公众环境保护受奖权论

方 印，王明东

(贵州大学，贵州 贵阳 550025)

环境治理的实践一再证明，仅靠政府单一机制无法完成环境保护的目标。从传统单一化“命令-控制”型环境治理模式迈向共建共治共享的多元主体合作共治的现代环境治理模式，是新时代下生态文明建设解决日益复杂化和动态化之环境问题的根本出路。[1]环境保护奖励作为一种民主、柔和、富含人文主义精神的新型环境治理措施，以其能有效激发公众参与环境保护事业积极性的价值而倍受环境管理者青睐。从现有法律规范对有关环境保护奖励制度的规定来看，其中既有人民政府环境保护奖励权力的规定，又蕴含了公众的环境保护受奖权利，①(1)①如《环境保护法》第11条、《水土保持法》第9条、《渔业法》第7条等均蕴含了环境保护受奖权的规定，可通过权利推定方法将其明示出来，使其具有明确的法律地位，与其他明示权利一样得到法律的保护。但从制度本身对环境保护奖励进行解读似乎很难准确判断出其是权力还是权利。从环境保护奖励实践来看，将环境保护奖励视为自身的一项权力是绝大多数行政主体的固有思维，其认知本质在于强调行政主体给予符合条件的公众一定的好处，是一种恩赐。然而这种认知导致了行政主体当奖不奖、滥奖乱奖，公众不知主张、不会主张、不敢主张等诸多问题的出现，致使环境保护奖励成了口号式的激励。基于此，有必要转变观念，探究环境保护奖励究竟是否属于公众的一项权利。倘若属于，为何只有做出特定贡献的部分人能够获得奖励，而一般公众不能申请奖励？做出特定贡献的部分人又能否放弃奖励？为此，本文尝试聚焦环境保护受奖权研究，其分析逻辑如下：其一，探究环境保护受奖与权利之间的逻辑及关系其背后的学理，亦即环境保护受奖为何成为权利，是环境保护受奖进入到权利的必要性和正当性问题；其二，证立环境保护受奖权符合新兴权利成立的标准而能成为一项独立的权利形态，亦即环境保护受奖何以成为权利，是公众环境保护受奖权规范塑造的前提和基础；其三，从环境保护受奖权的规范塑造入手，找寻环境保护受奖权立法实践与理论上的差距及立法进路，以使环境保护奖励制度能够更好地发挥保护环境作用和更为全面地保障公众的合法权益。

一、公众环境保护受奖权的初步界定

所谓公众环境保护受奖权，是指公众在实施生态环境保护行为后，享有请求行政主体依照法定条件和程序给予物质性、精神性或其他性质(职级晋升、优惠政策)奖励的权利。环境保护奖励是行政主体权力运行过程或其结果的表现形式，无论是环境保护奖励的设定还是授予都离不开行政权力，因此环境保护奖励具有鲜明的行政性。但本文所述的公众环境保护受奖权的外延应界定为外部环境行政奖励，与内部环境行政奖励、环境社会奖励存在很大的差异。首先，外部环境行政奖励是一项具体的行政行为，授奖主体与受奖主体间是一种服务与被服务的关系，当受奖主体权利受到侵害时可通过申请行政复议、提起行政诉讼等方式寻求救济；而内部环境行政奖励则是对生态环境主管部门内部工作人员在实施环境保护行为后给予其奖励的一种内部行政行为，授奖主体与受奖主体之间是一种行政隶属关系，当受奖主体权利受到侵害时仅能通过申诉、监察等方式进行救济。因此，二者在性质上存在巨大的差异，故不应将内部环境行政奖励(工作人员)纳入公众环境保护受奖权(权利主体)的范畴。其次，在环境保护奖励实践中，社会组织、单位作为授奖主体而对实施生态环境保护行为的行为人给予一定奖励的环境社会奖励大量存在，如依基金会设立的各种环境保护奖。环境社会奖励虽是国家鼓励和倡导的并需要国家进行规范和调整以确保其有序开展，但环境社会奖励与环境行政奖励在权利基础、强制力实施、主体范围等方面有着本质的区别，[2]故也不应将社会环境奖励(组织、单位)纳入公众环境保护受奖权(义务主体)的范畴。

从权利发展的社会形态看，公众环境保护受奖权是一项新兴权利，是公众环境权的重要组成部分。环境问题的日益复杂化和动态化、环境治理多元主体参与的必要性共同决定了必须明确公众的环境保护受奖权，不断培养和提高环境保护受奖权利意识，通过各方努力不断促使公众环境保护受奖权的形成并依法对其进行保障。从权利的作用看，公众环境保护受奖权是公众在实施生态环境保护行为后向行政机关主张的一项请求权。在环境保护奖励中，法律法规事先对环境保护行为、受奖条件和受奖标准等进行规定，公众在按照环境保护奖励制度的规定实施一定的环境保护行为后，就依法享有请求行政主体给予奖励的权利。但公众并不能对物质性、精神性或其他性质利益等权利标的进行直接支配，其需要请求行政机关履行授予奖励的义务才能获得。从权利成立要件看，公众环境保护受奖权是一种期待权。公众要获得环境保护奖励就必须满足“实施一定的生态环境保护行为”为条件，但只要公众实施了法律规定的生态环境保护行为、符合获得奖励的条件，就现实性地享有获得环境保护奖励的权利。从权利有无明文规定来看，公众环境保护受奖权是可由环境法条文直接推定的一项默示权利。相对于其他已经实证化的公众环境权利而言，虽然现行法律尚没有明确对公众环境保护受奖权进行规定，但可根据权利推定方法从现有环境法条文中推定出来。

