“十四五”时期加快推进基本公共服务均等化的思考

曹雪彦

〔摘要〕 “十四五”时期是我国如期实现第一个百年奋斗目标后，向着第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，是承前启后、继往开来的关键时期。它必将面临新的机遇、风险和挑战。我国民生领域要在加快基本公共服务均等化方面着重下功夫，以期实现“十四五”时期民生福祉新水平的美好愿景。“十四五”时期加快推进基本公共服务均等化，是新形势下稳增长、调结构、惠民生的迫切需要;是应对风险挑战的必然要求;是现代化建设的必然趋势;是新发展阶段育才、引才、留才的有力保障;是实现高质量城乡融合发展的必由之路。

〔关键词〕 “十四五”时期;基本公共服务均等化;新思考

〔中图分类号〕F123 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）05-0053-04

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年〔1〕15，也是我国承前启后、继往开来的关键时期。站在新的历史交汇点上，面对世界正经历的百年未有之大变局，面对我国经济社会发展中的民生弱项短板，中国共产党全面贯彻“以人民为中心”的发展思想，在党的十九届五中全会上吹响了高质量发展的嘹亮号角。这也是我国“十四五”时期乃至更长时期经济社会发展的指南针。党的十九届五中全会对推进基本公共服务均等化作出了新的部署，明确提出，到“十四五”末基本公共服务均等化水平要明显提高〔1〕23，到2035年基本公共服务要实现均等化〔1〕19。这也为改善和发展高品质民生指明了方向和目标。

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的、大致均等的公共产品和服务。它是指人们生存和发展最基本条件的均等，包含幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、文体服务保障等多方面内容。因此，其建设必然是一个长期的历史性过程。自2005年首次提出基本公共服务均等化概念以来，国家对其高度重视，进行了一系列安排和部署。“十二五”规划首次把“必须逐步完善符合国情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务均等化”〔2〕纳入国家规划层面。2012年，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，对基本公共服务体系建设首次进行了系统的专项规划。2017年，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，对“十三五”时期完善基本公共服务均等化进行了详细部署和安排。2018年，中共中央、国务院在其印发的《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中指出，要建立健全基本公共服务标准体系，明确中央与地方提供基本公共服务的质量水平和支出责任，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，等等。以上这些国家层面的制度性安排逐步完善了基本公共服务体系与机制建设。“十四五”时期，面对中国发展“仍处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化” 〔1〕17的新情况，我们要把握新形势和新要求，深入了解我国主要矛盾的变化趋势。在建设社会主义现代化的道路上，运用系统思维和创新视野完善基本公共服务体系，加快推进基本公共服务均等化，破解民生弱项短板，为把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国提供高质量的民生保障。

一、加快推进基本公共服务均等化是稳增长、调结构、惠民生的迫切需要

“十四五”时期，中国步入了新发展阶段。高质量的经济发展、高品质的人民生活是实现新发展的应有之义。作为民生重要抓手的基本公共服务均等化，可通过政府着重在教育、就业、医疗、社保、养老、住房等与群众利益诉求密切相关的痛点、堵点、薄弱环节等方面，提供大致均等的、符合新发展阶段百姓需求的基本公共服務，解除群众的后顾之忧，达到“稳增长、调结构、惠民生”的目标，从而增强我国经济发展的内生动力。同时，“中共十八大以来，经过8年持续奋斗，到2020年底，中国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫”〔3〕。经济发展与民生改善密不可分，两者互相促进、相互作用。因此，将近1亿农村贫困人口的全部脱贫蕴藏着巨大的消费潜力。另外，根据2020年11月发布的第七次全国人口普查公报可知，我国60岁以上人口为26 402万人，占总人口的18.70%，与2010年（第六次全国人口普查数据）相比，60岁及以上人口的比重上升了5.44个百分点〔4〕。这表明我国人口老龄化的程度进一步加深。由此，约26 402万60岁以上老龄人口的不同层次养老需求导致了“银发经济”的崛起，这对于“老有所养”“病有所医”等基本公共服务均等化方面提出了更高要求，需要各级党委和政府抓紧补齐弱项短板。

