河湖长制下白洋淀流域水生态补偿“大机制”探讨

苑紫彤 王军 刘叶 史艺萌

摘要：白洋淀流域作为跨界断面财政缴扣方式的水环境生态补偿已示范多年并全省推广。“十四五”时期及以后，河湖长制实施深化、雄安新区生态管控更严，白洋淀流域上游强化单元治理，生态补偿机制在横向化、多元化、市场化等创新中还有空间。本文在跨界断面水质生态补偿机制取得成效基础上，分析其仍存在流域补偿机制要素不全面、流域横向市场型补偿机制不健全、流域生态价值评估与生态补偿分离化、流域生态产权界定不清晰、生态补偿多元主体参与度低的问题。提出建议：健全流域生态补偿政策体系、建立生态价值评估与补偿机制、强化资源市场交易多方参与融资机制、完善生态补偿法律法规和绩效评价机制、构建流域社会公众参与生态补偿机制。

关键词：河湖长制 白洋淀流域 水生态补偿 “大机制”

*基金项目：2019-2021.国家社科基金后资助项目《白洋淀流域水资源与环境善治理论与实践研究》（课题号：19FJYB031）。

2017年雄安新区建立，保定市实施严厉的“不让一滴污水”实现“清水入淀、润泽雄安”系列行动，实施常态化淀区补水、南水北调调蓄库建设、南水北调替换农村饮用地下水、划定并实施生态红线、落实“三线一单”和雄安新区生态移民等。截止到2020年，共向白洋淀补水约197.61083m3。保定市最新环境质量报告书显示：白洋淀水环境质量整体提高。随着白洋淀流域上游水生态保护和中下游水生态治理、修复与管控更严的雄安新区治理对标联动，到2035年和世纪中叶，白洋淀流域入淀河流水质稳定达到大清河流域地表水环境质量Ⅳ类标准，全流域达Ⅲ—Ⅳ水质的目标要求。在全面实施河长制，深度落实垂直管理的新形势下，深化管理层面体制机制创新，将与工程措施共同加速推进白洋淀流域水治理质量改善。党的十九大报告提出建立市场化、多元化生态补偿机制，充分调动政府、企业、城乡居民等参与保护治理生态环境的积极性。

（一）流域生态补偿机制更细化要素指标更全

河北省不断提升流域生态补偿的标准和要求，自从2008年河北省首次探索河流跨市断面水质目标责任考核和扣缴生态补偿金制度以来补偿机制更趋完善。首先，流域生态补偿主客体范围扩大，将省内部分流域跨界断面生态补偿扩大到全省流域跨界断面中。其次，流域生态补偿方式手段更全面。河北省流域生态补偿采用基于流域跨界断面水质考核奖补扣缴双向进行的方式，并实施生态补偿金惩罚性扣缴；同时，引入奖励机制，对提前达到水质优良或消除劣Ⅴ类的断面实行年度奖励，强化了流域水生态。补偿的效能。最后，流域生态补偿标准合理。省内流域省考核断面超标扣缴生态补偿金标准基本一致；市考核断面超标扣缴生态补偿金标准各设区市基本按照省考核断面超标扣缴生态补偿金标准执行，充分发挥了生态补偿机制的主导作用。

（二）以财政缴扣为标志的跨界断面补偿成效显著

根据《河流跨界断面生态补偿金扣缴制度》得知，2017年至2020年，河北省河流跨界断面生态补偿金扣缴额度分别为25770万元、21960万元、4860万元、3990万元。河北省河流跨界断面生态补偿金扣缴额度总体上呈现了下降趋势，达标的断面越来越多，超标的断面越来越少，超标的倍数越来越低。根据河北省流域跨界断面水质监测数据显示，2020年，河北省74个地表水国考断面实现全面达标，其中达到或优于Ⅲ类的断面比例达到67.6%，“十三五”期间累计提高28.4个百分点；根据《保定市对县（市、区）扣缴生态补偿金及奖励明细表》，得知2018年河北省扣缴保定市年生態补偿600万元，保定市府河-白洋淀安州断面，孝义河-白洋淀蒲口断面水质考核目标为劣Ⅴ类，2018年水质年均值均达到Ⅳ类，奖励资金400万元。2019年6月，考核标准断面32个，其中31个断面达到2019年保定市主要河流跨界断面水质目标考核标准；2019年8月，全市扣缴生态补偿金330万元；2019年10月，实测46个断面水质均达到2019年保定市主要河流跨界断面水质目标考核标准，未扣缴生态补偿金。保定市实测断面不断增加，达到水质目标考核标准的河流跨界断面持续增加，保定市需要巩固已有成效，并且不断渐进提高考核标准。

