公安机关治理网络谣言对策研究

沈均宁 李思嫣

（中国人民公安大学，北京 100038）

2019 年2 月28 日中国互联网信息中心（CNNIC）在北京发布了第43 次《中国互联网络发展状况统计报告》，在该《报告》中说明了截至2018 年12 月，我国的网民规模达到了8.29 亿，全年新增网民人数5653 万，互联网的普及率达到了59.6%。同时我国手机网民规模达到了8.17亿，网民使用手机上网的比例达到了98.6%。[1]目前网络基本上是人人可以接触到的东西，未来互联网的普及率也只会不断增长，在这种增长趋势的背景下针对谣言的防控要更加完善。卡普费雷认为“谣言”是在社会中出现并流传的未经官方公开证实或者是已经被官方所辟谣的信息。[2]而网络谣言是区别于传统谣言口头传播方式的一种新形式的谣言，它的主要传播媒介是互联网。本文认为，网络谣言是通过各种网络媒介传播的一种未被权威官方证实，没有任何事实根据的虚假信息。网络谣言虽然只是谣言的一种形式，但是随着互联网的日渐普及，几乎所有的谣言都已经和网络相联系，网络谣言已经近乎等同于谣言的全部。一条网络谣言的出现，只需要几秒的时间就可以传播到全网的各个地方，谣言就如同病毒一样，如果不对其加以控制它的传播速度要比病毒快得多。谣言不仅可以通过它所宣传出来的虚假信息损害人们的身体，它对于人们的精神危害和对于社会治安秩序的扰乱更为严重。网络空间不是法外之地，如果网络空间不安全就不会有国家安全，广大人民群众的利益也难以得到维护，对于任何通过谣言扰乱社会治安秩序的行为，公安机关都应该重拳出击，使其受到法律的严惩。但是公安机关要辩证地对待谣言的防控，如果在没有主观恶意和扰乱社会治安秩序的情况下遭受处罚，反而会适得其反。不仅损害了公安机关在群众心中的形象，降低警察的执法公信力，也极大地限制了公安机关进行谣言治理的主动性和有效性，不利于新时代公安机关工作开展。所以我们要对当前公安机关对于谣言的防控措施引起充分的重视，对于当前防控实践出现的问题给予理论指导，与时俱进地提出公安机关谣言治理新对策。

一、网络谣言的特点

（一）传播方式多元，主体匿名性

由于互联网这个平台的存在，广大的网民发表自己的言论变得格外容易，不同于几年前的论坛发表模式，论坛本身并不带有传播信息的性质，只是流传于本论坛之内。现如今微信、微博、贴吧、抖音已经成为了谣言的主战地，它们的人群覆盖面和被关注度远大于之前，几乎人人皆知，同时他们带有明显的传播性质，“快转”、“转发”、“评论”更加快了谣言的传播速度。同时近几年的软件之间API①的实现使各个APP 之间的数据互通也变得非常高效和简易。[3]网络谣言的传播是一种树状传播结构，一条起始谣言会衍生出无数枝干，它结合了大众传播和人际传播的信息传播的双重特性。[4]同时我国现在的网络实名制的制度还不够完善，传播门槛很低，网络传播的匿名性在一方面既保证了使用人员的隐私，但另一方面也给了谣言传播分子可乘之机。[5]现如今微博还是存在着大量的“僵尸粉”，②不法分子可以利用僵尸号大幅加快谣言的传播速度，而对于僵尸号的查处却难上加难。

（二）传播速度快，覆盖面积大

如上文所述，我国互联网的网民有8.29 亿。互联网普及率为59.6%。互联网的高普及率使没有腿的谣言可以通过互联网日行千里，一条简单的谣言发布后，可以在很短的时间传遍整个中国甚至到达世界的各个角落，从速度和范围上来说这都是传统口耳相传的谣言所无法比拟的。发表在《自然》杂志的一项研究显示，假新闻比真实新闻传播得更快且更广，在2006 年至2017 年期间12.6 万条新闻在300 万Twitter 用户的传播中，研究发现虚假新闻比真实报道的传播速度要快6 倍。③

