京津冀水环境补偿政策差异分析

水环境补偿政策及相关机制、标准和资金问题一直是学界热点话题[1]，我国现已开展的新安江[2]、九洲江[3]和滦河等流域的生态补偿工作已见成效。海河流域水环境质量伴随京津冀协同发展不断深入而逐步向好，但劣V类水体仍未根除。随着治理体系现代化要求和京津冀协同的纵向延伸需求不断提升，区域间水环境补偿政策亟待深入细化[4]。区县水环境质量达标是保障区际水环境协同治理的基石，从更为细微的视角探讨区域内水环境治理政策的差异与发展方向具有现实意义。

一、京、津、冀水环境补偿政策对比

2014年以来，北京市以跨界断面水质达标和污水治理年度任务为抓手，形成上下游协同治理格局。天津市通过对各区水质排名通报和“奖优罚劣”，创新水环境补偿模式。河北省收严考核标准，提高扣缴标准，逐步完善水环境年终考核奖惩机制。京津冀分别于2015年、2016年和2018年发布了《北京市水环境区域补偿办法（试行）》、《天津市水环境区域补偿办法》和《关于进一步加强河流跨界断面水质生态补偿的通知》。

在政策载体上，北京市和天津市，均以部门规章（办法）作为政策载体，而河北省以行政公文（通知）作为政策载体。与2015年相比，京津冀在2018年的劣Ⅴ类水体占比分别下降了65.13%、62.06%和39.95%。其中，政策载体法律效力较高的北京市和天津市降幅约是河北省的1.5倍。在补偿主体上，三地水环境补偿主要涉及财政、环保、水务等政府部门，呈现单一性特征。

在考核指标上，河北省考核COD、氨氮和总磷，天津市加设综合污染指数、同比变化率、出入境浓度比值等指标，北京市则在跨界断面水质浓度指标的基础上，进一步纳入了污水治理年度任务指标。但是，河流功能的维系有赖于良好的水量和水质的共同作用，而京津冀在考核指标上均以水质作为考核重点，未纳入水量指标，具有片面性特征。

在补偿模式上，北京水环境补偿金包括跨界断面补偿金和污水治理补偿金，前者采用目前最为普遍的单向补偿模式，即补偿下游区县的水环境治理工作；后者按照4:3:3的比例，用于市级、区级和跨区污水治理工作。天津市将各区评估排序后，采用奖优罚劣的方式来分配生态补偿金。河北省则在评估奖惩后，将剩余资金按照1:1的比例，分别用于省级统筹和对下游的补偿。上述模式可以看出，补偿模式逐步从单向模式向奖惩模式过渡，奖惩模式体现的是污染者付费、治理者受偿，其实质是市场化模式的雏形，但仍需向市场化持续进阶。

在补偿力度上，对于超标断面，北京市和河北省的单项指标超标最低补偿金缴纳额分别为20万元/月和30万元/月，河北省在此基础上增加了100-500万元的年度扣缴，天津市对排序十位以后的区按照20万元/年递增扣减。其中，河北省的生态补偿金额度最高。值得关注的是，2016年，河北省修订完善水环境补偿政策，增加了总磷指标，将考核年均值改为逐月考核并扣缴补偿金，同时增加了100 -500万元的年度超标处罚，并对考核中水环境改善效果较好的区域，引入了一次性奖励200万元奖励机制。

从2015-2018年京津冀地表水水环境质量改善效果来看，北京市的Ⅰ-Ⅲ类水体增加了12.2个百分点，劣Ⅴ类水体占比降低了20.6个百分点；河北省的Ⅰ-Ⅲ类和劣Ⅴ类水体占比分别降低了2.1和9.8个百分点；而生态补偿金额度最低的天津，在“奖优罚劣”的补偿机制下，Ⅰ-Ⅲ类水体增加了35.1个百分点，劣Ⅴ类水体减少了40.9个百分点。自2016年河北省修订完善补偿政策后，劣Ⅴ类水体占比持续下降，到2018年降低了20.4个百分点。可见，高额补偿有待从机制完善、执行力度和使用效率方面支撑其实效性，现阶段仍具有低效性特征。

