粤港澳大湾区居家养老服务政策研究

□文/印田彬 陈晓黎 魏 嫚

（广东理工学院经济与管理学院 广东·肇庆）

［提要］协同治理视角下，政策协同性是判断上下级政府目标一致性、行动一致性的重要指标，同样也是养老工作能否顺利推进的先决条件。对此，本文以肇庆市为例，运用文献计量法、扎根分析技术，从时间、政策目标、政策工具等三个角度分析肇庆市政府与广东省政府的政策协同度，以此判断肇庆市养老服务政策的有效性，进而提出助推粤港澳大湾区、肇庆市居家养老及养老服务发展相关建议。

引言

截至2019年，我国60岁以上人口比例18.1%、65岁以上比重12.57%，远超国际老龄化标准5.57%个百分点，同时据联合国预测，我国在本世纪中叶将有5亿人口超过60岁，进入深度老龄化社会。粤港澳大湾区是我国开放程度和经济活力最强的区域之一，在养老问题上也需先行。居家养老作为养老的重要模式之一，澳门、香港分别在1992年、1998年便展开了探索，在政策框架、服务体系等方面相对成熟。内地居家养老的实践探索较晚，2021年由中山大学粤港澳发展院撰写的《粤港澳大湾区发展研究报告（2019-2020）》蓝皮书发布，研究显示在养老政策方面，深圳、江门、肇庆处于领先地位。香港、澳门经济体制和社会公共服务管理模式上较内地存在一定差异，且受制于篇幅，本文选取肇庆作为研究案例，探讨素来以“旅游”、“文化”作为城市名片，而此次以“养老”出道的奥秘。其次，在“居家养老服务”方面，大部分文献从养老模式、养老服务内容、养老问题分析等方面着手，对“政策”方面的剖析相对较少。基于以上情况，笔者整理了肇庆市历年关于“居家养老服务”的政策发文，拟从政策协同性角度，分析其与广东省政策的协同度，以此剖析肇庆市政策有效性对“居家养老工作”的推动作用，为粤港澳大湾区其他区域的居家养老事业提供参照。

一、文献综述

（一）居家养老服务。我国在2000年，开始步入老龄化社会，“养老”随之成为热点话题。然而，未富先老、养老服务人员缺乏、养老服务内容单一、养老思想传统等问题长期困扰各地政府。在积极地探索过程中，“居家养老模式”因其资金需求量少、符合传统养老观念等优势，成为解决我国养老问题的有效途径之一。因此，相关研究也日渐兴盛。

概念方面，学术界说法不一。全国老龄工作委员办公室将居家养老定义为：政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等的一种服务形式。实践领域，研究多集中于居家养老的服务内容、服务标准与绩效、服务模式、影响因素、实践问题分析等方面。其中，信息技术的发展为我国居家养老服务的进一步发展带来了新的契机，“智慧化居家养老”也逐渐被纳入研究范畴。但是，纵观目前研究的领域，大多集中于“居家养老服务本身”、“服务内容”，而以居家养老的重要参与主体——“政府”为研究对象的相对较少。

政策是政府进行社会管理、开展政府工作的重要途径；同时，居家养老服务的开展，纵向上涉及国家、省、市、区等各级单位，横向涉及市政府、财政局、人社局等多个部门。因此，本文引入“协同理论”，选取“政策协同有效性”角度，对广东省、肇庆市两级政府居家养老服务政策的协同有效性进行分析。

（二）协同治理。协同治理起源于赫尔曼·哈肯创立的“协同学”。它倡导多元治理主体在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题。张贤明在系统分析协同治理的内涵、价值及发展方向时提出，协同治理应包含决策制定的过程、良善关系的构成、善治实现的方式三层含义。习近平在主持中共中央政治局第三十六次集体学习时指出：“社会治理模式正从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”可见，协同治理以其独特的优势回应了社会治理模式变革的现实诉求。政府协同是协同治理的重要实践领域，具体表现为政府部门、社会组织及其他利益相关主体，为制定与执行公共政策或管理公共项目与财产所进行的横向或纵向的沟通与协调。

政策协同是政府协同研究中的重要分支，近年来被广泛应用于能源环境、财政货币、区域一体化等课题研究。其中，大量研究运用量化的方法，选取不同的角度对政策协同的发展趋势、有效性等进行分析。发展趋势方面，主要通过文献计量，研究各领域在时间维度上的政策数量、政策主体个数等；有效性方面则通过构建单因素、多因素或系统性的协同框架，集中于政策措施、政策目标、政策力度的政策文本内容分析。

综合以上研究，本文在粤港澳大湾区社区居家养老服务政策发展趋势方面，运用文献计量法，以时间为维度，分析有效政策发文量。在政策协同的有效性方面，选取扎根分析技术，对政策目标、工具进行研究。

二、肇庆市居家养老服务政策现状调查

（一）广东省养老服务相关政策现状。为了解广东省在“居家养老”方面的政策情况，课题组以“居家养老”为关键词在广东省人民政府官网对相关文件进行筛查，得到的有效政策文件较少，对此扩大检索范围，以“养老”为关键词进行筛选。共计查得有效文件32份，其中1份无文号，删除后获得有效数据31条。发文时间最早为2000年，最近为2020年。其中，与居家养老相关度较高的7份，其余多为养老金、养老保险等相关政策。对数量统计后发现，与居家养老相关的文件最早于2012年发布，2015年最多，且自此开始，发布频率变高。由此推断，自2012年起，广东省开始积极推进居家养老服务相关工作。（图1）

