河道非法采砂入刑适用存在的问题及对策研究

孙启磊 申珂瑜

（1.河北省水利厅；2.中共河北省委党校，河北 石家庄 050000）

一、非法采砂行为入刑适用

《刑法》第三百四十三条第一款规定，“违反矿产资源法①的规定，未取得采矿许可证擅自采矿……”2016 年“两高”《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高”司法解释）第四条规定，在河道管理范围内采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三条第一款和本解释第二条、第三条规定的（无证开采、情节严重），以非法采矿罪定罪处罚。非法采砂入刑，为以刑事制裁手段打击河道非法采砂行为提供了法律依据，对非法采砂行为形成了极大震慑。

根据犯罪构成“四要件”说，实践中对于非法采砂入刑的适用，在主观方面，主要综合考虑案件相关当事人任务分工、参与度以及工资报酬等因素，在此不予赘述。在客观方面，主要是对“无证开采”、“情节严重”等进行综合判断：其一，什么是无证开采？根据“两高”司法解释，无证开采指的是无采砂许可证，采砂许可证被注销、吊销、撤销，超越采砂许可证规定的采砂范围或者开采深度的，简而言之即未经许可偷采盗采、私挖乱采，持证砂场超范围超深度开采等。因此，行为人在采砂证期限届满未续期或者具有应当注销、吊销、撤销的情形但暂未被注销、吊销、撤销的，仍继续按照原采砂证规定的范围采砂，情节严重的，不应认定为非法采矿罪，应当先对其进行行政处罚。依据相关规定应当办理河道采砂许可证和采矿许可证也即两证并存的情况，由于两个证件效力没有先后之分，故只要取得其中任一证，也不属于无证开采，但行为人违反了行政管理规定也应当依法予以行政处罚。其二，达到何种情节？根据“两高”司法解释规定，情节严重包括开采的砂产品价值或者造成砂石资源破坏的价值在十万元至三十万元以上的；在禁采区、禁采期内采砂，开采的砂产品价值或者造成砂石资源破坏的价值在五万元至十五万元以上的；二年内曾因非法采砂受过两次以上行政处罚，又实施非法采砂行为的；造成生态环境严重损害的②；严重影响河势稳定，危害防洪安全的。

二、河道非法采砂入刑适用存在的问题

（一）对非法采砂入刑认识不足

实践中，非法采砂执法监管主要由县级水行政主管部门负责，但据了解，当前基层执法人员组成现状很不乐观，队伍建设参差不齐，存在学历低且无法律专业背景等问题，越是在经济不发达的地区这种情况越突出。以H 市W 县水利局为例，在现有具备执法资格的21 人之中，仅1人具有大学本科以上学历，2 人具有大专学历，其他均为高中学历，且均无法学专业背景。这也就导致执法人员法治意识相对不强，对非法采砂入刑相关规定缺乏准确的认知，受传统思维影响，非法采砂案件很容易作为行政违法案件处理。据统计，我国每年河道非法采砂案件达1.5 万起左右，占全国水事违法案件总数的30%以上，在长江、淮河、珠江等流域采砂管理任务较重的省份，比例高达70%。[1]但在水行政执法实践中，对于河道非法采砂行为，行政执法机关大多是采取罚款、扣押采砂机具等行政处罚措施，移送刑事司法机关处理的较少。[2]据不完全统计，从2017 年到2020 年四年间全国法院一审审结涉非法采砂的刑事案件共1487 件，平均每年372 件，仅占1.5 万起河道非法采砂案件的2.48%③。而行政处罚的有限性也是造成今天非法采砂行为日益猖獗、屡禁不止的重要原因。