二、区域内水环境补偿政策差异分析

根据已收集到的京津冀区域内各市、区的水环境补偿政策文件，河北省衡水市、石家庄市、邢台市和张家口市均以通知作为政策载体。补偿指标均为COD、氨氮和总磷，监测数据采用自动监测和人工监测相结合，衡水市进一步将常规监测和抽查监测相结合。补偿资金月度扣缴模式与河北省保持一致，张家口市增加了年度100-500万元/断面的惩罚机制，石家庄市和邢台市进一步增设了200万/断面的奖励机制。资金使用上主要由市级统筹，邢台市将1/2用于补偿下游，其余1/2由市级统筹。河北省内各市的补偿政策文件样本较少，且在范围、指标、模式和使用方案上比较一致。北京市的通州区、顺义区、房山区、延庆区、门头沟区、昌平区、海淀区、密云区、丰台区、朝阳区和大兴区，均以水环境补偿办法作为政策载体。在京津冀之间，不同的政策载体下补偿效果有较大差异。在北京市不同区之间，相同政策载体下的补偿效果亦不尽相同，故进一步针对北京市各区的水环境补偿办法，开展政策差异性和补偿效果响应关系的分析。

一是补偿范围差异。各区补偿范围基本一致，密云区在关注水质超标的基础上，纳入了跨界断面水质明显变差和产生恶化趋势的补偿。二是补偿主体差异。北京市由环保、财政和水务部门共同参与核算、财政部门结算、市级统筹使用，其补偿主体具有政府一元化、多部门参与的特征。各区生态补偿主体基本与市级层面一致，房山区和密云区在此基础上，纳入第三方监测机制，在补偿主体上具有一定的创新与突破。三是考核依据不同。各区均以跨界断面水质考核作为考核依据，但监测方式（自动、人工）和频次（月、半月、周）上有所差异。四是考核指标片面。各区跨界断面考核指标与市级层面一致，但未纳入水量和污水治理等指标，指标结构上具有一致性和片面性。五是补偿模式有别。各区多采用单向补偿模式，即将补偿金用于下游区县政府的水环境保护工作。顺义区实行行政问责制和扣分制，并将生态补偿考核结果与镇（街道）绩效管理考核体系和干部考核挂钩，统筹结算补偿金。密云区实行奖优罚劣，将补偿金按照5:3:2的比例，用于政府统筹、补助和奖励。六是补偿标准差异。以化学需氧量为例，北京市对于超标或变差断面的最低补偿金缴纳额为60万元/月，延庆区、门头沟区和昌平区与之一致，密云区高于上述三区，其余各区均较低，在2500元/月～30万元/月之间。

以《北京市水环境区域补偿办法（试行）》为基准，将上述政策差异量化打分，总分5分，市级层面各项分数取中间值3分，得到各区政策评估的平均分。进一步计算2015年后北京市各区河段污染物质浓度逐年下降比例，作为各区水污染治理效果的评估值。分析各项政策差异打分及其平均值与各区水污染治理效果的相关性，得到补偿标准与水污染治理效果相关性最高，相关系数为0.714，概率p值0.014＜0.05，呈中度相关。

三、结论与建议

京、津、冀的补偿政策在政策载体、考核体系、市场化程度和补偿力度上均存在差异，法律效力、指标全面性、市场化程度的提高更有助于改善水环境质量，完善补偿机制可一定程度弥补补偿标准的差距。在北京市补偿政策的指导下，各区补偿政策在范围、主体、指标和模式上具有一致性，但补偿标准差别较大，其与水污染治理效果相关性最高。

综上所述，提出三方面建议。首先，夯实水环境补偿的法制保障。一方面，推动顶层立法和标准统一，形成京津冀水环境补偿的共同法律依据和实施准则；另一方面，提高各地水环境补偿政策的法律效力，以部门规章的形式加以确认。其次，完善水环境补偿的运作机制。一是健全考核指标体系，以长系列历史资料作为参考，纳入水量考核，并酌情纳入污水处理和同期比较变化情况等指标；二是创新补偿模式，探索量质复合的、上下游双向的、奖优罚劣的、向市场化持续进阶的补偿方式。最后，适当提高补偿标准。一则要提高执行力度和使用效率，这是支撑补偿实效性的基础，也是缓解补偿资金压力的有效途径。二则在可靠的机制保障下，适当提高补偿标准在现阶段具有良好的实践效果，可以区域内各区县水环境补偿政策的平均水平为指导，通过省市级政策扶持和带动作用，推动治理效果较弱且扣缴标准较低的区县，逐步提高其补偿标准。