（三）内容具有高度迷惑性

排除少部分很好辨认出真假的网络谣言，大部分的网络谣言为了欺骗他人会编造得惟妙惟肖，方法也是层出不穷，种类繁多。而逻辑有的却也有迹可循。有的涉疫网络谣言会模仿公共文书的写作手法并且配上公章；部分的网络谣言是假借权威人士的名字嫁接图片，偷换概念；还有的造谣者注册模仿官方名称的公众号平台传递虚假信息。如在江苏无锡造谣者注册名为“警花说事”的公众号发布《华南海信市场供货商的忏悔书！曝光巨大黑幕！》等多篇虚假文章，阅读量高达千万次，造成的社会影响可想而之。面对这些花样繁新混淆视听的谣言，普通的老百姓是很难辨认真假的，许多谣言除了在内容上和权威官方发布的不一样，其他从形式和措辞都和权威官方非常接近，这就让没有相关专业知识的普通群众易于被谣言所迷惑。

二、当前公安机关治理网络谣言存在的问题和困境

（一）辟谣缺乏全面性

当前大部分的公安机关已经先后建立起了自己的网络信息平台，如微信公众号、微博账号、抖音账号等，但是在谣言的实际治理中还是存在着诸多匮乏。第一，缺少谣言真实情况披露。虽然部分谣言公众并不相信，但是出于一种猎奇心理公众对其所反应出来的是关心。在警方官方发布的大部分辟谣案情披露中，造谣案情披露并没有说明谣言的真实情况，仅仅是简单地说明了该行为人发布了什么言论，该言论属于谣言，并且造成了不良影响，扰乱了公共秩序，依法对其采取了惩罚措施。而对该言论中哪部分属于谣言以及其真实情况并没有作出具体说明，而公众往往关心的都是谣言背后所涉及的相关真实情况，这种信息盲点会导致公众广泛讨论，引发不必要的舆论争吵。第二，警方辟谣平台关注度低。以网民使用率和关注度比较高的微博为例，在笔者统计的微博网警官方巡查平台中全国293 个地级市、4 个直辖市中只有6 个地级市没有官方的网警巡查平台，官方网警巡查平台的创建还是比较完善的。但是在官方账号的关注量方面来说1 万关注以下的账号有143 个，1-10 万关注的有109 个，10 万以上关注的有37 个，对于有着8.29 亿网民的我国互联网群体这些关注度实在是有些捉襟见肘。这种关注度不高的后果就是官方辟谣信息不能及时准确地传达给每个网民，影响辟谣的有效性和及时性。第三，辟谣平台不够全面。在当今的互联网时代，各种应用程序频出，虽然公安机关在部分被广泛使用的应用程序中已经建立了官方账号，但是面对传播速度快传播范围广的谣言宣传手段还是略显单一。以现在有着月均活跃用户达1.72 亿的哔哩哔哩平台为例，主要面向的是2.6 亿Z 世代用户④，它目前是移动视频应用中Z 世代用户占比最高的APP，比例高达81.4%。未来Z 世代会逐步成为社会的主流人群，Z 世代的影响力也会逐渐提升。我们有理由相信Z 世代在辟谣信息的接收和传递中有着不小的影响力，对于公安机关开展网络辟谣活动可以起到很好的作用。目前在哔哩哔哩上注册的网警官方账号只有上海网警、盘锦网警以及中国警察网三家。