（二）对非法采砂日常监管不到位

受河流走向、砂石资源分布、采挖技术等因素影响，实践中非法采砂区域分布广泛，且位置偏远，违法主体多昼伏夜出，小型化生产，零星化偷盗，随运随采，隐蔽性极强。而且受市场暴利驱使④，非法采砂案件通常与当地涉黑、涉恶案件有着紧密联系，多涉及暴力抗法、黑社会犯罪等情形。以湖南省岳阳市侦办的案件为例，黑恶势力强行介入非法采砂领域，有的通过武力火拼争夺地盘，垄断市场，攫取利益；有的利用自己的势力建立砂石码头，采取聚众斗殴、故意伤害等手段霸占水域地盘[3]，无疑给本不完善的河砂日常监管工作造成了极大困难和阻力。目前，一方面水行政主管部门与公安、自然资源、生态环境、交通运输等有关部门联合执法机制尚未成熟运行，同时受采砂属地管辖限制，相邻市县间也难以实现执法联动，执法信息在部门间、区域间难以共享。另一方面，一线执法人员在人员组成、装备配备，特别是执法经费保障等方面存在严重不足，难以完成对区域内所有存在河砂资源河道24 小时不间断的监管，难以对非法采砂人员以及现场进行及时有效的查处，给非法采砂在产、运、销等环节留出了空挡和漏洞，导致不能够及时准确地对非法采砂行为进行调查、打击。

（三）非法采砂砂产品价值认定和危害防洪安全鉴定机制不成熟

为进一步规范河道非法采砂砂产品价值认定和危害防洪安全鉴定工作，依法准确惩处违法犯罪行为，各省先后按照“两高”司法解释，制定出台了本省有关非法采砂砂产品价值认定及危害防洪安全鉴定规定或办法。这对于依法打击河道非法采砂行为、提高入刑适用准确率无疑具有重大意义，但由于缺乏统一的标准，各省在认定或鉴定主体、程序、申诉救济等方面存在较大出入，有的规定并不是很严谨，容易造成同罪不同罚，严重影响司法公正，也不利于公安机关办案。例如，在认定或鉴定主体方面，江苏省、广东省、山东省、重庆市均明确统一由省级水行政主管部门认定或鉴定；广西省规定申请单位在办理自治区行政区域内的河道非法采砂案件时，非法采砂行为涉嫌犯罪且危害防洪安全，确需对河道岸坡、河势稳定和水利枢纽、堤防、水闸、泵站、水文设施、防汛设施等工程设施造成的损害进行危害防洪安全鉴定，向自治区水行政主管部门申请，砂产品价值认定有关程序，应按照《广西壮族自治区赃物估价管理条例》等有关规定执行（由物价主管部门进行估价）；河北省规定危害防洪安全鉴定由省级水行政主管部门承担，非法采砂砂产品价值认定由各市县水行政主管部门配合价格认定机构共同认定。在认定程序方面，广东省对申请、认定或鉴定、表决以及回避等做了严格而具体的规定；山东省还对认定或者鉴定机关的资质以及认定或鉴定的基本程序作了限制规定；江苏省、广西省则仅对此做了原则性规定。其中关于申请的条件山东省明确了只有非法采砂砂石价值或是否危害防洪安全通过一般方法⑤难以确定时方可适用本办法，河北则无此限制，只要是在认定非法采砂价值需要认定采砂方量的即可适用。在申诉救济方面，江苏省、广东省、广西省、山东省未做任何规定；河北省则对砂产品价值认定明确了申诉救济的渠道，市县水行政主管部门、公安部门、检察机关对价格认定结论有异议的，可向上一级承担价格认定职责的机构提出复核，案件当事人对价格认定结论有异议，可通过原提出机关，向上一级承担价格认定职责的机构提出复核。

