乡村振兴专项债券风险识别与防范机制研究

□文/康棋苹 张 然 车美娜

（南京审计大学金融学院 江苏·南京）

［提要］近年来，在普惠金融背景下，随着乡村振兴战略的进一步深入，地方专项债券的规模和领域不断扩大；与此同时，部分乡村振兴专项债券的发行和落实过程中仍旧存在着一些政策壁垒和风险。本文基于乡村振兴债券相关政策背景，从多角度、全方位的审视入手，在建立预警机制，完善监督机制，做实问责和绩效管理机制等方面，提出风险防范对策，以便更好地防控乡村振兴专项债券相关风险。

地方政府专项债券是为了筹集资金建设某项具体的工程而发行的债券，往往是有收益的公益性事业支出，偿还以项目建成后的收入作为担保。自2015年发行地方政府专项债券以来，专项债券已经逐渐成为支持所在城乡经济发展的重要推动力，主要包括土地债、轨道交通债、高速公路债和乡村振兴专项债等种类。中国作为一个农业大国，“三农”问题是关系到国计民生的根本性问题。2017年，十九大报告正式提出乡村振兴战略，中央也发布有关专项债券相关政策文件，强力推进战略实施。2018年8月，四川省首次成功试点发行乡村振兴专项债券。此后，山东、安徽、河南等地纷纷以乡村振兴为方向开始尝试发行专项债券。

随着乡村振兴领域的专项债券发行额不断增长，有关风险也日益暴露：部分乡村振兴类项目的收益被过分夸大，项目的规范性缺失，信息披露不够充分，信用评级制度不够完善。因此，地方政府在积极发行债券振兴乡村的同时，也应当在考虑债券风险的前提下设定相应的预警机制，完善专项债券的项目绩效评价，提升乡村振兴专项债券发行的市场化水平。

一、乡村振兴专项债券制度变迁及发行现状

1994年分税制改革，分税制体制基本建立起来，国家原有的收入分配体系被颠覆，地方财政压力明显增大，《预算法》提出“除法律和国务院另有规定外，地方政府不能通过发行债券方法进行融资”。1995年《担保法》也明确“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，因此地方政府只能借助企业名义，无法以自身合法透明的手段吸引资金。当时，面对地方政府债务这一问题，中央采取了观望的态度，因此各地举债的规模越来越大。1998年亚洲金融危机后，中国薄弱的经济基础受到冲击，同时也唤醒了监管者对地方政府债务引发经济风险及其危害的监管意识。

2011年以来，为了促进地方经济平稳健康发展，走出金融危机的阴影，政策方面慢慢放松，中央开始实施稳健性财政政策，并出台相关文件促进地方专项债券的发展。（表1）

表1 稳健性财政政策相关文件一览表

乡村振兴专项债券的投资领域不断扩大，从前期的以土地储备专项债券为主，逐渐转向越来越广泛的新型再融资领域，注重将科学技术与环境保护、因地制宜相结合，致力于提高农民的生活质量。（表2）

表2 乡村振兴专项债券情况一览表（单位：亿元）

二、乡村振兴专项债券的风险识别

（一）债券发行的风险。与一般债券不同，地方政府发行的专项债券需要项目自身的收益和融资平衡，从目前已发行的债券情况来看，大部分地区的乡村振兴项目收益为融资的1.2倍。在乡村振兴专项债券发行前，需要高水平的金融和法律机构对方案进行评估和修改。实际上，一些项目实施主体提供给律师事务所的信息并不准确，导致信用评级作用微乎其微。评级机构的收入费用来源于政府的支付，信用评级机构为了帮助乡村政府通过信用评级，弄虚作假。尽管各地方政府在发展、偿债、地区贫富等方面存在差别，发行的乡村专项债券得到的都是最高信用级别AAA，可以看出，信用评级机构不独立也不中立。

地方政府发行乡村振兴债券时存在的风险部分来源于相关法律法规的缺失。迄今为止，地方发行乡村振兴专项债券没有法律依据，合法性仅能在一些规范性文件中体现，大部分是发行的原则性指导意见与通知，没有国家层面的法律，地方政府在发行乡村振兴专项债券时出现无法可依的情况，法律关系的界定不明确。目前，乡村振兴专项债券的发行主体是省级人民政府，专项债券的实际使用和偿还主体却是地方政府，而项目的受托方往往是专项债券项目类型所对应的主管部门，例如乡村的卫生局、林业局等。跨部门管理的权限受贯穿始终的行政管理影响，难以发挥自身的职责，部分乡村振兴专项债券项目的实施能力有待进一步提升，债券不能及时偿还，造成延期违约风险。

（二）项目实施的风险。乡村振兴专项债券投资领域不断扩大，内容种类日益复杂，而项目工程在日常管理中常常因为一些自然因素，遇到不可控的问题，风险随之上升，但责任体系却不够健全。在一些项目建设中，地方政府的借债主体和资金使用主体不一致，导致责任的划分不明确，资金分配不合理。一些地方仅规定了官员个人责任，没有明确乡村政府的财政责任，无法充分发挥法律威慑及惩戒功能，可能会诱发乡村政府非理性举债及其他道德风险。

乡村振兴专项债券项目需要相关专业素养较高、能力较强的人来负责，当前很多工作人员还不具备相应的知识及技能，缺乏经验，在对项目的监管过程中，往往滋生了各种问题，某些乡村项目实施主体也会抱着侥幸的心理钻空子，给金融资产安全构成威胁。