二、公众环境保护受奖权的生成逻辑

我国现行环境法上并没有明确规定公众环境保护受奖权这项独立的权利类型，决定了在证成该权利如何成为新兴权利之前必须首先回答是否需要引入公众环境保护受奖权这个最基础的问题，在此基础上才可进入到对公众环境保护受奖权的产生及保护等相关问题的讨论与阐释中。因为，在我国现行环境法权利范畴与体系下，如果有其他权利能够实现公众环境保护受奖权的价值和功能，仍不顾实际情况一味引入公众环境保护受奖权不仅会造成稀缺法制资源的浪费，而且亦会影响环境法体系和内容的安排与展开，甚至造成权利冲突的现象。是故，有必要立足环境法现有公众环境权利的逻辑和机理，对公众环境保护受奖权是否能作为一项独立的权利类型并引入环境法中作法理上的探讨。

(一)新兴权利生成的一般原理之提炼

所谓“新兴”并不是指在现行环境法意义上这种环境保护受奖权益刚刚被确认或被保障，而是其作为一种“权利形态”正在被理论证成、被公众实践并开始达成一种普遍的权利共识。[3]这一定位，有助于我们借用“新兴权利”生成的一般原理来解释公众环境保护受奖权究竟是如何生成的。就“新兴权利”生成原理而言，姚建宗教授旗帜鲜明地将“新兴权利”产生的动因概括为五个方面。①(2)①一是社会的发展导致利益关系的变化乃是“新兴”权利产生的根本动因；二是现代社会科学技术的高度发达所带来的社会关系的重大变化，也是一些“新兴”权利产生的主要原因；三是社会各主体为获得、保有或者处置一定利益而进行的权利竞争和权利斗争，使其在法律制度意义上将相应的权利诉求转化为真实的法律权利，这种转化亦即所谓“新兴”权利的产生；四是在我国，十一届三中全会以来所实行的改革开放政策而带来整个社会的全面开放亦是“新兴”权利在我国社会产生的一个重要动因；五是从权利诉求到“新兴”权利的过程还必须满足该权利诉求获得社会认同或者说要具有足够的社会容忍度以及必须具有政治无害性。对这五个方面的动因进一步提炼、概括，可将“新兴权利”生成的一般原理归结为更为简洁的两个层面：一是为了回应实践关切，即从外部的必要性与可能性阐释其生成的现实动因；二是契合理论的内在逻辑，即从内部的正当性阐释其生成的法理基础。[4]回到公众环境保护受奖权，若能证明引入公众环境保护受奖权符合上述两大原理，则在环境法上确立公众环境保护受奖权之必要性和正当性当无异议。

(二)公众环境保护受奖权生成的实践价值

其一，承认公众环境保护受奖权并将其嵌入到我国现行公众环境权范畴与体系中，是传统“命令-控制”型环境治理模式在解决日益复杂化和动态化的环境问题时失灵的实践需要。随着环境问题的日趋严峻、公众权利意识的觉醒以及环境保护实践的深入，传统环境管理的单向性、强制性和无偿性难以适应时代和实践的要求。承认公众环境保护受奖权是一项独立的权利形态，并将其嵌入到现行公众环境权利体系中进行相关法律制度的构建，可有效破解仅靠政府作为单一主体治理环境问题的困境，如治理能力不足，监管存在短板和盲区等。具体来讲，赋予公众环境保护受奖权利，发挥其所蕴含的平等、信任、协商、合作的环境治理价值，是新时期环境保护的发展方向。一方面能更好满足公众的权利需求，将公众在环境保护中的地位和作用提升到一个崭新的高度，有利于重构现代环境法的权利义务调整机制；另一方面是生态文明新时期环境保护奖励规范结构内在升级或自我结构性调整的体现，能有效实现环境治理目标。

其二，承认公众环境保护受奖权并将其合理嵌入到我国现行公众环境权范畴与体系中，是拓展、深化该范畴与体系的时代要求。就我国现行公众环境权利结构体系而言，主要包括环境知情权、环境参与权、环境监督权等。虽然这些权利的存在对推动公众参与环境保护以及实现环境治理目标具有重大意义，但必须指出的是，现行公众环境权利结构体系与当下不断发展的政治、社会、经济以及文化存在某种程度的脱节，难以与我国环境治理新要求相适应。因此，有必要在现行环境法文本中引入公众环境保护受奖权，促使公众环境权利体系和结构顺应社会发展并对其进行内在结构性的调整和升级。