三、解决的对策及思路

（一）提高对非法采砂危害性的认识，强化对涉嫌犯罪行为的打击力度

河道砂石是维持河道形态和维系水砂平衡的重要物质基础，事关河势稳定、防洪安全、供水安全以及其他重要涉河建筑物安全。当前河砂偷采、盗采、乱挖滥采现象依然存在，日渐掏空的河堤、不断下降的水位以及日益污染的水质，严重破坏了河势稳定，影响了防洪、供水安全，损害了水生态环境，给公共安全造成了极大隐患。而且非法采砂涉黑涉恶性，也给当地社会治安和正常的市场经济秩序带来了重大隐患，直接威胁着人民群众的人身和财产安全。部分非法采砂行为已经严重侵害了刑法保护的法益，紧紧依靠行政处罚手段难以对当前非法采砂行为产生有效的规制，必须在国家立法层面上加以突破，或是对现行的法律法规进行规范，确保以犯罪入刑的方式来震慑行为人。[4]各级水行政执法部门，特别是一线执法部门必须高度重视，不断优化完善执法队伍建设，提高法学专业背景执法人员比例，强化执法培训力度，认真学习、深刻掌握国家有关非法采砂入刑的立法规定，确保读懂弄清吃透立法条文，强化依法行政意识，严格执行《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，摒弃动辄行政处罚的传统执法观念，严禁“以罚代刑”，在日常执法监管中凡是对于涉嫌刑事犯罪的要依法及时移交公安部门并配合做好调查取证等相关工作，强化对非法采砂犯罪行为打击力度，形成有效震慑。

（二）破除体制机制壁垒，实现监管一体化、规范化、精准化

一是建立健全联合执法机制。要强化水利与公安、自然资源、生态环境、交通运输、林业和草原等跨部门以及各相邻市县间跨区域联合执法，统一步调，统一行动，坚持“零容忍”，对河道采砂“采、运、销”各个环节进行全面监管，发现一起，查处一起，对非法采砂行为进行无缝衔接、精准打击，并不断实现部门联合执法、区域联动以及执法信息共享制度化，建立行业监管长效机制，形成监管合力。例如，河北省自2017 年以来，省水利厅按照依法严惩、标本兼治的总要求，把水利领域扫黑除恶专项斗争作为推进水利治理体系和治理能力现代化的重要方面，联合省公安厅、自然资源厅、交通运输厅等持续开展实施打击河道非法采砂“飓风行动”，实现自上而下协同开展执法行动、执法信息共享和区域联动，同时还适时组织开展了河湖专项整治、河湖专项清理、河道采砂专项巡察等专项行动，河道非法采砂得到明显遏制，效果明显。据不完全统计，在2017 年-2020 年四年间河北共审结非法采砂刑事案件136 件，在全国仅次于江苏298 件、安徽150 件⑥。2021 年又制定出台了《关于深化打击河道非法采砂常态长效工作机制的实施意见》，联合执法单位扩展至水利、公安、自然资源、生态环境、交通运输、林业和草原等，实现了联合执法的规范化、制度化和常态化。

二是创新完善执法监管制度。要强化对采砂事前“规划、许可”、事中“监管、执法”、事后“治河、验收”等各环节监督检查，确保河道采砂管理制度得到有效落实；要严格落实河道采砂管理“四个责任人”责任⑦，并在网上和采砂现场及时更新并公开公示责任人信息，督促其切实履职尽责；要公开接受社会监督，在采砂现场竖立公告牌，载明企业名称、采砂许可证、监督举报电话等，倒逼企业依法采砂；要借助视频监控、无人机航拍、卫星遥感等现代化技术手段，加强对重点采砂区域以及比较隐蔽区域河道采砂的监控，加大对夜间非法采砂严重河段的执法力度，实现对区域内所有有砂石资源的河湖24 小时全覆盖；要借助河湖长制平台，充分发挥基层乡（镇）、村级河长监督作用，严格落实巡河制度，特别是对于有采砂任务的河道要实行定期巡河制度，确保第一时间发现并制止违法违规采砂行为。

