城市商业银行市场退出的法律规制——谦抑干预视角的思考

杨子谊

(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073)

一、问题的提出

城市商业银行是我国银行类金融市场的重要参与者，也是服务地方金融市场的主要力量。我国的城市商业银行源出于城市信用社的经营机制改革，是地方金融市场有序改革的产物。较之于其他银行类金融机构，城市商业银行设立之初，即蕴含优化经营管理机制以提升风险应对能力的意旨，同时也明确了服务地方经济、服务城市居民与服务中小企业等目标定位。国务院发布的《关于金融体制改革的决定》(国发[1993]91号)、原中国银行业监督管理委员会办公厅发布的《关于在城市信用社基础上改制设立城市商业银行有关问题的通知》(银监办通[2004]281号)以及六盘水市人民政府发布的《关于进一步支持城市信用社发展加快组建城市商业银行的意见》(市府发[2005]24号)等不同效力位阶的文件中均对这些意旨与目标定位作出申明，并对城市商业银行的设立作出了具体的工作部署。但从机构属性层面看，城市商业银行仍属依法设立的从事吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人，自主决策、自主经营、自负盈亏与自担风险是城市商业银行经营模式的主要特征。近年来，随着城市商业银行业务开展的多元化与产品创新的多样化，其面临的风险挑战也日益艰巨。应指出的是，除却流动性风险、账簿利率风险以及机构内部工作人员的道德风险等银行类金融机构均需共同应对的市场风险，城市商业银行因资金规模相对较小、粗放式业务占比较大与客户质量参差不齐等发展劣势而引致的市场风险也愈加严峻。一些城市商业银行因市场风险应对出现纰漏而陷入经营困境，机构的留续扰乱了地方金融市场的竞争秩序，且不利于深化金融供给侧改革的持续推进。这即意味着优化城市商业银行的市场退出制度，于城市商业银行的市场退出端口做好“代谢”管理十分重要。

市场退出意指市场主体终止业务经营活动，属于正常的市场现象。但是，市场退出也并非可由市场主体随意为之。“市场退出是市场行为与政府行为的结合，一方面是市场主体退出市场的意思表示，另一方面是政府有关部门对市场退出的监管。”[1]105城市商业银行作为我国重要的银行类金融机构，其业务经营涉及国家关于地方金融市场资源配置的工作部署，同时还直接关乎社会大众的切身利益，其市场退出必然需要有关政府部门施以一定程度的干预。然而，现行体制下，因城市商业银行市场退出制度存在政府与市场关系处理失当的问题，城市商业银行的市场退出并不顺畅。政府过于积极地干预下，市场机制作用位置被挤压，一些因不良资产等问题而本该经由市场机制清理退出市场的城市商业银行却仍在继续从事着经营活动。长此以往，城市商业银行间的正当市场竞争秩序将会受到扰动，地方金融供给质量难以有效提升，甚而我国银行类金融市场的秩序也将会受到破坏。回望历次金融危机，银行类金融机构常常是触发危机的常客，而随着风险的消解与危机的逐渐“落幕”，诸如雷曼兄弟等银行类金融机构也被动地退出了市场。当前，随着我国利率市场化、汇率市场化以及资本项目可兑换等金融市场化改革的深入推进，城市商业银行将面临更为艰巨的风险挑战，优化既存体制下的城市商业银行的市场退出制度，使有关政府部门的干预能够更好地发挥作用实属必要。

二、城市商业银行市场退出的既存制度与实践

充分竞争与市场自由化假定下，银行类金融机构自由地退出市场是符合规律的市场经济现象，城市商业银行之市场退出亦无例外。“银行从出现到消失都是人类追求金融自由化的必然结果”[2]，从城市商业银行的市场准入到市场退出均存在自由化的想往。然而，理论层面的假定是不存在的，现实中的银行类金融机构因其市场定位、经营业务以及社会功能等层面的特殊属性，其市场退出必然受到特定政府部门的干预。可以说，现实情势决定了从城市商业银行进入特定金融市场到退出市场的全过程中施以一定程度的政府干预具备了必然性。即使是金融市场高度自由化的美国、德国与英国等国家，针对银行类金融机构进入市场与退出市场也设计了诸多制度予以政府干预，以规范银行类金融机构的主动进入市场与退出市场的行为。于我国而言，一系列市场准入改革举措的推进拉开了城市商业银行进入市场自由化的序幕，政府干预转向了“更好地发挥作用”之指引。但在城市商业银行的市场退出端口，制度设计与实践却仍处于注重政府部门的工作安排，而忽略市场机制的效用的局面。其实，关于我国城市商业银行之市场退出，业已存在相关的市场退出制度安排，并且制度下的部分规则安排也已于实践中得到运用。基于此，对既存制度安排与实践中的制度运用予以梳理与整合，是初识我国城市商业银行市场退出制度，找寻市场退出制度中政府干预之适当定位的有益之举。