(三)公众环境保护受奖权生成的理论基础

第一，理性“经济人”假说理论。从经济学角度看，在市场经济条件下，各类经济行为主体都具有利己心，行为目的在于追求自身利益的最大化，[5]而要求各行为主体违背自己逐利的本性去无偿实施有益于环境保护的超法律义务行为往往是不容易做到的。目前环境法学的相关研究存在范道德化的色彩，往往仅注重环境利益保护而忽视其他相关主体的利益，如对于环境污染的治理，大多数学者提出加大行政处罚力度、提高排污标准等建议。实施环境保护行为需要花费大量的时间及资金，甚至还要承受被打击报复的心理压力，而且环境状况得到改善后也难免存在其他主体“搭便车”的情况。因此，如果公众在实施环境保护行为后很少获得奖励甚至没有获得奖励，公众基于成本和收益之考量必定会丧失继续实施该环境保护行为的动力。这就需要我们转变观念，在尊重人趋利避害本性的基础上进行规则设置与制度设计，赋予公众环境保护受奖权，引导、规范、激发人们从事有益于环境保护的行为，而不是使用行政强制、行政处罚等强制手段要求公众成为不追求自身利益只增进环境公共利益的“圣贤”。

第二，激励理论。管理学上的激励理论来自心理学和行为学的激励理论，作为一种方法也可为环境治理所运用和借鉴。[6]环境治理实践结果已经表明这项艰巨的任务无法由政府单独完成，而是需要公众与行政主体共同努力。而公众在环境保护中具有多种行为倾向：有的是负面的，如不遵守环境保护的有关规定，不履行环境保护义务甚至实施污染环境的违法行为，对此类主体应通过行政处罚、行政处分等进行制裁；有的是中性的，如按照法律规定履行了环境保护的义务，对此类主体应给予肯定；有的是积极的，如自觉、主动地实施了环境保护法律义务以外有益于环境保护的超法律义务行为，对此类主体应给予赞许和奖励。对于超法律义务行为，法律无法强制公众主动实施，并且公众完全有选择是否实施的自由。为调动公众实施此类行为的积极性，有必要赋予公众环境保护受奖权，[7]这一点可以用马斯洛的行为心理学理论予以佐证。在法律规范中以马斯洛的需求层次论作为最主要的理论资源，将心理学上的需求层次激励论改造成法学上的权利层次激励论，尝试确立起不同需求层次与不同权利义务在内容上的对应关系，法律激励机制的内容设计自然也就由“优势需要”向“优势权利”转化。

第三，权利本位理论。正确的环境保护奖励观有助于公众在权益受到侵害时积极主张自己的合法权益。在传统环境治理中，立法者多从权力本位观念出发对社会主体行为进行规范。在这种传统认知的影响下，环境保护奖励常常被视为是公权力机关给予符合受奖条件的行为者的好处，奖与不奖、奖励大小、采用何种奖励形式完全由公权力机关自由裁量。随着社会文化变迁、社会结构重整、公民权利意识的形成，权利本位理论在环境治理中的本位意义逐步凸显，其既包括了权利义务关系(并没有摒弃义务和责任)，也包括了权利权力关系(权力应当来源于、服务于、从属于权利)。[8]将环境保护受奖视为公众权利而非行政主体恩赐，能充分体现对公众意志自由和行为选择自由的尊重，从而最大程度上达到权力与权利配置的均衡。

第四，环境正义理论。环境正义理论是研究公众环境权利的重要切入点，它是社会正义理论在环境领域的具体体现，直接涉及公众自然资源利用、权利与义务分配、环境权益关系调整以及环境污染风险承担问题，是实现公众环境权利的价值基础。也就是说，环境正义理论所要确定的是公众在环境保护奖励中应得到什么，进而推出应当拥有何种权利。但目前我国的环境奖励制度中并没有反映出对公众自由意志的尊重，无论是奖励的启动，还是奖励条件、内容、标准的规定，都更多地体现了公权力机关的意志。由此造成权利与权力不对等的非正义问题，有必要通过重建社会正义秩序来保障公众环境保护受奖权利。同时，公众环境保护受奖权又可反作用于环境正义，其对于调动公众进行环境保护公益诉讼在内的各种环境保护行为的积极性和维护环境正义有重大作用。

三、公众环境保护受奖权的双向证成

现阶段，公众环境保护受奖权是我国环境法律未明确列举的权利，但环境法律未明文列举的权利是否肯定不具有环境法上的权利属性？答案应该是否定的。因为法律在制定的时候不可能全面地预见到将来公众所需的权利，可是随着社会生活的变化，为应对新矛盾、新问题、新现象的新兴权利就会被创设出来。[9]从上述对环境法上是否应引入公众环境保护受奖权之必要性与正当性的论证可知，环境保护受奖在环境法律规范中本该属于“权利”的范畴，然而法律不仅没有完成公众环境保护受奖权的创制，而且学界对公众环境保护受奖权的学理探讨也很少。虽然权利本身被学者在应然、法定、实然等不同层面和维度使用而导致权利概念具有模糊性与歧义性，学界往往也因此将其作为一个松散概念，但这并不意味着公众环境保护受奖权这一新兴权利本身就成了不证自明的常识。在论证公众环境保护受奖权应引入环境法之后，在对公众环境保护受奖权进行塑造之前，应首先证成公众环境保护受奖权是一项独立的权利。为防止权利泛化可能给权利观念本身造成的影响，一项新兴权利要得到证成需要满足概念和实证两方面的标准。[10]其中概念标准以抽象方式表述什么是权利，实证标准证明公众环境保护受奖权能为现有环境法律体系所容纳以及具有被实现的可能性。