（一）流域补偿机制的要素尚不全面

首先，白洋淀流域生态补偿参与主客体较少。流域生态补偿多体现为中央政府对地方政府与上下级政府之间的纵向财政转移支付，补偿主体和客体责任者较清晰；而体现为中央政府对地方政府与上下级政府之间的纵向财政转移支付，补偿主体和客体责任者不很清晰；导致生态效益受益群体作为补偿主体与生态受损者的补偿客体不清晰，同级政府间横向财政转移支付操作较难。其次，白洋淀流域生态补偿缺乏精准的量化标准。目前，生态补偿标准缺乏以流域跨界断面的水质水量评估作为补偿基准，缺乏叠加机会成本与时间成本地区生态亏缺核算，缺乏上游环境净污染排放量转移导致的下游污染处理量治理增加的成本核算；缺乏对上下游地区间支付能力、保护治理成本等因素的综合考虑。最后，白洋淀流域生态补偿方式单一化。目前国家部门已出台文件鼓励采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等在内的多样化补偿方式，但白洋淀流域生态补偿多以政府主导的财政资金扣缴手段为主，缺乏就业补偿、技术补偿、项目补偿、税费减免等利益诱导型补偿方式的导向性综合政策设计。

（二）流域横向市场型补偿机制不健全

政府型治理偏爱体制内由上到下纵向财政转移支付补偿政策，对于流域政府部门间、上下游次级政府间和公众参与市场化的横向生态补偿认识不足。首先，流域生态补偿缺乏上游对下游生态补偿的横向市场主客体的补偿认知。因为企业工业排水和城镇居民生活源是点源排放，农户是分散面源排放，“上游排放，下游遭殃”的污染负外部性迁移以及农业农药化肥淋溶渗入河道和浅层地下水，构成污染的受益方和受损方。上游下排外溢负外部性减低了上游企业的生产成本成为受益方，应对下游接纳上游的负外部性作为损失方，上游企业应进行对下游企业的损失补偿，于是形成主供需客体关系，因企业农户众多，产权众多，构成横向市场型补偿机制。可见，纵向财政支付补偿不能充分调动企业和社会公众参与生态补偿的约束性和积极性，流域内更缺乏排污权、水权、碳排放权盈余指标等补偿对象。其次，白洋淀流域多为上下级科层体系内财政缴扣后的纵向财政转移支付补偿。补偿额度缺少依据污染排放转移量、环境容量、污染处理量投入成本等的精确量化补偿核算。最后，流域生态补偿缺乏下游对上游水源地保护的横向市场型补偿。缺少中下游水源受益的地方政府、企业和城镇居民对上游水源地的直接生态补偿。所以，政府型横向财政转移支付补偿应当随着执行取得成效后，沿着市场型的企业层级和大众层级横向补偿拓展。

（三）流域生态价值评估与生态补偿分离化

首先，流域生态资产价值评估和转化缺失。白洋淀生态亏缺需要对水、林、田、湖等生态资源进行价值评估与确权，生态产权不清晰，不利于生态系统服务进行科学价值评估，进而导致生态价值难以转化为生态资产，政府需要以纵向财政转移支付手段干预生态环境治理，实行以政府为主导的流域生态保护、治理和修复，由于缺乏社会资本支持，容易造成生态财政资金赤字。其次，流域生态价值评估与生态补偿脱节。目前政府主导下的流域生态价值评估，政府制定执行下的生态补偿机制，二者在实施过程中呈现平行分离状态。流域生态补偿的前提是生态系统服务价值评估，进而生态系统服务价值评估需要在生态补偿机制运行的过程中逐渐向市场化生态价值交易转变，生态价值评估与生态补偿缺乏一体化相互补充促进。最后，流域生态补偿转型较缓慢。流域生态补偿最早由政府型向市场型转变是国际性规律，但生态产权的不清晰，难以实现生态资产的产权交易，不利于生态资源向生态资产转变，资金向股金和公民向股民转化，更不利于生态价值由“绿水青山”转变为“金山银山”。

（四）流域生态产权界定不清晰

首先，流域水环境产权界定不清晰。因产权不明确或产权主体缺位，水环境的利用缺乏利益约束，且流域水环境产权存在交易、收益内部功能性和法规、政策工具外部条件性缺陷，水环境产权交易成本低，导致市场机制在生态环境配置中发生失灵。其次，流域生态水资源产权市场不完善。部分用水户未使用水表量化水价，未明确区域内取用水总量和权益与取用水户水资源使用权，不利于确定各级水权、用水定额和基本水价，还未构建取水权人通过节约使用水资源有偿转让相应取水权机制，不利于水权市场交易。最后，生态补偿与水权配置有待完善。目前流域未发挥市场配置水资源与水环境基础作用，水环境与水资源产权边界模糊，水权交易平台不健全，还未对用水总量达到或超过区域总量控制指标，通过水权交易解决新增用水需求，不利于促进生态补偿的实施。

