我国农村水环境污染及协同治理对策

甘黎黎 帅清华

摘 要：随着乡村振兴战略的实施，农村水环境治理已成为农村人居环境治理的重要内容和重要任务。化肥和农药的过量施用，生活污水的随意排放或未完全处理，乡镇企业的工业废水排放，均能通过水分渗入和地表径流进入地表水及地下水，污染水环境，危及人类健康，也影响了农村生态文明的建设进程。基于此，需要树立平等互助理念，培养协同治理主体，建立协同治理机制，以提升治理效果。

关键词：农村;水环境;协同治理

中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）24-0109-04

Rural Water Environment Pollution and Coordinated Control Countermeasures in China

GAN Lili1 et al.

（1School of Humanities and Social Sciences， East China Jiaotong University， Nanchang 330013， China）

Abstract： With the development of rural revitalization strategy， rural water environment governance has become an important content and task of rural human settlements governance. Excessive application of chemical fertilizers and pesticides， random discharge or incomplete treatment of domestic sewage， and industrial wastewater discharge of township enterprises can enter surface water and groundwater through water infiltration and surface runoff， pollute the water environment， endanger human health， and affect the construction process of rural ecological civilization. Based on this， we need to establish the concept of equality and mutual assistance， cultivate the subject of collaborative governance， and establish a collaborative governance mechanism to improve the governance effect.

Key words： Rural areas; Water environment; Collaborative governance

1 研究背景

1.1 国外研究现状

1.1.1 农村水环境污染可能带来的危害 Nebot Carolina等对来自2个不同运行模式污水处理厂和1个受纳水体Thurso河的样品进行了分析，发现人类药物可能被视为污染物，不仅可能影响城市和工业地区的水质、管理和保护，也可能影响农村地区的水质、管理和保护[1]。Veiga等调查了巴西里约热内卢州Paty do Alferes番茄种植区潜在水源中的農药污染，认为在小型农村社区，由于缺乏基础设施和不利的社会经济条件，农药污染的负面影响可能会加剧[2]。Hussain，I等对拉贾斯坦邦纳瓦区（Nagaur区）农村地区作为主要饮用水源的地下水中的氟浓度进行了检测，并研究了过量氟摄入对农村居民的毒性影响，发现研究地点约13个居民点的地下水不适合饮用。由于饮用水中的氟含量较高，该地区出现了数例牙齿和骨骼氟中毒病例，发病率令人震惊[3]。

1.1.2 农村水环境污染的原因 Drev，D等研究认为，在斯洛文尼亚，与城市地区相比，农村地区的洗澡水受微生物污染物的影响更大。这主要有以下2个方面的原因：农业生产是主要污染源;农村地区的污水管网和水处理厂覆盖率通常不足，现有的农村水处理厂不具备足够的微生物处理能力也是重要原因[4]。Merz，Juerg等研究认为，在尼泊尔中部山区的农村集水区，生活用水不足和水质差日益成为人们关注的问题。微生物污染威胁人类健康，季风季节的沉积物污染是一个问题。许多水源中磷酸盐和硝酸盐水平的升高表明它们与农业区和人类住区的地表水发生了强烈的相互作用[5]。P Judová等以Slapanka河流域为例，评估了该流域部分农村地区的水质，发现河流中污染物的增加主要是由于农业和城市废水导致富营养化加剧[6]。

1.1.3 农村水环境的改善路径 Drev，D等研究认为，扩大污水管网覆盖范围和增加水处理装置只能部分抵消农业污染的影响，建议实施“负责任的农业行为守则”和在水源周围设立生态修复区，可以进一步减少农业生产对农村洗澡水微生物污染的负面影响[4]。Nguyen Khanh Bui研究认为，越南一些工艺村的活动对各自的环境，以及周边社区，特别是水环境污染造成了压力，建议修订和补充越南工艺村水环境管理方面的条例和机制[7]。Lee Ki Wan等研究认为，农村小流域的妥善管理非常重要，因为它确实会影响较大流域的水质改善。因此，需要有效的小流域管理方针，包括当地人民的参与计划，以实现水环境改善[8]。Civitelli，F等研究认为，由于大多数城市与农村共享他们的流域，一个高效和环境敏感的城市水管理系统需要考虑城市和农村用水之间的相互作用，强调了城市和农村水资源管理之间加强协调和整合所带来的好处和挑战[9]。