(一)权利资格的理论证成

“权利是什么”是一个法理学界长期争论的问题，目前国内外最具代表性的学说主要有八种权利学说。①(3)①有学者对中外权利学说进行较为全面而详细的梳理归纳后，认为主要有资格说、主张说、自由说、利益说、法力说、可能说、规范说、选择说八种权利学说。这些学说以抽象方式表述权利皆有自身的合理性，但又都各自存在固有的缺陷。于是有学者提出了一种能透过权利各种属性较全面地认识权利要素的解释方法，如美国著名法学家韦斯利·霍菲尔德(WesleyNewCombHohfeld)[11]的理论观点。我国学者中对权利作经典性要素解释的当属夏勇教授，他认为：“针对一项权利的成立所必不可少的且最基本的要素包括利益、主张、资格、权能、自由五大要素。”[12]本文沿着这一思路，联系公众环境保护受奖权利的现实样态，得出对其较全面的认识。

第一，利益。利益是权利的核心要素，是权利的灵魂。环境保护受奖之所以能通过权利创设来予以保护，是为了将一些正当利益保护起来。[13]法律规范能够通过奖励和制裁的方式起到对于人们行为的调整作用，是由于法律考虑到人的行为都是在意识指导下追求一定利益的。在实行某一行为之前，人都是根据他对现实环境(包括法律)的认识，判断自己行为的性质、意义，权衡行为结果所能给自己和社会带来的利害得失，从而选择自己的行为方式。公众在实施生态环境保护行为后，就期望获得一定的物质利益、精神利益和其他利益，而这些利益不存在不正当问题，这是将环境保护受奖利益通过权利的形式予以保护所具备的初始条件。

第二，主张。权利是法律上一种有效的要求，权利主体可以根据法律规定要求或主张义务主体为某种行为或不为某种行为[14]。权利之所以成立并被明确地提出，除了表示其背后的利益受到法律的强制保护以外，还预示着其背后的利益会受到或随时有可能受到威胁或侵害。环境保护奖励中，公众在实施法律规定的生态环境保护行为后，就相应地享有获得物质利益、精神利益或其他利益的权利，如果行政主体不兑现承诺就是对公众利益的侵犯，公众有权通过意思表达或其他行为来积极主张自己应得的利益。公众为维护自己合法权益而参与到环境保护奖励过程并可以行使环境保护受奖申辩权、环境保护受奖知情权、环境保护受奖异议权等相关权利，就涉及对环境保护受奖事实和法律问题可以充分表达自己的观点和利益主张，对行政主体的授奖行为进行有效监督。

第三，资格。权利主体对于权利的合法享有和正当行使，应当满足一定的主体资格或符合一定的客观条件。这些条件既可能来自道德的规定，也可能来自法律的规定。在环境保护奖励领域，公众只有符合一定条件从而拥有某种资格，才能对环境保护奖励享有权利，进而行使和实现环境保护受奖权利。从道德层面看，人类的生存离不开健康的环境，环境保护事业属社会公共事务，公众实施环境保护行为并因此获得奖励具有道德上天然的资格，故公众可自主地选择是否实施、如何实施环境保护行为。从法律层面看，公众付出时间、资金等实施了法律规定的对环境保护有突出贡献的行为后，就具备行使环境保护受奖权利的资格。

第四，权能。一项权利的成立必须具有相应的权能，公众环境保护受奖权的权能要素包括权威要素与能力要素两个层面。从权威要素的视角加以审视，法律规范是一种强制规范，但法律规范的强制性并不仅仅表现在国家对违法行为的强制制裁方面，而且还表现在国家对合法行为的强制保护或奖励方面。如此看来，公众环境保护受奖权就有一定的权威来保证其顺利实施，体现了政府权力本位向权利本位的转变。从能力要素的视角加以审视，公众需要具备享有、行使和实现环境保护受奖权利的实际能力和可能性，即公众能根据自己的特定需要和追求自主的主张、享有、处分和实现环境保护奖励利益。但公众享有和实现环境保护受奖权并不意味着只能受益而没有利益损失，因为公众需要承受就实施环境保护行为而在时间、资金上有可能被打击报复的后果。

第五，自由。自由是任何权利都必不可少的构成要素，权利的本质是对权利主体意志自由和行为选择自由的平等尊重和保障。一般来说，义务标准的设置是根据社会平均水平设定的，应当符合义务主体的实际承受能力。法律不可能也不应该将超过广大主体实际水平部分的超法律义务行为纳入法律义务规范的领域。公众在法律义务之外享有充分的行为、意志自由，公权力机关对超法律义务行为没有强制力作用的空间。