（五）生态补偿多元主体参与度低

根据白洋淀流域实地调研发现，社会大众参与生态补偿的意愿有利于转化为流域生态补偿治理的实际行为。目前，河湖长制欠缺公众递进式参与流域生态补偿治理机制。首先，缺少企业和社会公众参与。流域生态补偿现多以政府主导，利用“以奖促治、以奖代补”的命令管制型手段为主，通过纵向财政转移支付的方式进行财政资金扣缴，政府生态补偿治理基于生态监测的基础上，但生态污染是多元污染，例如小散乱企业污染、农村面源污染、城市点源污染等，单纯依靠政府单元监测、单元治理是远不能够的；离开居民调动、企业参与和社会资本支持将不利于形成治理排污有效行动。其次，补偿共治范围较窄。还未通过生态补偿形成多元共治格局，白洋淀流域生态补偿主要以跨界断面水质生态补偿为主，生态补偿扩展到全社会参与的“受益者付费、受损者补偿”“排污者治理、节水者奖励”的范围较小。最后，生态补偿“大机制”充满挑战。亟须建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制；缺乏生态补偿后期适时退出机制，以及后期全市场交易准则与社会制衡型手段应用，不利于后期通过生态资源购买和生态价值评估，促进PPP社会资本民本递进式参与。

（一）健全流域生态补偿政策体系

流域生态补偿体系需要增加补偿主客体、公平量化补偿标准、明确补偿对象和丰富补偿方式。首先，增加补偿主客体。坚持“誰污染谁治理，谁受益谁补偿”的原则清晰界定补偿主客体，加强中央对白洋淀流域重点生态保护区的纵向财政转移支付补偿力度；促进省内同级政府间流域污染转移主体对治理污染客体间的横向财政转移支付，以及排污用水企业对治污节水企业、用水居民对节水减排居民的市场型横向补偿。其次，公平量化补偿标准。结合流域区域经济效益和生态治理能力。流域上下游地区根据流域生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，综合确定补偿标准，因地制宜制定流域多层级、分类化与统一化相协调的生态补偿标准。第三，丰富生态补偿方式。积极探索流域上中下游生态补偿合作机制，减少上游下排外溢负外部性，增加上游企业的生产成本，使其成为受益方，对下游接纳上游的负外部性损失方企业进行补偿，推动受益主体向受损客体进行资金、人才、信息、技术等要素转移，促进就业培训、税费减免、企业利益、设施援建、项目建设、智力输出等补偿方式的使用；实行流域补偿政策倾斜，鼓励流域地区间联合实行生态补偿保护、治理和修复项目，加强流域生态补偿政策倾斜力度。最后，建立差异化政府型或市场型为主的生态补偿模式。促进各级财政转移纵向支付补偿，鼓励受益地区通过资金补偿、人才培训等方式，形成对流域水源地保护区和治理污染的受损地区的横向补偿。

（二）建立生态价值评估与补偿机制

流域生态价值评估与生态补偿之间存在紧密相连的逻辑运行机理。首先，合理评估生态资源价值。结合白洋淀流域和雄安新区生产生活与经济发展，强化生态经济价值定量评价，科学评估流域生态价值及区域补偿能力，量化生态系统服务受益者所获实际效益；促进流域生态价值转化为生态资产，增加生态盈余，发挥市场配置生态资源的基础作用。其次，生态价值评估推动生态补偿运行。通过生态市场与非市场价值计算，明确生态系统服务供需主体，解决生态系统服务功能和需求之间的冲突，建立市场化生态补偿机制，提供相关利益主体跨区域协商平台，设计科学补偿方案。最后，生态补偿促进生态价值转化。科学制定生态补偿标准，将生态补偿由政府型向市场型转变，实现生态资产产权交易和全民全产权治理，加快全民福利递增速度，加强“绿水青山”向“金山银山”转变。

（三）强化资源市场交易多方参与融资机制

首先，完善水权配置。推进水权确权，制定上中下游水资源配置份额，明晰流域水生态，建立水价制度，明确水资源初始产权，培育水市场，鼓励水权交易，发挥市场配置水资源基础作用，完善跨区有偿调水和取水许可证的市场交易制度等；健全水权交易平台，加强对水权交易活动的监管，强化水资源用途管制。其次，优化排污权配置。使用市场经济手段推动流域生态补偿保护、治理和修复，建立排污权有偿使用一级市场，促进排污权市场交易，公平合理反映生态保护受益者与补偿受损者的成本收益。最后，完善生态保护补偿融资机制。组建流域生态补偿绿色基金，建立省内财政部牵头流域生态补偿基金，通过PPP、发行绿色债券、奖补等方式，利用财政优惠政策吸引社会资本与金融企业融资，用于充实省内流域生态补偿资金，保障流域水生态补偿客体利益。