（三）债券偿付的风险。在乡村振兴项目建设完成后，项目的运营管理和后续的风险容易被忽视。在地方政府收回利益期间，可能要为已建设完成的乡村公共设施的维护和修理支付大笔费用，这就出现生态补偿的年限和债券年限不够匹配，乡村振兴债券回收收益变得异常困难的情况，项目的盈利能力没有充分发挥，项目自身的运营收入不够偿还本息，地方政府不能及时依法履行偿债责任，只能延长偿债期限，单方面改变债权债务关系，出现偿付风险，债权人遭受损失。

一些地方政府的债务报告不够及时、透明、完整，在说明预测平衡资金状况时，只简单描述财政风险，进行简单的敏感性分析，官方平台的信息缺失，对社会监督造成了一定困扰，存在隐形债务风险。地方政府在对乡村振兴专项债券的监管上以行政监管作为主要手段，风险管理方法落后，政府内部纪律松弛，一边大举借债一边滥用资金并不少见，加重了乡村的经济包袱。

风险贯穿于债券的发行及偿付整个过程，当前的债券发行体系存在着不容忽视的漏洞，导致债券发行募集方式与来源金额不规范，问责制度、实施管理的机构职责、监管的权力等都没有给出明确的规定。地方政府的偿债意识和绩效意识都相对薄弱，乡村振兴专项债券如果缺少有效的偿还保障机制，容易产生较大的偿债风险，反而可能会反向制约当地的经济增长。

三、乡村振兴专项债券风险防范机制构建

（一）建立风险预警机制。出台专门针对乡村振兴专项债券的法律法规非常有必要，便于规定地方政府债券的监管，对发行的流程做出统一说明，使地方政府专项债的运行有法可依，明确法律适用对象，界定乡村振兴专项债券的适用范围。规范农村财政风险披露制度，建立防范风险的准备金制度，乡村振兴专项债券应受到严格的预算约束。专项债券的发行通过促进投资的增长，保证地方财政总收入的增长。因此，应加大约束专项债券预算额度的力度。资金使用审批制度要严格把关，审查时，要根据相关法规，将总额度对应到所属市、县、乡的债券额度，超过规定的限额就要履行相应的审批程序，防范随意挪用资金，降低债券违约风险。地方政府要加强自身的辨别和管理能力，乡村振兴专项债券的收益应与融资的规模相匹配，对收入不高、存在质量问题的乡村振兴项目予以剔除，推出经济性和社会性并存的项目，充分保障资金的“借、用、还”。

建立起由上至下层层管理的风险预警机制，将风险意识贯穿到日常工作，渗透到每一个项目参与人员心中，降低外部的风险。强化政府的风险意识，完善政府内部工作体系，当下政府应加强有关人才的培养和选拔，结合管理、审计等方面的专业人才，夯实乡村振兴专项债券的风险预警基础。通过内部网站、会议等形式告知相关项目的实施，将风险防范与项目实际结合，通过实际案例抓好宣传，使政府人员了解风险，进而能够识别与防范。

（二）健全监督机制。仅仅停留在完善相应的风险防范体系还不够，还要做好相应的公开工作，发挥网络媒体、社交平台等媒介作用，充分展示政府在乡村振兴专项债券方面的风险防控工作，保障公众对地方政府项目活动的知情权，取得社会对债券风险防控的理解。除了中央和地方政府内部的自我监督，广大人民群众的监督外，还有必要成立专门的监管机构来防止风险发现，设立的监督机构要独立于市县级财政管理机构，这样才能有效监督相关部门规范使用公共资金，保证到期偿付。

监督机构对会计事务所出示的财务评估和评级机构出具的信用评级文件应重点审查，首先关注这些机构的合法性，以及给出的评估结果是否符合乡村振兴战略和国家政策，确保评估结果不受到政府的干预和左右。同时，在有关人员严格审核乡村振兴相关专项债券的合法性和真实性并通过后，跟进项目，通过官网、走访、谈话等方式确保项目有关债券顺利合规发行。地方政府应努力保证乡村振兴专项债券项目全程的公开透明，定期披露项目建设进度和资金情况，将责任主体落实到个人，注重预防潜在风险。在无力偿还的情况下，不能隐瞒甚至违法欺骗，应该依相关规定上报，当地政府和上级机关要启动相关风险的应急处置，努力化解债务危机，同时追究相关人员的责任。

（三）完善问责和评价机制。不断充实问责制度的内涵，推动责任体制完善，实现地方政府的责任主体和资金使用主体的相统一，明确发债主体责任，建立对乡村政府相关部门、有关人员的责任追究制度，区分项目的风险责任、偿还责任以及相关连带责任。地方政府作为债务主体，承担相应责任是情理之中，地方政府官员作为实际的决策者，同样要承担责任。

在构建科学的乡村振兴专项债券项目绩效评价指标体系基础上，建立起规范的绩效激励措施和实行机制，对资金安排使用合理、项目进展快速的地方政府进行奖励，对资金安排不合理、项目进展滞后的地方政府约谈并予以通报批评。债券进行分类、分级，构建有针对性的乡村振兴专项债券绩效评价体系，风险的防范也作为参与评判政府活动的绩效指标，以此来纠正不良的绩效导向，注重经济效益的同时，将社会效益摆在同样的位置。制定具体的考核细则，对项目实施的各个部门的风险管理绩效，做出数字性的评价工作，后续的风险管理也由相关的考核单位展开分析与估测，将风险管理的考核与政府乡村振兴专项债券绩效考核有机结合起来，把债券绩效评价结果作为追究责任的手段，敦促地方政府建立有效的乡村振兴专项债券风险体系。

四、结语

随着乡村振兴专项债券的深入发展，有效开展乡村振兴债券风险的研究能够促使地方经济健康发展。因此，在进行实践探索过程中，要结合当地发展实际，针对性地建立乡村振兴专项债券方面的更高效的风险识别与防范机制，才能不断提高乡村的发展效率。