(二)权利转化的制度证成

对于具体法律制度乃至社会习惯中形成的各种各样的权利，不能仅从抽象的概念中解读权利，还需要从权利实现中研究权利。[15]法理学界一般把权利分为应然、法定和实然三种形态，其中应然权利和实然权利在范畴上并不完全一致，应然权利只有经过国家法律规定上升为法定权利才有可能为权利主体实际享有。权利要素证成只是从应然角度证明了环境保护受奖满足成为一项权利所应具有的最基本要素，具有成为权利的资格。而如果要证明公众环境保护受奖权不仅是纯粹的应然权利，而且也能为公众实际享有的权利，就必须要进一步证明公众环境保护受奖权能被既有的环境法体系所容纳以及其自身具有被实现的可能性。

第一，作为应然权利的新兴环境保护受奖权要成为法定权利，不仅要符合权利的概念标准，还必须被既有的法律体系所容纳。目前虽然宪法以及相关环境法文本中都没有公众环境保护受奖权的明确规定，且新修订的《环境保护法》也只规定了公众的环境知情权、环境参与权和环境监督权等公众环境权的子权利。但宪法第20条、第26条第2款、第47条以及《环境保护法》第11条、《水土保持法》第9条、《渔业法》第7条等均蕴含了环境保护受奖权的规定。此外，在行政法规、部门规章和地方性法规中，各主体依据宪法与法律对环境保护受奖权的规定作了职权范围内的具体细化和权利推定，如《贵州省生态环境保护条例》第7条第2款和《湖南省环境保护条例》第7条等。因此，可将公众环境保护受奖权定位为一项新兴的、法律上具有授权意图的默示权利，并可通过权利推定方法明示出来，①(4)①权利的立法不可能穷尽一切潜在的权利。在法律确认的明示权利外，还存在着法律的“默示权利”、为法律所“漏列的权利”、未预测到的“新生权利”、为法律所保留的“剩余权利”和“空白权利”以及种种“习惯权利”。它们可以通过“权利推定”明示出来并取得法律效力。确认权利推定的形式主要有：(一)由权利推定权利；(二)由义务推定权利；(三)根据宪法和法律的基本原则、精神与立法宗旨推定权利；(四)依“法不禁止即自由”的原则推定权利；(五)对习惯权利合法性的推定。使其具有明确的法律地位。

第二，作为应然权利的新兴环境保护受奖权要成为法律权利，还要基于实现环境保护受奖权之社会成本方面的政策性考量。环境保护受奖权在符合权利概念标准和能被既有的环境法律体系所容纳后，并不一定能被实现。[16]因为一旦承认公众环境保护受奖权的权利地位，就要赋予其权利的规范效果，如让行政主体承担授予奖励的义务。这就需要考虑到实现环境保护受奖权利所要花费的社会成本，因为它通常体现为公众在实施环境保护行为后向行政主体主张给付物质利益、精神利益和其他利益。而给付奖励就需要耗费整个社会的资源，会受到国家能力的限制。因此，能否创立环境法上的环境保护受奖权，需要考虑国家在不同时期的财政能力。之所以将实现环境保护受奖权的社会成本称为政策性考量，是因为它会不断发生改变。如在改革开放初期引入公众环境保护受奖权有待商榷，但在国家财政状况整体提升、公民权利意识普遍觉醒、推进环境治理转型的当下引入该权利则问题不大。

四、公众环境保护受奖权的塑造障碍

在当下，尽管我国《环境保护法》及相关专门性环境单行法、行政法规、部门规章、地方性法规等均规定了环境保护奖励制度，但现实中由于历史性和制度性的原因导致公众环境保护受奖权的行使受到诸多的制约，公众在实施环境保护行为之后并没有真正地从行政主体处获得其应得的奖励和赞许，体现了公众环境保护受奖权应然与实然的脱节。权利设定有其特定规律，而且权利由应然走向实然也需要一个过程。在环境保护受奖权的权利设定中，既要充分认识到公众对享有更为广泛权利的期待，又要认识到公众环境保护受奖权设定的复杂性。[17]因此，探究公众环境保护受奖权从应然转化为实然过程中制约该权利塑造的现实障碍十分有必要。具体而言，表现为客观外在环境与主观内在因素两个维度。

(一)相关法律制度不健全

环境保护奖励自1989年作为一项制度在《环境保护法》中被正式确定以来，逐渐扩展至各专门性环境单行法、行政法规、部门规章和地方性法规中(如表1所示)。但是一直以来该制度并没有获得足够的重视，也没有相应的操作规范，致使环境保护奖励成了口号式的激励，难以真正成为环境治理的重要手段。[18]通过梳理不难发现，在我国现行法律规范中环境保护奖励的授奖主体、奖励条件与形式、奖励程序、责任承担及权利救济等方面都存在明显的立法缺陷。

