立卡的条件。

（二）不符合建档立卡条件被错误纳入的案例。在建档立卡低收入农户识别时，有些农户并不符合条件，但因为各种各样的原因成为了建档立卡低收入农户，这些都属于“不符合建档立卡条件的被错误纳入”。

案例四：H镇q村农户杨某某，2016年底进行建档立卡识别时，家庭人口5人，当时杨某某的丈夫因患癌症刚去世不久，杨某某也患有老溢血，2016年底被取消低保后收入减少。当时全家所有的收入来源为杨某某的儿子在外打工，杨某某告知村扶贫干部自己每月收入3，000元左右，经计算该户2016年家庭人均年收入为3000×11÷5=6600元，符合建档立卡条件，所以村扶贫干部将其纳入建档立卡。扬州市检查组将该户拥有车辆信息反馈给宝应县扶贫办之后，宝应县扶贫办组织人员进行深入调查发现，杨某某的儿子朱某某名下登记有一辆价值十多万的北京现代牌轿车，该轿车是朱某某在2013年出资购买。在2016年底建档立卡识别时，村扶贫工作人员上门对该家庭进行信息采集，朱某某及其家人故意隐瞒拥有车辆的事实，以获取建档立卡低收入农户的身份。

案例五：A镇b村孤儿王某，2016年建档立卡识别时，因其父母双亡，无任何收入来源，生活全靠亲戚和邻居救济，符合建档立卡条件，故村委会将其纳入建档立卡。2017年底进行动态调整时，王某与其姑姑共同生活，村扶贫干部认为与建档立卡户共同生活的成员应当全部纳入建档立卡，故将王某的姑姑及家人全部纳入王某的建档立卡户中。扬州市检查组将该户信息反馈给宝应县扶贫办之后，宝应县扶贫办组织人员进行深入调查发现，2016年底识别时王某纳入建档立卡符合条件和程序，不存在违规行为，但在2017年底进行动态调整时，王某的姑姑及家人不符合纳入建档立卡的条件，将其纳入建档立卡存在违规行为。原因在于建档立卡识别时的家庭成员为共同生活或共享开支的成员，在识别时应当将所有家庭成员收入作为总收入计算人均年收入，但并不等于在建档立卡识别结束之后，与建档立卡户共同生活的成员能够被纳入建档立卡之中，二者是两个完全不同的概念。村扶贫干部未能正确区分二者之间的概念，导致王某的姑姑及家人违规进入建档立卡之中。

（三）识别偏误的处理结果。经调查核实之后，案例中的施某某、李某某和尹某某分别向村委会申请纳入建档立卡低收入农户，后经过履行一系列建档立卡进入程序，分别于2019年初、2019年5月和2019年6月纳入了建档立卡。鉴于朱某某故意隐瞒事实的恶劣情节，q村召开村民代表大会后将其从建档立卡中清退，该村相关责任人也因“核查工作中调查不深入、把关不严格”受到了纪委的诫勉谈话处理。b村召开村民代表大会后将王某的姑姑及家人从建档立卡中清退，保留王某的建档立卡低收入农户身份。

三、偏误产生的原因分析

由上述案例可知，农户虚假信息、单一指标、评议程序不完善、投诉渠道不畅是造成建档立卡低收入农户识别偏误的主要原因。

（一）虚假信息。在建档立卡低收入农户的识别中，部分不符合条件的农户为了获得建档立卡身份，故意隐瞒家庭真实财务状况，制造出家庭贫困的假象，从而误导工作人员。农户之所以故意隐瞒家庭财务状况，究其原因有两点：一是隐瞒可以带来丰厚的收益；二是撒谎的成本很低。丰厚的收益是指纳入建档立卡之后农户可以享受各种帮扶政策，如水电费、子女学费和生活费的减免、医疗保险补助及较高的报销比例、危房改造补贴等，这些都是“真金白银”。撒谎成本是指真实家庭财务状况一旦被相关部门知晓所造成的后果，目前对隐瞒事实而纳入建档立卡低收入农户只是将其清退、退还建档立卡期间获得的各项帮扶资金，而撒谎者并不遭受任何经济损失，这种大概率获得好处而绝对无损失的结果放任了农户的不诚信行为。

（二）单一指标。尽管政策要求建档立卡识别标准，既要看收入，也要看“两不愁、三保障”实现情况，但后者难以量化，实践中还是以收入作为衡量指标。收集农户收入的第一手数据是保障建档立卡精准识别的“第一关”，多样且零碎的农户收入难以统计与测度，只能通过入户查看并听取农户口述，但有些农户人为营造“贫困人设”，存在隐瞒行为，如故意低报收入、夸大支出、隐瞒存款，数据缺失、信息不对称致使农户收入无法核实，因此收入并不能准确反映一个家庭经济的真实状况。