（四）完善生态补偿法律法规和绩效评价机制

首先，完善流域生态法律法规。根据生态补偿实时评估，构建生态补偿适时逐步退出机制，将生态补偿政策手段与生态补偿绩效考核配套实施，同时，建立流域水环境保护规划目标考核制度，完善流域水质目标绩效评价结构，强化流域生态保护、治理和修复与补偿“双重”约束及奖励机制。其次，建立“超标惩罚”与“达标奖励”机制。将流域生态补偿思路完全融入流域水污染防治工作中，引导上下游通过生态补偿机制，实现流域共建共享。最后，健全监管环境信息共享平台。实施交叉督查、属地自查多种形式的执法，建立跨区联合监测，联合应急处置，上下游间联动预警和反馈协查等机制；引入第三方专业绩效评价机构，鼓励社会各界以及媒体公众参与，充分保障公众在跨行政区域环境治理的知情权、参与权、决策权和监督权，完善群众举报、投诉、听证、舆论监督作用。

（五）构建流域社会公众参与生态补偿机制

首先，健全公众参与水生态补偿机制。发挥社会生态组织宣传引导作用，构建主体功能区下，人水和谐以及利益平衡机制下的多元参与区域协调合作机制。推动农户递进式参与流域水生态保护、治理和修复，形成政府、专家、企业、城乡居民相结合的社会公众多元参与生态补偿机制[7]。其次，建立公众参与生态补偿信息网站。提供相关的环境政策和技术咨询服务，搭建环境领域公众参与和社会监督平台，参与“第三方评价”，推进各级政府、企业水资源管理和水污染防控，进行流域水生态补偿治理的绩效评价。最后，探索建立“一主多元”协同共治的河长制治水模式。以利益产权范式鼓励企业、社会组织以及公众共同参与，递进参与流域治理，形成政、企、社、农水环境共治到善治的格局；强化行政河长“党政同责、一岗双责”，民间河长垂直化管理，协同行政河长共担责、权、利，形成纵向到底，横向到边的政策执行绩效、治理能效和水环境质量改善实效。促进白洋淀流域上中下游生态补偿实施力度，强化白洋淀流域下游雄安新区社会公众参与生态补偿作用，发挥下游雄安新区生态补偿治理示范作用。

参考文献：

[1]崔旭，张兵，等.生态补水对白洋淀流域地表水和地下水水化学特征的影响[J/OL].湖泊科学：1-13[2021-08-11].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/ 32.1331.P.20210519.1406.002.html.

[2]国家发改委、财政部，等.建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划[Z].发展改革委网站，2019， http：//www.gov.cn/xinwen/2019- 01/11/ content_5357007.htm.

[3]国家财政部、发展改革委，等.关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见[Z].财政部网站，2016，http：//www.gov.cn/xinwen/ 2016-12/30/content_5154964.htm#allContent.

[4]國务院办公厅.国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2016，（15）： 19-22.

[5]万勇，杨思雅.完善流域生态补偿机制研究——以安徽省为例[J].地方财政研究，2021（06）：60-67.

[6]徐娜.黑河流域生态补偿机制研究[D].西北民族大学，2021

[7]王军.农村水治理政策实验理论方法与实务[M].北京：经济管理出版社，2019.

Discussion on the "Big Mechanism" of Water Ecological Compensation in Baiyangdian Basin under the Longterm System of Rivers and Lakes

Yuan Zitong Wang Jun Liu Ye Shi Yimeng

Abstract： The Baiyangdian River Basin has been demonstrated for many years and promoted throughout the province as a means of financial deduction for the cross-border section of the water environment. During the "14th FiveYear Plan" period and beyond， the implementation of the long-running system for rivers and lakes has been deepened， the ecological control of the Xiong’an New Area has become more stringent， the unit governance of the upper reaches of the Baiyangdian River Basin has been strengthened， and the ecological compensation mechanism has room for innovations such as horizontalization， diversification， and marketization. Based on the effectiveness of the crossborder water quality ecological compensation mechanism， this paper analyzes that there are still incomplete river basin compensation mechanisms， incomplete watershed horizontal market compensation mechanisms， separation of watershed ecological value assessment and ecological compensation， and unclear definition of watershed ecological property rights. ， The problem of low participation of multiple subjects in ecological compensation. Suggestions are put forward： to improve the ecological compensation policy system in the river basin， establish an ecological value evaluation and compensation mechanism， strengthen the financing mechanism of multi-party participation in resource market transactions， improve the ecological compensation laws and regulations and performance evaluation mechanism， and build a social public participation in the ecological compensation mechanism in the river basin.

Keywords： river and lake long system Baiyangdian watershed water ecological compensation "large mechanism"

（作者单位：河北农业大学经济管理学院）

责任编辑：李政