（二）肇庆市养老服务相关政策现状。同样方法，在肇庆市政府官网查得相关政策16份。其中，最早为2004年发布的“肇府函［2004］141号文”；最近为2020年12月颁布的“肇府办［2020］15号文”。剔除掉“养老保险”、“养老金”相关文件11份，最终保留与居家养老服务相关度较高的文件6份。对数量统计发现，居家养老服务相关文件主要在近6年发布，最早为2013年，最近为2020年。发文频率基本保持每年1文。可见，自省政府重视居家养老服务以来，也受到肇庆市政府的高度关注。（图2）

三、肇庆市居家养老服务政策协同有效性分析

本文拟从发文时间、政策目标、政策措施等三个维度对政策协同的有效性进行分析。其中，发文时间协同性根据文件颁布日期分析。而政策目标和政策措施的协同有效性分析涉及各项政策的具体内容，本文总共整理得省、市相关政策总计12份（详见表1），由于数量较少，不适宜定量方法，因此选用扎根理论编码技术对目标文件进行编译，从定性角度展开研究。（表1）

表1 扎根理论分析政策列表

（一）发文时间协同性。对比图1和图2发现，2015年、2016年、2018年、2020年发文时间重叠。非重叠部分共4份文件，分别为省政府73号文、肇庆市326号文；省政府23号文、肇庆市15号文。进一步查阅肇庆市6份政策文件编订的文件精神发现，表1中肇庆市6份文件与省的具有一一继承关系。可见肇庆市“居家养老服务”相关政策与上级政策在时间维度上协同度较高。

图2 肇庆市历年“养老”相关发文数量对比图

（二）政策目标协同性。对目标省、市政策初次编码后，分别获得数据33条、49条。通过归纳、总结，再次编译后，最终获得涉及机构、养老服务对象、专业人才、政府四个方面的政策目标12条。范围上，肇庆市除专业人才领域的人才岗位资质开发目标缺失外，其余均覆盖。通过频次统计及比例计算得到推动养老服务机构良性发展、提升政府在养老服务中的支持保障作用均为省、市重点目标领域。机构明细目标中，推进民办养老机构发展、推动医疗卫生与养老服务融合发展在省、市中占比不一致，但均为排名前二的重点关注目标；提升养老机构服务质量和强化公办养老机构改革占比排名一致。政府相关的各明细目标在省、市中占比排名有一定差异，但优化养老产业保障支持体系，完善养老法规/制度、促进养老产业规范化发展，强化基础服务设施建设均居前三。综上所述，肇庆市与广东省在居家养老相关政策目标上的协同度较高。（表2）

表2 目标频次、占比对比表

但也应看到，居家养老服务作为养老服务的一种重要实现途径，在省、市政策目标中真正出现频次均为2，占比分别为6%、4%。可见，若以频次为依据，“居家养老服务”的政策目标关注度还有上升空间。

（三）政策工具协同性。在政策工具文本内容编码中，参考Rothwell和Zegveld的研究将工具分为供给型、需求型和环境型三类。具体工具的维度划分，参考余卉的研究，并根据需要进行了适当补充和删减。如新增工具“社会氛围”，主要指政府希望通过敬老、爱老等活动宣传，鼓励社会大众参与养老工作。对比发现，目标省、市较多使用供给型和环境型工具，虽然占比存在一定差异，但并不大。具体工具的使用比例上排名较一致。供给型工具中主要使用公共服务、资金支持和人才支持；需求型工具都有少量选用；环境型工具中主要使用法规监管、财务金融、税费优惠。基于此，认为肇庆市和广东省在政策工具的使用上协同度较高。（表3）

表3 工具频次、占比对比表

四、研究结论及建议

通过上述分析得出以下结论：第一，自2012年起，居家养老相关政策发布频次基本保持1年1策，可见其逐步成为广东省、肇庆市的政府工作重点。第二，无论是时间维度、政策目标还是政策工具维度，肇庆市与广东省政策保持着较高的协同度。第三，“居家养老”仅在省、市相关政策中有所提及和引导，但从出现频次上看，政策关注度不足，缺乏专门发文。

综上所述，以肇庆市居家养老服务政策协度分析为例，对粤港澳大湾区居家养老政策建议如下：第一，肇庆市之所以在“养老服务”工作上居于大湾区前列，与其高度的政策协同性不无关系，省政府在颁布相关政策的同时，也应将下级政府的配套政策协同性纳入考核，确保政策实践时间上的协同度，缩小大湾区各区域政府在居家养老服务发展水平上的差异。第二，居家养老方式在“养老”问题上的作用不可小觑，在实践过程中有独特的难点和需求，建议粤港澳大湾区各级政府可拟定居家养老服务专项政策，如详实的实施规划、具体居家养老服务购买清单、社区居家养老服务基础设施标准等，提升居家养老服务工作的针对性、适用性。第三，居家养老服务的重难点在于资金和人才方面，因此大湾区各级政府在政策工具的选用上可倾向供给型的人才支持、资金支持和环境型的财务金融、税费优惠手段。