2020年5月14日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上首次提出，要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。党的十九届五中全会进一步指出，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并将扩大内需、促进消费上升到了国家战略层面。根据第七次全国人口普查公报可知，我国人口总数已达到141 178万人〔4〕。由此，在以基本公共服务均等化为保障的前提下，全国14亿多人口汇聚的民生需求点就是巨大的经济增长点，将对促消费、稳增长产生积极的作用。而扩大内需、促进消费必然要提升基本公共服务均等化水平。面对全球经济可能持续低迷的压力和挑战，疫情全球大流行的外部环境以及中美贸易战的长期性，只有拉动内需、促进消费，畅通国内大循环，才能促进我国产业结构不断优化和经济增长持续稳定，推进我国经济的航船行稳致远。因此，通过完善基本公共服务体系，进一步推进城乡间、区域间基本公共服务均等化，来改变百姓不敢消费、不能消费的心理认知，是顺应我国扩大内需战略，促进新发展格局的重要一环，更是稳定经济增长、调整产业结构、惠及广大百姓生活的发力点和着力点。要以动态的视角，在发展中保障和改善民生，加快推进基本公共服务均等化，确保为公众提供满意、幸福的公共产品和基本公共服务。这将极大调动公众的积极性，促使我国经济释放出更大潜力与活力。

二、加快推进基本公共服务均等化是应对风险挑战的必然要求

“十四五”时期是重要战略机遇期，但同时也面临着前所未有的来自国内外的风险挑战。从国际看，世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，世界进入动荡变革期，单边主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁，外部环境的不确定不稳定因素明显增加。从国内看，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等任务之繁重前所未有。我国正以制度的不断完善和高质量的发展应对国内外各种风险挑战。站在新的历史交汇点上，面对高质量发展背景下的民生短板，加快推进基本公共服务均等化，不仅具有非常重要的现实意义，更是应对风险挑战的必然要求。

站在新时代历史方位上，要把握时代变化及公共需求变化的新趋势，科学有效地构建政府公共服务供给的体制与机制，努力把制度优势全面转化为公共服务的治理效能。这对于促进服务型政府建设，并保持“经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”两大奇迹具有重大的理论和实践意义。另外，非系统性风险，尤其是仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情这个重大公共卫生事件，对我国的长期影响也是一个严峻挑战。我们必须要尽快尽可能地补齐基本公共服务均等化的短板，尤其是公共卫生和基本医疗服务体系方面的短板，这样才能建设好平战结合防控体系，打赢疫情防控阻击战，更好应对严峻的风险挑战。

三、加快推进基本公共服务均等化是现代化建设的必然趋势

“十四五”时期是实现第二个百年奋斗目标的重要时期。按照党中央部署，“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶（以下简称“七有”）等方面的国家基本公共服务制度体系” 〔5〕。“七有”的国家基本公共服务及均等化是重要的民生福祉，是实现人的全面发展的重要基石，是全面建设社会主义现代化国家的有力保障。我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标后，面对新时代人们对美好生活的新期待，完善基本公共服务体系建设，进一步推进基本公共服务均等化，将是“十四五”时期民生工作的高品质发展内容之一，体现了我国进入高质量发展新阶段的必然要求，也是我国第一个百年目标实现后，向第二个百年目标努力，在本世纪中叶实现现代化的根本保证。面对我国打赢脱贫攻坚战后的乡村振兴战略及农业农村现代化目标，要把加快推进基本公共服务均等化作为基本实现现代化的前提和实现可持续发展的重要基础。

从党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的“五有”，到党的十九大增加“幼有所育”和“弱有所扶”的“七有”变化，到党的十九届四中全会提出的“七有”等方面国家基本公共服务制度体系的健全及相关的民生方面的制度安排，再到党的十九届五中全会提出的“民生福祉达到新水平”“基本公共服务均等化水平明显提高”等目标，这一系列最现实的民生表达与改善民生问题的政策措施，是全面建设社会主义现代化国家的有力保障，关乎现代化建设的全局。因此，“十四五”时期要以高品质民生为目标，以百姓需求为出发点，完善以覆盖全社会、基本公共服务均等化、城乡融合发展为特点的基本公共服务体系。这是我国“十四五”时期民生发展的着力点和发力点，是现代化建设的必然趋势。