(一)既存城市商业银行市场退出制度之初识

“法律是实现国家经济职能最有力、最稳定因而最常被使用的工具”，与此同时，“国家经济职能从产生那天起，就与法律结下了不解之缘”。[3]42城市商业银行市场退出的法律制度作为有关政府部门于市场退出端口进行干预的准则依据，即是国家经济职能于市场退出环节具体落实的体现。相应的，审视既存的城市商业银行市场退出的法律制度是初步认识我国城市商业银行市场退出制度主要路径，也是理解制度背后的政府干预定位的重要依托。

审视我国的法律规范体系，关于城市商业银行市场退出的安排并未由专门的法律规定，而是散见于诸多法律规范之中。《中华人民共和国商业银行法(2015修正)》第7章、《中华人民共和国公司法(2018修正)》第10章以及《中华人民共和国企业破产法》等法律法规与其他效力位阶更低的规范性文件中均存在相关规定。基于对这些法律法规与规范性文件中相关规定的整合可知，解散、撤销与破产构成了我国城市商业银行市场退出制度下的主要路径规则。解散是城市商业银行内部意思自治的体现，依据存续期限等银行章程规定的解散理由退出市场是一种经由事前意思自治之结果退出市场的路径。而依据权力机构作出的解散决议退出市场则是一种经由事中意思自治退出市场的路径，属于城市商业银行结合自身实际经营状况进行自主决策的分内事项。通常情况下，除却程序性的安排，依循解散路径作出的城市商业银行等银行类金融机构市场退出，是不存在政府干预的，完全属市场机制的调适范畴。撤销是政府部门作出的一种行政行为，通常不存在城市商业银行自身意志的体现。一般而言，撤销的作出须存在如下情形，即城市商业银行存在严重违法、违规经营，且其经营活动引发的负外部效益已经出现“外泄”，对银行所位于的地方金融市场、全国的银行类金融市场乃至区域社会稳定均存在严重隐患。换言之，撤销属于政府经济职能的范畴，体现出的是高强度的政府干预。相应的，对城市商业银行进行撤销的过程中，市场机制发挥作用的余地的纤弱的。破产则是城市商业银行市场退出现代化转向的产物，属现代法治的成果。破产的作出可由城市商业银行的债权人提出申请，也可由城市商业银行的债务人提出申请，是一种政府干预程度与积极性均有所缩限的退出安排。鉴于破产退出下，市场机制占据主导性地位，政府部门的干预需依赖于市场机制的自我调适结果，也被部分学者称为城市商业银行市场退出制度市场化转向的表现，是推进城市商业银行发展自由化与市场化下的一种重要举措。

(二)城市商业银行市场退出制度的实践运用

“国家虽然制定了法律，但如果不实施，就不能实际上发挥其对于社会关系的调整作用，再好的法律也无异于一种废纸，是毫无意义的。”[4]339与此相照应，经济法制的实践也将会为理解国家制定的经济法律制度，客观准确地找出相关法律制度背后的本质与规律性的内容提供最好的验证[5]63。对于认识与理解城市商业银行的市场退出制度而言，现实中相关法律制度的实践可谓是与着眼于静态法律制度相辅的另一种关注动态法律制度效果的途径。城市商业银行的市场退出实践是相关法律制度运用的结果，夹杂着制度运用者的主观意志与自由裁量，但却是认识制度现状与制度面临的客观情势的重要渠道。简言之，认识与理解一项业已发布与施行的制度规范，不应忽略从实践层面作出的探索。改革开放以来，随着市场经济的推进，银行类金融机构退出市场的案例间或显现，其中也包括了城市商业银行的市场退出实践。本文选取发生在N省B市的B城市商业银行(以下简称B银行)(1)依据学术惯例，已对银行的真实名称作技术处理。的市场退出案例作出制度实践运用层面的阐述。