1.2 国内研究现状

1.2.1 农村水环境污染现状 李斌等在实地调研的基础上，从总体状况、供水状况、排水状况、水源保护和周边水环境状况5个方面分析了农村人居水环境问题[10]。曲红等研究认为，吉林省农村水环境问题包括农业面源污染、养殖业禽畜粪便污染、垃圾污染等[11]。何云等论述了山东省农村水污染的现状[12]。

1.2.2 农村水环境污染的生产机理 李顶研究认为，农村水环境污染来自生活污水和垃圾、化肥、农药、畜禽养殖[13]。许玲燕等研究认为，我国农村水环境污染的关键在于农户的水环境行为缺乏引导、监督和惩罚机制[14]。

1.2.3 农村水环境污染的协同治理对策 曹海林构建了政府、市场和社区（农户）三者之间权责分明、各展其长的水环境保护新行动策略[15]。刘勇研究认为，在太湖流域水环境综合治理过程中，政府将工作重心由控制污染物排放向确保环境质量转移，实施农村环境质量供给侧改革，强化环境友好技术创新责任，落实失职追责制度[16]。苏淑仪等研究认为，在边界规则、身份规则改、选择规则和聚合规则4项行动规则的共同作用下，“兰山模式”实现了农村生活污水与小流域水环境的协同治理[17]。

2 农村水环境面临的问题

2.1 农业生产带来的水污染 一是化肥过量施用造成严重污染。1978—2015年，我国农业生产中化肥施用呈现逐年递增态势（见图1），同时，我国单位面积的化肥施用强度也快速增长。从2016年开始，化肥施用量才开始下降，但2020年，化肥单位面积平均施用量仍高达313.5kg/hm2，是安全上限的1.39倍，是1978年的5.32倍。在化肥施用量超过安全上限的同时，还伴有化肥利用率不高和氮磷钾肥施用配比不科学的缺点。化肥的过量施用和利用率低，会导致多余的化肥流入水体，进而使得氨氮、硝酸盐等化肥主要成分融入江湖中，造成了江河湖泊的富营养化，也造成地表水、地下水水体污染。

二是农药的过量施用造成严重环境污染。我国农村农药施用量整体呈上升趋势（见图2），施用农药的60%～70%残留在土壤中，农药过量施用带来的环境污染短时间并不会消除。农药不管是否具有可溶性，在灌溉过程中进入土壤，由于土壤吸收有一定限度，超过土壤吸收限度的会通过雨水等流入河流中。

2.2 农村生活污水污染 一方面，农村生活污水随着人口增多在持续增加。以农村生活污水排放量60L（人·d），水质COD 600mg/L进行估算（1年按360 d计算），按2016年乡村人口60346万人计算农村生活污染物，可见农村生活污水排放状况为1303473.6万t。另一方面，现有污水处理能力相对较弱。2016年末，17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理[18];53.5%的村完成或部分完成改厕，使用水冲式卫生厕所的8339万户，占36.2%;使用水冲式非卫生厕所的721万户，占3.1%;使用卫生旱厕的2859万户，占12.4%;使用普通旱厕的10639万户，占46.2%;无厕所的469万户，占2.0%[19]。生活污水若未经过处理或者未处理好，在雨水的冲刷下使大量的渗滤液排入水体或被直接冲入河道，造成水污染。

2.3 乡镇企业带来的工业废水污染 1995年，全国乡镇工业废水排放量为59.1亿t，占当年全国工业废水排放总量的21%，同1989年相比，增加12.1%;废水中化学需氧量排放量为6113万t，占全国工业化学需氧量排放总量的44.3%，同1989年相比，化学需氧量增加24.6%[20]。许多乡镇小企业尤其是技术水平低的造纸厂、建材厂、印染厂、冶炼厂等大量需要水的企业，排出的废水中含有有机污染物，容易引起水体变化或恶臭等，对环境危害更大。