三是统一规范采砂主体行为。强化对河道非法采砂主体的监管，要逐步取缔小、散、乱采砂，推行统一规模化经营管理，例如，可实行一条河或一个县的砂石资源由一家公司开采，通过运用市场化模式、规模化生产从源头上确保砂石资源开采主体合法，杜绝因采砂主体小型化、不规范等带来的监管不便，河北省邢台市大沙河综合治理就是走采砂主体“规模化”、运作模式“市场化”比较成功的典型案例⑧，实现了社会效益和生态效益的“共赢”；要严控采砂区域，探索建立河道采砂管控清单制度，对河道采砂实施清单式管理，凡是清单之外的一律严禁采砂；要在砂场关键拐点处竖立明显界桩，并严格按照采砂证许可的深度、范围进行开采，实施精确测量，确保不超范围开采；要严控采砂量，实行砂石采运管理单制度，通过远程视频监控实现对采砂车、采砂量的24 小时不间断监控，确保不超量开采。

（三）健全完善砂产品价值认定和危害防洪安全鉴定规则，为非法采砂入刑提供坚强法制保障

从刑事处罚的后果来看，非法采砂行为一旦涉嫌犯罪，行为人不仅可能遭受拘留、逮捕等刑事强制措施，还可能会面临高达7 年的有期徒刑，在我国现有社会体制下，案件当事人一旦被逮捕，就会被贴上“坏人”甚至“罪犯”的标签，将会对其日后的工作、生活、学习乃至家庭造成非常不利的影响。[5]因此，砂产品价值认定和危害防洪安全鉴定规则作为“砂产品价值认定”和“危害防洪安全鉴定”的重要立法依据，其认定或鉴定结果，对于裁定非法采砂行为是否入罪至关重要，因此必须在认定和鉴定责任主体、程序、回避、申诉救济等方面从严掌握，细化流程，明确规范。例如，在主体方面，考虑到对砂石价值认定或者对危害防洪安全鉴定的专业性和权属性，统一由省级部门进行认定和鉴定具备合理性合法性。在程序设置上必须对申请、认定和鉴定技术主体、结论评审、回避等进行明确规定。砂石价值认定或危害防洪安全鉴定结果关乎公民人身自由权，可以说是一柄“双刃剑”，正确实施，就能准确、及时地完成惩罚犯罪的任务；错误实施，则会侵犯公民的人身自由权，因此必须设置严格的程序规定和完善的申诉救济渠道。

注释：

①此处矿产资源法也应包括水法、河道管理条例等法律、行政法规。

②实践中河道非法采砂行为造成生态环境的损害主要以行政处罚或通过公益诉讼寻求生态环境损害赔偿为主，对于入刑影响较大的判定因素是对砂产品进行价值认定和对危害防洪安全进行鉴定。

③⑥数据来源于中国裁判文书网。具体检索方法为：在高级检索全文中输入“采砂”、案件名称为“非法采矿罪”、案由为“刑事案由”、审判程序为“刑事一审”，文书类型为“判决 书”，即 得 出2017 年105 件、2018 年247 件、2019 年538件、2020 年597 件、2021 年1-4 月72 件。

④砂石资源因其价值大开采成本低利润巨大，素有水中“软黄金”之称，特别是近几年受经济社会发展以及政府不断加强河道采砂管理的政策影响，砂石源头供应量呈趋减态势，但建设市场对砂石资源需求不断增加，导致砂石价格飙升，部分地区甚至高达160 元/方。

⑤一般方法通常指通过查证运砂车辆、资金来往等书证确定非法采砂数量，根据行为人作案方式、目的、出售地等，综合出水价、抵岸价以及离岸销售价等确定砂石的单价，从而确定砂石价值。

⑦按照《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》，四个责任人指“采砂管理河长责任人、行政主管部门责任人、现场监管责任人和行政执法责任人”。

⑧河北省邢台市大沙河综合治理项目采取河道砂石资源化、工程建设捆绑打包市场化的运作模式，以“资源”换“资金”，破解“投入难”；由“分散”到“统一”，破解“整治难”。在财政不花一分钱的情况下，政府实现纯收益1 亿元，同时投资8 亿元用于大沙河综合治理，实现生态效益、经济效益和社会效益同步提升。