B银行的成立最初源于数十家城市信用社的经营机制改革，是城市信用社改制组建城市商业银行这一改革推进下的产物。从成立到以法定方式筹备退出，B银行以服务地方金融市场为主营业务，在我国银行类金融市场中共存续了20余年。其间，经由B银行内部的经营管理改革、业务规模扩张以及市场风险应对等诸多实践外化显现出的表象可谓是我国城市商业银行发展历程的典型缩影。B银行的成立内含化解城市信用社遗留的风险、提升银行类金融机构风险应对能力的意旨，也明确了服务本土经济、服务城市居民与为中小企业提供金融供给支持的目标。成立之后，B银行取得了极大发展，创新业务经营模式下，资产规模不断扩大，一度成为明星银行。然而，随着业务经营监管失当，大股东违规占用大量资金以及我国地方银行类金融市场的情势出现变化，B银行的业务经营陷入困境，并最终导致了不得不退出银行类金融市场的窘迫处境。纵观全案，B银行退出市场的直接原因是出现严重信用风险，依法破产是B银行最终选择的市场退出路径规则。但是，认知B银行市场退出实践中的政府干预与市场机制的作用关系还需从其被相关政府部门接管之时起开始关注。2019年5月，B银行被有关政府部门接管。中国人民银行与中国银行保险监督管理委员会发布了接管公告，并明确了接管期限。接管期限最初定为1年，后又作出了延长6个月的决定。被接管后，B银行的存款兑付等风险处置工作有序开展。时至2020年11月，我国银保监会原则同意B银行进入破产程序。随后，B银行以无法清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务为由，向人民法院申请破产。受理申请的人民法院也于同月发布民事裁定书，裁定受理B银行的破产案件。细析B银行的市场退出脉络，有关政府部门的积极参与帮助B银行妥善地处理了市场退出的相关事宜。相应的，B银行的市场退出过程中并未引发同类机构市场退出过程中伴随的银行挤兑、社会恐慌等有损社会秩序的问题。但是，审视整个过程，政府部门的干预颇为积极主动，市场机制的自我调适却并不顺畅，这样的一种市场退出模式可谓是耗费公共资源，显然是不符合效率价值评判的。

三、既存市场退出制度下的规则整合与规制理念解析

接管重整、资格终止、结束营业、执照注销、破产解散以及倒闭关门等语词是关于城市商业银行市场退出作出的日常化表述。从定义化的层面予以表述，即市场退出意指城市商业银行依据既定规则终止市场主体的主体资格与经营资格。与此相关联，围绕城市商业银行市场退出形成的法律规则安排即为市场退出的相关制度。通常而言，市场退出制度是有关国家和政府准许公民和法人退出市场，不再从事生产经营活动的条件和程序规制等各种规则安排的总称，是国家对市场进行干预的机制之一。可见，市场退出制度关乎城市商业银行市场主体资格之存废，与市场准入机制一同把控着城市商业银行从出生到死亡的两个关键端口。应指出的是，有别于其他种类的经营性组织，城市商业银行的市场退出制度是特定规制理念引导下予以规则安排的产物。认知城市商业银行市场退出制度的内生逻辑，对既存的规则安排与规制理念作出归纳、梳理与分析实属必要。

(一)既存市场退出制度下规则安排的学理评析

既存市场退出制度下的规则安排是有关政府部门对城市商业银行市场退出进行干预依据的主要准则。这些规则安排是特定时期我国地方银行类金融市场相关规制需求的规则化与制度化，为我国地方银行类金融市场朝着健康的方向发展提供了最为基本的制度环境。然而，这些规则安排是呈流变性特征发展的，且散见于各类法律规范之中。故此，对这些规则安排的深入认知需借助学理层面作出的制度评析，即学理层面对现行体制下城市商业银行市场退出规则安排作出的考察、梳理与分析。不过，虽然对规则安排的概念、规则安排的特征以及规则安排的适用对象等作出的学理解读均属学理评析的范畴，但对规则安排予以深入认知与全面理解最直接的方式则是知晓规则安排整合基础上作出的各式各样的分类解读。分类解读能够于复杂、零散的规则之中整合出共性与差异性特质，并帮助认知清晰化与条理化。通过差异化的分类解读，可较为迅速地认知城市商业银行市场退出制度的大致样貌。