（二）法律界定不完善

公安机关处理造谣事件主要是依照《刑法》和《治安管理处罚法》。应对造谣行为除了道德手段和技术手段外，法律手段才是最强有力以及最有威慑力的惩戒力量。虽然两高一部在2013 年已经出台了对网络谣言的相关司法解释，但是这些条文主要还是针对利用网络实施诽谤等刑事案件适用法律问题的相关解释。如在《解释》中规定，利用信息网络诽谤他人，同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000 次以上，或者被转发次数达到500 次以上的，应当被认定为《刑法》246 条第一款中规定的“情节严重”。[6]但在《刑法》第221 条、第246 条、第291 条中关于网络谣言治理的法律法规以及《治安管理处罚法》中第二十五条第一款中对散布谣言的相关规定，对于扰乱社会公共秩序和情节严重并没有一个明确的界定和标准。这就造成了民警在具体工作中的困境，不能准确地判断该涉案人员的行为是否构成了扰乱社会公共秩序和是否符合情节严重的标准，把握不好谣言制造和言论自由的关系。对造谣行为如果无法做到有理有据的治理和制裁，不仅会造成人民群众对于公安工作的不满意，还会对公安机关的处理结果产生异议。因此处理的滞后性使得公安无法及时地处理造谣人员，快速地控制造谣源头，有效地阻止谣言流传，最终形成谣言的广泛传播，造成危害社会的后果。

（三）高新技术运用不足

网络信息的流动速度特别快，舆论话题的群众参与度呈现一种指数型的爆炸式增长。在治理网络谣言时，公安机关是没有足够的时间去思考和请示的，而是要用果断、快速的动作来进行事先预防，公安机关如果要去上报、讨论，就会丧失掉查处谣言的先机，只能用事后治理的措施来进行补救。当前我国公安机关对于谣言的调查取证主要还是依靠第三方建立的公安内部平台，通过关键词搜索的方式来进行相关谣言的搜索。可是为了应对公安机关的调查，造谣份子会故意避开相关的关键词以此来浑水摸鱼，同时面对着源头上数量庞大、形式繁多，在传播过程中还会不断变化和吸附其他热点信息进行延伸的谣言，如果依靠人工检索“人防”方式来进行广撒网的治理方式，不仅费时费力，还会错失掉把谣言消解在事前萌芽状态的最佳时机。对于应对网络谣言很有效的诸如大数据、人工智能、云计算等高新技术，公安机关的运用却不是很普遍，公安机关应当充分利用高新技术来应对网络谣言。

三、公安机关治理网络谣言的对策

（一）增大辟谣全面性

面对传播速度快范围广的网络谣言，增大辟谣的全面性是应对网络谣言的一个很好的处理方式，增大辟谣的全面性主要从辟谣的内容、辟谣的关注度以及重点辟谣平台建立三个方面来说。

一是健全辟谣信息公开制度。及时、公开以及真实的公安辟谣信息是治理网络谣言的关键。以本次新冠肺炎事件为例，人民群众出于对自身安全的考虑，在面对未知的突发性公共卫生事件时，会出现一定程度的恐慌和焦虑。此时更加需要公安机关发布相关的辟谣信息，在这种情况下如果公安机关将有关信息及时主动地全面公开，增强工作透明度，群众的恐慌和焦虑自然就会大大减少。反之如果信息公开不及时、不透明，群众凭着宁可信其有不可信其无的心理往往会选择去听信各种谣言。

对待网络谣言的解决问题，公安机关做好了信息公开工作，群众自然地会将官方公开的信息和自己获取到的信息进行比对，长而久之，如果人们发现官方的信息永远是正确的，那么谣言自然而然地就失去了它的效力。反之，如果警方官方发布的信息一次又一次被谣言“打垮”，那么警方的公信力会逐渐丧失，则会陷入“塔西佗陷阱”⑤，那么人民群众在面对突发事件时自然会去选择相信谣言而不是政府。以引发全国关注的“李文亮医生事件”为例，武汉市公安机关鉴于新型冠状病毒不是SARS，但其说武汉出现了SARS，属编造不实信息，造成社会秩序混乱为由对其进行一定的处罚是有其正当性的。但如果公安机关当时对认定的虚假信息进行认真核实，就会发现发布者的内容也并非完全虚构，同时将相关核实信息公开透明地告知公众，提醒公众采取一定的防护措施，这对我们后续进行防控疫情工作会起到很大帮助。所以在日后的辟谣工作中，公安机关应当及时发声，公开透明地发布案情详细信息，对待每个案情中所涉及到的有争议的情节要做到具体的核实，并公之于众，改变传统的不理会、不回应、不公开的做法，做到让群众满意让群众放心，得到群众的支持，增强公安机关的公信力。