（三）评议程序不完善。从建档立卡识别程序中可以看出，村级评议的对象是向村民委员会提出申请并通过初审的农户，这意味着如果某农户未能通过初审、没有参加评议会议，即使符合条件也会被遗漏。此外，“拉帮结派”等不正之风在民主评议过程中也会存在，因而家族势力大的农户可以获得不正当的利益。从案例分析中还可以看出，无论是“符合建档立卡条件的未被纳入”还是“不符合建档立卡条件的被错误纳入”都是经过镇级部门审核的，但镇级部门通常只有一两名工作人员，所能采取的方式也只是查阅各村上报的农户资料，这种方式只能审核出农户资料中存在的逻辑错误，而并不能审核出农户家庭真实情况。

（四）投诉渠道不畅。低收入农户的属性决定了他们处于资源和信息的弱势地位，他们之中大多数人不懂网络、不识字或不会打字，不能通过网络或寄信的方式反映问题，受限于交通成本很少采用面访的方式，对他们而言，反映问题最简便的方式就是拨打政府部门投诉电话，但大部分农户并不知道举报电话号码，因此当他们的正当权益无法得到应有的保护时，部分群众选择隐忍。

四、完善建档立卡精准识别的措施

（一）建立诚信缺失的惩罚机制。虚假信息已经给建档立卡低收入农户的识别工作带来很大的干扰，此时，建立不诚信农户惩罚机制就十分必要。将提供虚假信息进入建档立卡的农户作为惩罚对象，通过经济惩罚和预期利益损失的方式给农户双重约束，如取消其建档立卡身份并退还建档立卡期间获得的全部帮扶款项，除此之外，还应该追加罚款，并从清退之日起5年内，该农户所有家庭成员不得享受任何帮助扶持政策。为了预防农户在建档立卡识别过程中的诚信缺失，还应当加强宣传教育，利用标语、横幅和广播等渠道让诚信缺失惩罚机制家喻户晓，使农户熟知提供虚假信息面临的严重后果。

（二）采用多维指标体系，辅以金融画像。尽管多维指标方法复杂、工作量大，但我国已经全面脱贫，绝对贫困已被消灭，建档立卡低收入农户的数量锐减，此时用多维指标替代单一指标已经变得可行。建议以收入和支出为主要指标，以“两不愁、三保障”为“单项肯定”指标，即在“吃、穿、义务教育、基本医疗、住房安全”这五个指标中只要有一项未满足则一律纳入建档立卡。此外，要建立“单项指标否决”机制，即家庭成员中有财政供养人员、公司法人（或股东）、购买享受型车辆、购买商品房等四项中，只要符合其中一项则一律不得纳入建档立卡。数据来源单一是造成识别偏误的重要原因，大数据在商业领域的运用已经十分成熟，可以借用该技术描绘出农户的“金融画像”，这将比依靠传统方式获取的信息更全面、更真实，以此作为依据可以提高识别精度。

（三）完善评议程序。完善的村级评议程序既要将初审名单中不符合建档立卡的低收入农户剔除，也要将符合建档立卡条件却未进入初审名单的农户纳入。尽管村级有监委会，但是其监管力度弱且公信力不足，在识别建档立卡低收入农户环节，虽然有村民进行民主评议和公示等程序要求，但是否落实，怎样落实都取决于农村基层干部，为了防止产生各种不公正问题，有必要让上级纪检部门进行监督，监督内容包括村级评议的程序是否正常履行、参会人员数量及组成、会议记录与实际会议内容是否一致、参会人员签字情况，同时还要接受村民对村干部的投诉。上级纪检部门通过对村级评议的参与，对村干部的行为形成威慑力，推动村级评议程序更加规范地履行。建档立卡识别过程中的村级评议程序通常每年一次，上级纪检部门的监督完全可以覆盖到每一个村，具有可行性。

（四）疏通群众监督渠道。接受群众监督、听取群众意见才能不断改进工作，电话、现场投诉、网络是群众履行监督的主要渠道。拨打举报电话依然是农村居民最常用的监督方式，为此，应加大对建档立卡监督举报电话12317和12345的宣传力度，可采用村委会告知、张贴宣传单、乡村广播反复播报等方式，让监督电话深入农户内心，做到随用随打。政府也可在人流集中的地方或者赶集日，设立固定或流动举报点，方便群众进行现场投诉与举报。