分类解读的依据是可供援引的标准，不同标准下作出的规则安排之分类解读是存在差别的，有助于从多个维度对既存制度下的规则形成较为深入的认知。目前，针对城市商业银行市场退出的规则安排作出的较具认知价值的分类解读存在如下几类。第一种分类解读，即城市商业银行的市场退出规则与城市商业银行分支机构的市场退出规则。这是以城市商业银行与作为其分支机构的分行、专营机构间退出规则存在的差异性特征为标准作出的分类解读。城市商业银行的市场退出规则与城市商业银行之分行、专营机构等分支机构的市场退出规则具有一定的共性，但也具有显著的差异性特征。其中，差异性特征主要体现为分行、专营机构等分支机构的市场退出具有的单向可分离性。分行、专营机构等分支机构可自行依法退出市场而不影响城市商业银行的留续经营，但当城市商业银行依法退出市场时，作为其分支机构的分行、专营机构则理所应当地一并退出市场。即城市商业银行与分行、专营机构等分支机构的市场退出是存在相互分离可能的，但仅是一种单向的可分离。第二种分类解读，即自愿性市场退出规则与强制性市场退出规则。这一划分依据的标准是城市商业银行于市场退出过程中是否享有充分的自主决策，银行的自由意志是否得到保留。自愿性市场退出规则下城市商业银行可以依据经营水平、营收情况等判断主动要求终止主体资格与经营资格，只要履行相关的程序性规则安排即可。而强制性市场退出规则下城市商业银行则没有自主决策的相关权益，其自由意志须让位于有关政府部门的决策意志。第三种分类解读，即非市场化退出规则与市场化市场退出规则。这一分类依据的标准是为规则安排提供引导的不同规制理念，直接显现出了城市商业银行市场退出规制领域下政府与市场关系问题处理的定位差异。非市场化市场退出规则中，政府干预是颇为积极的，贯穿着城市商业银行市场退出的全过程，市场机制的作用余地较小，且对银行的市场退出不具有决定性影响。市场化退出规则则被认为是适应“使市场在资源配置过程中起决定性作用，更好地发挥政府作用”于城市商业银行市场退出规则中的体现。这一规则下，市场机制于银行市场退出过程中的实质性影响较大，政府部门的干预的程度与积极性受到一定程度地缩限。现阶段，市场化市场退出规则是包括城市商业银行在内的我国银行类金融机构市场退出规则改革的方向性选择。相应的，较之于前两类分类解读，非市场化市场退出规则与市场化市场退出规则具有相当程度的现实指导意义，基于这一分类解读，对市场化市场退出规则下的规制理念作出进一步的解析，也是优化城市商业银行市场退出制度的应然要求。

(二)市场化市场退出规则下的规制理念解析

前已述及，依据规制理念的差异，城市商业银行市场退出规则存在非市场化规则与市场化规则之区分，且从非市场化的市场退出规则适度向市场化的市场退出规则转变是市场退出改革的时代要求。相应的，基于持续“修缮”城市商业银行市场退出规则与优化制度架构之考量，解析市场化市场退出规则背后的规制理念有着相当的基础性价值。经济法理念视域下的规制理念直接指向政府与市场关系问题处理的定位。而规制理念的实现途径，则主要是通过制定与实施经济法律制度以规范国家经济调节活动[4]171。市场化市场退出规则安排即是对特定规制理念予以进一步法律制度化的产物，制定与实施这些规则本身也就意味着规制理念的践行与落实。

作为经济法律制度下的规则安排，城市商业银行市场化市场退出规则下的规制理念遵循了政府与市场关系问题处理的时代定位。改革开放以来，计划经济体制逐步向市场经济体制转轨是“摸着石头过河”的过程，也是对政府与市场关系问题处理的逐渐摸索过程。2013年举行的十八届三中全会是政府与市场关系处理定位转变的重要时间点。以会议的举行为节点，市场在资源配置中的基础性作用转变为决定性作用，而政府则向如何更好地服务市场机制发挥作用转变。相应的，关于政府与市场关系的这一定位既是对经济体制改革作出的时代性回应，也是对城市商业银行市场退出规则之市场化提出的规制理念层面的要求。当然，前述规制理念的落实仍需依托于政府干预的规范化与科学化。而谦抑干预的提出，就是回应政府与市场关系定位转变，凝聚政府干预规范化与科学化共识下的理论成果。内涵层面看，谦抑干预指“在明确市场优于政府的前提下，将国家干预以一种克制和谦逊的品格嵌入到市场失灵的边界当中”。[6]外延层面看，谦抑干预要求局限于市场失灵范围内，也即“市场障碍”[4]15出现时。所以说，谦抑干预内含适度干预与精准干预的基本诉求，是能够回应新时代城市商业银行市场退出需求的规制理念。换言之，作为一种规制理念，谦抑干预能够指导市场化市场退出规则的构建。此外，谦抑干预亦是一种经由理论化的理念成果，以该理念指导市场化市场退出规则的构建具有相当的合理性。依附性、时效性与后发性是谦抑干预内附的应有品性。其中，依附性强调干预并不具有脱离市场机制而单独存在的任何正当性，时效性关注的是市场失灵发生的动态变化属性，而后发性则内含非必要不干预市场机制之意。但无论是依附性，还是时效性、后发性，均是以尊重市场为前提作出的考量，旨在政府干预的规范化与科学化。综上所述，以谦抑干预为规制理念对于城市商业银行市场退出规则的市场化实属适当。