二是增大官方账号关注度。即使公安机关及时地将辟谣信息第一时间发布到了官方账号，但是如果没有足够的关注量，想要这种方式来达到良好的辟谣效果也是杯水车薪。正如前文所统计的全国的293 个地级市中，10 万以下关注量的网警巡查官方账号有251 个，很多的官方账号的关注量甚至还不及一个普通自媒体博主。没有足够的关注量也就意味着官方账号所发布的信息不能及时地传达给群众。这就要求我们在日后的工作中要树立市场宣传思维，改变传统的措辞过于官方只发布信息而少舆论引导的自媒体运作模式，公安机关不能硬性要求公众关注，但是可以根据公众的喜好来创新宣传方式，改变传统运作方式。如2019 年在哔哩哔哩平台上开播的“派出所的故事2019”和“守护解放西”都是宣传公安机关基层工作的具有高关注度的视频，每个视频都有着4000 多万的播放量。它以全程跟拍的手法记录基层警务人员的工作实况，反映真实的警民关系，通过各类案件故事向公众普及相关安全和法律常识。这种真实且“接地气”的宣传方法，可以减少公安机关的神秘感和公众对公安机关的恐惧感，让群众更好地了解公安工作，提升公安机关的公信力。

三是适当增加辟谣平台。增加辟谣平台并不是一味地在各个平台都要建立公安网警账号，而是要认真分析受众和平台影响力来进行相应的建立，同时根据该平台的受众来制定对应辟谣方式。哔哩哔哩UP 主“孝警阿特”粉丝数拥有50 万，但是其微博账号粉丝数只有30 万，发布的内容一样可是粉丝数却相差20 万，并不是微博的使用人数比哔哩哔哩的人数少，而是哔哩哔哩平台对于视频信息相对于微博受众更广传播更快。“湖北私家车数月无人认领车主已去世”该则网络谣言全网的浏览量达到了3.7 亿，微博上关注度最高的“中国新闻网”发布的官方辟谣信息点赞数和转发量分别是1800 和131 次，而“孝警阿特”在其哔哩哔哩账号发布的辟谣视频点赞数达到了12 万，播放量有136 万，转发量有3000 次，其效果是其他任何官方账号都无法比拟的。“孝警阿特”将全部的调查过程全部拍摄，并用一种诙谐幽默而又不缺乏真实的方式向公众讲述辟谣信息，达到了很好的辟谣效果。公安机关不一定是要严肃的威严的而是要亲民的接地气的，各地公安机关网警应当也在各网络主流平台建立相关账号，设专人管理，引进相关技术人员，并学习其他成功经验，用民众喜爱的方式讲述辟谣信息。

（二）充分发动群众力量

网络谣言的防治绝对不能单纯地依靠官方部门，而是一个涉及全社会的群防群治工作。在8.29 亿网民中除了少部分是造谣和传谣人员，大部分都是可以发动起来的辟谣力量。公安机关应当遵循公安工作的基本方针即专门机关与广大人民群众相结合，充分发动群众的力量。以伪造“大连发布”政务新媒体官方微信界面截图事件为例，“大连发布”编辑部发现该情况是接到了多位市民的举报后联系当地公安机关查处的此案情。诸如此类的案情还有很多，公安机关收到群众的举报反馈及时地发现处理公安机关未能发现的隐案，这种方式可以极大地缩短依靠人工去手动检索的时间，达到精准定位快速查处的效果。因此发动群众的力量对公安机关治理网络谣言至关重要。公安机关要在日常工作中搭建警民沟通平台，在非常时期也要设立专门的举报、辟谣一体式网站，倡导广大网民提供谣言相关线索。充分发动群众的力量，做到群防群治，将广大人民群众的能量与社会治安防治工作进行有机结合。同时要认真对待群众举报反映的情况，对群众举报反映的情况进行快速认真的核实，并及时反馈给群众，让群众知晓自己的检举是有政府部门关注的，构成一种良性循环，增强政府的公信力。这样做不仅可以将公安机关未能及时发现的谣言信息及时扼杀在“摇篮”中，也可以促进警民关系，增强公安机关工作效率，增加人民自豪感荣誉感。