第一，授奖主体存在缺位或不明确。有的环境保护奖励立法中没有授奖主体的规定，如《草原法》《森林法》和《促进产业结构调整暂行规定》等。有的环境保护奖励立法中授奖主体的规定不明确，如《环境保护法》《水法》和《贵州省生态环境保护条例》等法律法规中规定由人民政府予以奖励，但没有具体规定应由哪一级人民政府予以奖励。《水污染防治法》《大气污染防治法》等规定由县级以上人民政府及其有关主管部门给予奖励，但难以对“有关主管部门”进行准确定位。以上现象的存在造成了环境保护奖励权责不明，出现重复奖励或奖励主体相互推诿的现象，使公众获得奖励的权益难以得到保障。如安阳市一公民参与环保有奖举报，却被告知举报焚烧垃圾的行为处于新旧城交界处而不予授奖。①(5)①一公民根据《安阳市区大气环境污染行为有奖举报通告》的规定，在2016年11月拨打12319环境污染投诉电话，举报科瑞公司南面龙安区小七里店村焚烧生活垃圾。经工作人员现场查看并确定确有其事，但安阳市却迟迟未向该公民兑现奖励，直至公民在安阳市领导留言板上进行投诉后才收到举报焚烧垃圾的地点处于新旧城交界处而不予授奖的回复，回复甚至还给出了接到举报后经行政执法部门现场查看未发现有明显的焚烧垃圾现象为由予以搪塞。

第二，奖励条件和形式不明确。就现有环境保护奖励条件的相关规定而言，获得环境保护奖励必须具备两方面的条件：一是公众应在环境保护方面有“成绩”，二是在环境保护方面的成绩必须是“显著”的。但这些法律规范大多是原则性的规定，对什么“成绩”才是保护环境方面的成绩，以及“显著”的评价标准均未作出明确界定，使得环境保护奖励条件模糊不清。奖励条件长期模糊的状态往往导致行政主体对奖励条件有不同的理解，在环境保护奖励的条件认定上享有很大的自由裁量权，导致“当奖不奖”以及“滥奖乱奖”情况的出现。如湖北三峡新型建材股份有限公司从2011年到2015年在生产设施不符合环保要求被查处曝光的情形下，每年还获得当地政府高额的节能减排奖励。[19]另外，对于奖励的形式有的没有规定，有的规定给予表彰和奖励，有的规定只给予获奖证书，有的规定只给予资金奖励。若不对奖励的形式、等级等问题进行规定，必然导致环境保护奖励实践中环境保护贡献成绩与奖励等级不匹配，难以真正发挥环境保护奖励的激励功能。

第三，奖励程序缺失。纵观我国环境保护奖励的相关法律法规，除了《环境保护科学技术奖励办法》对奖励程序有较为具体的规定之外，其他法律法规对环境保护奖励程序的规定大多处于空白状态，如环境保护奖励如何启动、审查、异议、授予和救济均缺少程序规范的保障。[20]程序的缺失和不公正既不利于环境行政主体合法有效授奖，也不利于对公众合法利益的保护。一方面，行政主体无法可依、无章可循往往出现自由裁量、暗箱操作等乱象，影响环境保护奖励的合法与公正。另一方面，公众作为受奖主体相对于授奖主体而言为弱势一方，无法依据程序的设定规范授奖主体的行为以保证其环境保护受奖权的实现。此外，还存在行政主体责任不明和权利救济渠道不通畅等问题。

表1 我国现行环境奖励法律法规梳理

《湖南省环境保护条例》(2019年修)地方性法规县级以上人民政府对山水林田湖草进行系统治理,推进生态修复,提高环境资源承载能力无财政补贴、奖励扶持第7条

(二)主体权利意识淡薄

主体拥有良好的权利意识是权利得以规范塑造的重要因素。[21]长期以来，不论是公权力机关(义务主体)还是公众(权利主体)，都缺乏环境保护受奖的权利意识。首先，权利主体意识薄弱主要体现在公众不敢主张、不善主张环境保护受奖权利。这与中国传统法律文化中权利的存在依附于权力的观念以及缺乏对公众权利意识的培养等因素息息相关。[22]理想状态为，每一个公众都能够自觉地意识到自己的环境保护受奖权权利主体地位并主动去争取权益。当环境保护受奖权益受到侵害时，能够采取合法的方式表达和实现自己的权利主张，并可根据社会的发展变化和环境保护实践的深入主动要求政府和法律给予环境保护受奖领域更多的权利保护。

其次，义务主体权利意识薄弱主要体现为行政机关对公众环境保护受奖权利的漠视和不尊重。受我国环境保护奖励制度不健全、传统根深蒂固的“官本位”思想、程序正义观念的缺失以及“命令-控制”型环境治理模式中形成的命令服从式思维习惯尚未根本改变等多重因素的影响，造成环境保护奖励中行政机关缺乏权利意识，表现出极其浓厚的权力色彩。环境保护奖励的范围大小、奖与不奖、采用何种奖励形式等问题完全由行政主体自由裁量，导致“当奖不奖”以及“滥奖乱奖”情况的出现。如一方面行政主体积极作为，滥用环境保护奖励自由裁量权，导致对公众环境保护受奖合法权益的直接侵害；另一方面行政主体消极作为，不按已出台的有关环境保护奖励的规定兑现奖励，且公众对此缺少有效的救济措施，导致对公众环境保护受奖合法权益的间接侵害。

五、公众环境保护受奖权的塑造建议

公众环境保护受奖权是被公众认可并期待享有的权利，但该权利还只属于应然层面，未得到立法的有效确认，对其保护必须有相应的规范塑造。同时我们也要清醒地意识到，试图打破环境保护受奖是行政权力的桎梏，并以环境保护受奖是公众权利的观念进行相关制度的构建，不是一蹴而就的。因为公众环境保护受奖权从应然到法定再到实然的过程会受到物质基础、阶级结构、文化传统和国家制度等多种因素的影响，其必然会经历漫长的制度演变。