四、谦抑干预下市场退出制度的优化建议

我国地方银行类金融市场发育成熟度较低决定了政府必须在城市商业银行的市场退出过程中发挥一定程度的干预作用，包括积极引导、激励约束以及责任监管等。但是，城市商业银行的市场退出是具有相当程度的复杂性与专业性的，其退出往往会牵涉出一系列的系统性社会风险问题。通过法律制度对市场退出规则予以预先的理性化设计则是事先进行风险防范的重要举措。在我国，城市商业银行市场退出法律制度框架中，除了解散、撤销与破产等路径规则，还包括存款保障规则等实体性规则安排与注销登记规则等程序性规则安排。这些规则着眼不同层面，但目的均是保障城市商业银行有序地退出市场。B银行的市场退出即是在一系列规则适用下逐步推进的，存款保障规则的适用有效避免了存款挤兑等风险的发生，而B银行最终也将经由注销登记规则完成市场退出。不过，仔细分析既存存款保障规则与注销登记规则可发现，政府干预仍未受到规则的严格规范化，干预的积极性与干预程度等方面存在些许问题，急需转向谦抑干预的规制理念指导以对相关规则予以优化。应申明的是，存款保障规则与注销登记规则是城市商业银行市场退出法律制度中实体性规则与程序性规则的代表性规则，对这些规则的优化尝试也是在为后续规则的优化与完善提供一种经验参考。

(一)存款保障规则的优化

前述已提及，城市商业银行是于特定地方开展存款吸收与贷款发放等经营性业务的企业法人。存款是城市商业银行的重要经营资源，关乎银行的业务开展与风险应对。相应的，城市商业银行的市场退出过程中，存款的处置问题与存款人的合法债权保障十分重要，是银行市场退出风险的处置与化解的主要任务。现阶段，我国的存款保障规则主要是2015年实施的《存款保险条例》中规定的存款保险。存款保险，即投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照《存款保险条例》的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度(2)详见2014年10月29日国务院第67次常务会议通过，并自2015年5月1日起施行的《存款保险条例》第3条。。该制度由一般规则与特殊规则构成。一般规则下，存款人的债权保障以50万元人民币限额为分界，额度以内的保障为完全保障，超出额度的部分则需待金融机构财产清算结果出现，依据清算结果受偿，但完全受偿实属概率事件。特殊规则下，存款人的保障则无需受到前述限额规则的限制，即中国人民银行等政府部门可以依据银行类金融机构退出市场时的实际情况，作出存款人债权的偿付安排，完全偿付是被允许的。不过，这样一种存款保障规则实际上仍是政府主导与积极参与下的规则。一方面，一般规则之固定限额偿付安排，实际上限制了市场机制的自我调适作用。另一方面，特殊规则的适用标准并不明确，有关政府部门可通过该规则避开一般规则的适用，而继续以积极参与的方式作出措施与预案。谦抑干预理念指导下，一般规则与特殊规则均应作出适当改变。谦抑干预尊重市场机制的自我调适作用，注重政府干预的规范化与科学化，内含适度干预与精准干预的意蕴。基于谦抑干预之优化，一般规则下的50万元人民币的限额应明确区分自然人与法人的债权人性质，并按比例作出差异化的额度限制。至于特殊规则，则需明确适用的依据与标准，而非仅仅是中国人民银行等有关政府部门的自由裁量。

(二)注销登记规则的优化

城市商业银行的市场退出规则是兼具实体性规则与程序性规则的完整制度体系，前述存款保障规则即属实体性规则，而注销登记则属于程序性规则的范畴。近年来，关于商事登记制度改革的探讨逐渐成为日常话语。随着《广东省商事登记条例》《中国(海南)自由贸易试验区商事登记管理条例》《深圳经济特区商事登记若干规定》等地方性法律规范的陆续颁布与修缮，我国的商事登记规则得到进一步发展，其中即包括了注销登记规则。注销登记是城市商业银行退出市场需要完成的最后一步程序性规则，其规则的履行意味着银行生命的正式终止。谦抑干预下的城市商业银行市场退出注销登记规则的优化，与我国商事登记制度改革的核心意旨是相一致的。规范化与科学化政府干预，是注销登记规则优化的直接目标指向。相应的，除了结合科技成果、登记地域等特殊属性完善注销登记规则，还应明晰注销登记相关政府部门的责任，以遏制政府部门不及时注销、附加条件注销等问题。此外，科技化的注销登记规则创新还应考虑与少数群体的适配能力，应以相关政府部门更好地提供服务作为创新注销登记规则的审视标准。