（三）完善高新技术手段

对待网络谣言，要抛弃传统的依靠“人防”的治理方式，达到精准预防和动态管控离不开高新技术的支持。公安机关应当建立一体化的大数据平台，对谣言数据汇集、筛选、和挖掘，作为基础性的数据平台，为其他防控部门提供共享用数据资源。同时，建立谣言检测、分析和评估的数据模型，从网络谣言的源头、轨迹和影响呈现可视化状态，并且做出相应的危害性程度评估，为公安机关做出的法律处罚提供客观依据，避免出现因为情节严重和扰乱社会公共秩序标准和界定不清造成的处理不及时和证据不充分等情况。[7]除此以外，公安机关应当建立起基于大数据的处置网络谣言的快速反应机制，从锁定网络谣言的源头到定位网络传播中心点再到快速评估危害程度的“一条龙”式机制。并及时采取措施阻止谣言传播源传播、精准辟谣信息及时发布、引导舆论注意力等策略，以此来根除谣言传播土壤和引导舆论方向。研判区块链技术，目前对于区块链技术是否可以应用在治理网络谣言上，还是一个值得研究的问题。区块链能在治理网络谣言上发挥作用，主要是依靠区块链分布式系统和加密安全性。谣言传播的主要阵地微博、微信等为中心化应用，区块链的分布式系统带来的去中心化，能够让人人参与新闻真假的评定过程。[8]假新闻的生产者和传播者会遭到社会信用降低的风险，真新闻的生产者能获得大量的代币奖励。另外，在网络上发布信息后，对于虚假信息源头的确定是很困难的，虚假信息不仅会通过他人之手传播，最初发布者也有可能会将信息删除。但是由于区块链的加密安全性，区块链的加密技术让上传的信息无法修改，内容永久记录。这就意味着任何上传过的信息都可以追踪溯源，造谣者将会无所遁形。加密技术虽然可以准确定位到传播源头但是其传播出去的虚假信息也是无法消除的。也正是因为这样，导致区块链技术迟迟无法在实际辟谣中应用，希望广大公安机关团队在日后的技术开发过程中，利用区块链技术在辟谣中的优势弥补其劣势，早日可以将区块链技术投入实际应用中。

四、结语

在当今的互联网时代，网络已经深入了整个社会，每个人都有可能成为造谣者和传播者，网络谣言的形式复杂千变，传播速快且广，现有的法律法规也难以满足现实需要。同时互联网技术在未来只会前进不可能倒退，依附于互联网的网络谣言也会孕育出更多样的形式，网络谣言对于社会的危害绝对不容小觑。网络安全已经成为了国家安全的新内涵，可以说没有网络安全就没有国家安全。公安机关作为我国的治安行政力量和刑事司法力量坚守在保卫网络安全的第一线，也是任重而道远。各级公安机关为了维护社会治安秩序，要不断加强舆论引导和对网络谣言的打击，完善辟谣方式和手段，提高公众的社会信任感和政府公信力，充分发动广大人民群众力量，为实现中华民族伟大复兴中国梦构建一个和谐稳定的社会治安环境。

注释：

①允许开发者借用其他App 的功能或数据代码片段被称为API，或者被称为应用程序编程接口。

②僵尸粉是指网络社交平台上没有被真人使用却仍然保持活跃的账号。

③https：//www.nature.com/articles/d41586-018-02934-x

④Z 世代是美国及欧洲的一种流行用语，指出生在1995-2009 年间的人，他们又被称作网络世代、互联网世代，统指受到互联网、即时通讯、短讯、MP3、智能手机和平板电脑等科技产物影响很大的一代人。

⑤“塔西佗陷阱”，指当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。