(一)权利要素之规范塑造

1.公众环境保护受奖权的主体

环境保护中的奖励，主要发生在环境保护受奖人与相关公权力机关之间。[23]所以，公众环境保护受奖权的主体包括权利主体与义务主体。其中，权利主体是在环境保护受奖法律关系中享有权利的一方。有学者认为，相较于为社会全体主体而设定的诸如所有权、债权、继承权等第一性权利，环境保护受奖权属第二性权利，只有那些在履行法定义务基础上又做出贡献的社会主体才有资格享有。[24]但笔者认为，公众“享有”某项权利与公众“行使”某项权利是不能等同的，公众在不具备行使权利的条件时，并不是被否定或剥夺了具有权利资格主体享有的权利，只是规定其暂时不得具体行使此项权利。在环境保护受奖权上，不会出现“有权不用，过期作废”的问题，即公众不去行使环境保护受奖权并不会失去享有环境保护受奖权的资格。因此，环境保护受奖权的权利主体应当是公众(具体包括自然人、法人和其他组织)，但只有在符合法律规定的条件下才能获得奖励。为确保公众参与环境保护和环境治理目标的实现，自然人的范围应涵盖我国公民、外国人和无国籍人，但如前所述，对于自然人中的生态环境主管部门内部工作人员，因其受内部环境行政奖励调整，故不因将其纳入环境保护受奖权利主体范畴。法人也包括本国法人和外国法人。其他组织是指不具有法人资格的非政府组织，因为环境保护领域的非政府组织(如自然之友、热爱家园)对于保护环境发挥着无可替代的作用，故也应将其纳入权利主体的范畴。

义务主体是在环境保护受奖法律关系中承担相应义务的一方。环境保护受奖权的义务主体应是公权力机关，环境保护奖励与其说它是行政主体的一项行政权力(只有当公众在实现环境保护受奖权利过程中有违法行为时才会行使行政管理权力)，更宜于说它是行政主体的一种职责和义务(环境保护受奖申请的受理、审准、授予均是行政主体应尽的义务，但由于行政主体的权责的重合性，环境保护受奖权实现的过程也表现为行政权力运行的结果)，其职责就是依法对实施环境保护行为的公众授予奖励，故公权力机关应是环境保护受奖权的义务主体且是最主要的义务主体。从现有法律规范来看，公众在实施环境保护行为后均由人民政府予以奖励，但人民政府并不直接对辖区内环境保护工作实施监督管理。这种规定既与行政效率的要求相悖，也极易造成环境保护受奖实施过程的混乱。笔者认为，公众环境保护受奖权的塑造有必要对上述规定进一步细化，可由对辖区内环境保护的相关问题具有更加直观认识的各级环境保护主管部门受理、审查后报人民政府核准、颁发，如此一来既可以提高行政效率，也可促进相互间分工合作、监督制约。

2.公众环境保护受奖权的客体

权利客体是法律关系主体权利、义务所指向、影响、作用的客观对象。[25]环境保护受奖权的客体是实施生态环境保护行为，实施生态环境保护的行为应当符合一定的客观标准，对这些标准的科学界定有利于明确环境保护受奖的范围。[26]环境保护受奖权客体之生态环境保护行为须具备可奖励性，在对生态环境保护行为进行评价时要充分考虑其范围和显著性。凡是符合这些标准的行为都在环境保护受奖权的范畴之内，反之就不适用环境保护受奖权的相关规定。

一要，明确环境保护受奖的范围。要获得环境保护奖励，就必须在环境保护方面做出成绩。如果是在其它方面做出成绩，则不适用环境保护受奖。其范围主要有如下几个方面：一是在污染防治方面有成绩。包括提出科学合理的污染治理建议；开展废弃物综合利用，变废为宝；发明、采用、推广无污染、少污染的检测仪器和污染监测方法；在大气、水体、固体废物、噪声、放射性方面积极采取有效污染防治措施，使环境状况有明显改善等。二是在保护和改善环境方面有成绩。包括积极保护植被，防风固沙，减少水土流失；积极防止国家野生动植物种源灭绝及生态失调的发生；积极从事生态环境保护区的管理与保护工作；积极创新环保宣传教育手段，提高公众环境保护意识。三是举报生态环境违法行为方面有成绩。包括采取检举、揭发、控告等方式避免生态环境违法行为发生、消除生态环境安全隐患或协助生态环境违法犯罪案件办理等情形；及时制止污染破坏行为。四是在环境保护科学技术方面有成绩。包括发现或阐明自然现象特征和规律，发明应用于环境污染防治、自然生态保护的新产品、技术、工艺、材料等，推广先进环境保护技术和装备，促进科技成果转化、应用和推广。