3 农村水环境污染的协同治理对策

3.1 树立平等互动观念 在农村水环境协同治理中，各主体之間分工存在明显区别。多元主体之间尽管有主导与非主导之分，但是彼此间地位是平等的，其共同参与农村水环境协同治理，共同承担治理责任。政府作为主导者，对于治理起着领导作用，具体应做好如下几点：一是政府系推动者、引导者和服务者，需要超脱原有的区域观念、行政级别观念，需要在平等协商基础上，积极引导其他主体参与农村水环境治理;二是政府需要通过增强沟通频率，强化各方协商合作，使得各参与主体能够找准定位，成为协同治理中不可或缺的一员;三是政府还应培养其他治理主体参与集体行动的能力，彻底转变为真正的治理主体。其他主体在政府主导之下各司其职，由此形成稳定有效的治理结构，共同推动农村水环境协同治理的顺利进行。

3.2 培育多元共治主体

3.2.1 提升基层政府的协同能力 基层政府要积极回应民众的生态需求，更多关注与民众生态利益密切关联的农村水环境问题，将其纳入其生态职能范围。提供好环境公共产品和环境公共服务，并为其配备有效的服务机制。基层政府要划定清晰的权力边界，不包办环境公共事务，要充分发挥市场和社会在协同治理中的作用。基层政府转变权力实现方式，除了部分领域适用强制方式之外，可以采取市场性和自愿性方式进行，例如指导、协商合作、政府示范等。

3.2.2 引导支持企业参与农村水环境治理 政府可以为企业投资提供引导或者服务工作，例如提供财政支持来设立生态基金，鼓励其他社会资金投入农村水环境防治的项目，还可以利用财政投入鼓励企业节能减排等。除此之外，地方政府可以创新服务方式，如通过相关政策鼓励大力发展绿色信贷和金融优惠，鼓励对节能环保企业提供担保，探索发行区域农村水环境防治项目的债券，促进大力发展环保产业。

3.2.3 充分发挥NGO在农村水环境协同治理体系中的作用 大力发挥环保NGO对政府的农村环境政策及法规制定实施情况的监督，为农村水环境治理的政策、法规的实施提供建设性意见;发挥环保NGO对企业生产经营过程的监督，进而有效督促企业合法生产经营;做好政府与公众有效沟通的桥梁，将政府有关农村水环境的政策、法规等向民众进行宣讲，充分了解民众对农村水环境的诉求，将收集到的民众意见和建议及时汇总反馈给政府部门;通过开展各种环保行动来引导和劝诱民众，使民众的生活、生产、消费方式全面融入环境保护的理念，进而提升其保护环境的意识，绿化其日常行为。

3.2.4 健全完善公众参与的法律保障制度，保障并畅通公众参与渠道 政府可以采取多种形式了解民众对生态环境的诉求，例如座谈会、论证会、听证会等，也可以通过第三方组织进行调查研究。需要完善相关规定，保障公众参与权利能够真正落到实处，进而构建起农村水环境治理体系中的公众参与机制。除了传统的人大、信访等渠道外，还可以广泛使用协商会、听证会、媒体、网络等新的参与渠道。

3.3 完善协同治理机制

3.3.1 建立合作机制 表达层面的协同是指在进行农村水环境协同治理时，政府、企业、非政府组织、民众等通过特定途径，表达其与农村水环境治理相关工作的倾向性意见或者偏好。决策协同则是政府、村民自治组织和村民基于协同表达机制参与决策，政府可在甄别信息基础上，吸收合理成分并作出相应决策;其他主体在了解准确信息基础上，选择自己认为合理的决策行为。

3.3.2 完善激励机制 根据不同主体采取灵活多样的激励手段;完善绩效考核及环保问责机制，针对各治理主体的实际治理行为及结果进行客观评价，考核优秀的予以奖励，考核差等的予以问责或惩罚;在环保问责机制建设中，大力推进环保问责常态化、制度化、程序化，层层抓落实。

3.3.3 健全监督机制 完善环境执法责任制度、评议考核制度，切实增强基层农村环境治理执法机构、执法人员的责任意识;加强执法队伍建设，注重执法人员综合素质水平的提升，提高环境执法人员的执法水平;对参与协同的各方进行监督，并大力改进监督方式。

参考文献

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[18]第三次全国农业普查主要数据公报（第三号）http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html，2021/5/6.

[19]第三次全国农业普查主要数据公报（第四号）http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html，2021/5/6.

[20]全国乡镇工业污染源调查公报.中国乡镇企业年鉴[M].北京：中国农业出版社，1998：329-330.

（责编：张宏民）