四、加快推进基本公共服务均等化是新发展阶段育才、引才、留才的有力保障

人才是第一资源，更是科技创新的第一源动力。人才在新发展阶段的引领作用举足轻重。完善基本公共服务体系，加快促进基本公共服务均衡发展，是育才、引才、留才的重要因素之一。在全国各城市不断出台人才新政招揽人才的当下，一些海内外人才选择北上广深杭苏等优质基本公共服务供给的城市就业定居。这将可能使基本公共服务均等化水平相对较低的地区成为人才洼地而导致其经济增长乏力。笔者通过对1 000多名海内外人才的问卷调查，发现1/3以上的被调查者在基本公共服务得不到满足的情况下，会选择通过改变居住区域，到基本公共服务更加完善的地方就业和定居。所以，“十四五”时期，基本公共服务体系的完善与基本公共服务均等化就显得更加迫切和重要。首先，基本公共服务均等化是破解人才不均衡走向的重要方面，要上升到与人才强国和推动我国经济更加均衡发展同等重要的战略高度去谋划和考量。其次，人才是做好做优基本公共服务的有力支撑。要加强教育、医疗卫生、社保、养老服务、残疾人服务等基本公共服务领域的人才队伍建设，扩大专业服务和管理人才培养规模。要通过完善工资待遇、提高医疗保险和养老保险水平等激励机制，进一步引导人才向基层合理流动。最后，要给予更多人才资金、物资等制度性安排，这是我国“十四五”时期基本公共服务完善和均衡发展的关键。只有不断完善基本公共服务体系和与之配套的软环境，尽快补上这块民生短板，才能在人才自由流动的当下更大可能地得到海内外人才和名校毕业生的青睐和选择，从而促进我国经济更加均衡和高质量发展。

五、加快推进基本公共服务均等化是实现高质量城乡融合发展的必由之路

党的十九大报告提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化〔6〕。2019年4月15日，中共中央、国务院在其出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中指出，要建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制〔7〕。2021年中央一号文件又进一步指出，“到2025年，农业农村现代化取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化初步实现，城乡基本公共服务均等化水平明显提高”〔8〕。党的十九届五中全会则将基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，作为2035年基本实现社会主义现代化的远景目标之一〔1〕19。

总之，基本公共服务均等化是一项艰巨的历史任务，具有长期性和差异性特征，需要统筹考虑城乡差别。现行标准下，随着9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决〔9〕，我国人民的生活水平实现了历史性跨越，为实现城乡融合发展，进而实现共同富裕目标奠定了坚实基础。“十四五”时期，我国基本公共服务方面仍面临许多挑战。一方面，面临基本公共服务供给城乡不均衡不充分的突出问题。在我国，乡村与城市之间的基本公共服务和产品供给的不均衡不充分现象依然存在，人民群众尤其是农村居民对基本公共服务均等化的需要还很迫切。另一方面，城市居民的民生需求层次不断提升。过去主要是解决“有没有”“有就行”的问题，现在更多的是解决“好不好” “优不优”的问题。当前，城市居民公共服务需求呈现出多层次、多样化、个性化、高质量等特点。而城市基本公共服务尚存在规模不足、质量不高等突出短板，不能满足人民群众对美好生活的新期待。因此，“十四五”时期我国要加快完善统筹城乡的基本公共服务体系，尤其需要着力提高农村基本公共服务质量和均等化水平。要以“普惠性、保基本、均等化、可持续”为重点，努力优化我国基本公共服务资源布局。而立足当下，按照2021年中央一号文件精神，要大力促进公共基础设施建设和基本公共服务向农村覆盖、向农户延伸。要尽力加快基本公共服务均等化、可及性，努力实现城乡“供给和需求”相融合、“公平与效率”相统一、“公平与可持续发展”相均衡的基本公共服务体系，这将是新发展阶段实现高质量城乡融合发展的必由之路。

〔参 考 文 献〕

〔1〕《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2020.

〔2〕中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要〔N〕.人民日报，2011-03-17（01）.

〔3〕中华人民共和国国务院新闻办公室.人类减贫的中国实践〔M〕.北京：人民出版社，2021：13.

〔4〕第七次全国人口普查公报〔EB/OL〕.（2021-06-28）.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_18188824.html.

〔5〕《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2019：27.

〔6〕党的十九大报告辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2017：31.

〔7〕中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见〔N〕.人民日报，2019-05-06（01）.

〔8〕中共中央国务院关于全面推进乡村振兴 加快农业农村现代化的意見〔N〕.人民日报，2021-02-22（01）.

〔9〕习近平.在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话〔N〕.人民日报，2021-02-26（02）.

责任编辑 徐 芳