二要，明确成绩显著的标准。要获得环境保护奖励，就必须积极参与环境保护工作并取得显著成绩。如果仅一般地按照环境法律规定履行相应的义务、尽到相应的责任，则不适用环境保护受奖。为能合法有效的授予奖励并做到环境奖励行为与奖励大小相对应，必须通过立法对“显著”的标准予以明确化和规范化。对环境保护成绩能够用数量、价值来衡量的，要具体量化以确定是否显著，如开展废弃物综合利用，变废为宝的数量，积极采取有效污染防治措施减少大气、水体、固体废物、噪声、放射性污染的价值等。对环境保护成绩不能用数量、价值来衡量的，要通过对环境保护效果大小来确定是否显著，如对于环境保护科学技术活动，可根据环境技术、方法、理论的创新程度、难易程度、转化程度以及环境效益来衡量成绩是否显著。对环境保护成绩既不能用数量、价值衡量，也不能通过环境效果来衡量的，要通过一些间接方法并结合环境保护事实来衡量成绩是否显著。

3.公众环境保护受奖权的内容

公众环境保护受奖权的最基本目的就是为公众环境保护受奖提供权利性保障。由此，公众环境保护受奖权的权利内容就是享有、行使与实现环境保护受奖相关的系列权利。其权利内容至少应包括获得奖励的实体性权利和程序性权利等原权利，以及原权利受到侵害时通过申诉、申请复议、提起诉讼等方式寻求救济的权利。环境保护受奖权的实现有赖于环境保护受奖原权利与救济权的同时塑造。

实体性的环境保护受奖权主要包括所有权、使用权、处分权和身份权(荣誉权)，是整个公众环境保护受奖权利体系的核心、出发点和归宿。公众对环境保护受奖的所有权是指公众享有对行政主体授予的物质利益、精神利益或其他利益的所有权；使用权是指公众有权在合法范围内使用奖金、荣誉称号等奖励；处分权是指公众有权依法处分其权利，包括领受奖励、拒绝接受奖励、抛弃奖励等；身份权(荣誉权)是指公众因做出环境保护显著成绩的行为而享有的荣誉性权利。程序性权利是指公众在环境保护受奖实施过程中所享有的确保实体性环境保护受奖权得以实现的权利，主要包括环境保护受奖申请权、环境保护受奖知情权、环境保护受奖申辩权等。环境保护受奖申请权是指公众在实施环境保护显著成绩的行为之后，向行政主体申请授予环境保护奖励的权利；环境保护受奖知情权是指公众有了解、知晓环境保护奖励的法律依据、条件标准、名额限制、评审程序等信息的权利，是公众行使环境保护受奖监督权的前提，对保障环境保护奖励公平公正的实施具有极其重要的作用；环境保护受奖申辩权是指公众在环境保护受奖实施过程中为维护自身奖励权益享有的陈述、辩论等权利，有助于抑制行政权力恣意行使。救济性权利是指公众环境原权利受到侵害，应当获得环境保护奖励而未获得奖励的，享有的通过法定的途径与程序提出申诉、申请行政复议、提起行政诉讼的权利和获得赔偿或补偿的权利。救济性权利能确保公众环境保护受奖权真正、完整地实现。当然，权利义务具有一致性，公众在行使环境保护受奖权时应履行相应的法定义务，如实施受奖行为、依法提出申请的义务。

(二)权利意识之培养塑造

一是权利主体权利意识的培养，主要体现在公众积极维护、追求环境保护受奖权利方面。其权利意识的增强不仅要通过宣传、教育等输入式，更要依靠政治民主、司法公正等体验式。首先，加大法制宣传力度，真正将普法工作做到实处，将法治的精神送到公众脑中，而不是手中；加强公众权利意识教育，改变传统的权利思想观念，在教育中特别强调环境保护受奖是公众应当享有的权利，增强其权利意识。其次，权利意识一定程度上需要靠公众对现实法律生活的实际感知，因为政治民主、司法公正直接影响公众权利实现与期待利益是否一致的心理体验。行政主体在作出对公众环境保护受奖权利实现有影响的决策或者行为前，应及时告知公众有关的法律依据与救济途径，并充分听取公众意见，尽可能地吸纳公众参与到环境保护决策之中，实现民主行政；在权利受到侵害时，要让公众更多地参与到司法救济过程中来，使之了解权利的内容，知晓权利的救济途径，得到必要的救济。通过输入式和体验式的共同作用，使得权利意识在公众心中得以增强，当环境保护受奖权利受到侵害时，公众能依法主张权利而不是忍气吞声、息事宁人。

二是义务主体权利意识的培养，主要体现在行政机关对公众环境保护受奖权利的尊重和敬畏，最重要的途径是健全相关制度、加强权力制约。首先，健全环境保护奖励制度，明确行政主体法律责任。加强行政机关权利意识，在形式上就必须要有规范健全环境保护奖励制度。现行法律只对环境保护受奖进行了极为概括性的规定，对于环境保护受奖法律关系的权利义务内容却丝毫没有涉及，从而在无形之中导致“权利的流失”。明确什么样的行为应该奖励、什么样的行为不该奖励，以及行政主体不履行奖励职责的法律责任，可有效减少行政主体权力恣意的空间。其次，深入推进依法行政，加强权力制约。在环境保护受奖实施中必须有效地消除“官本位”思想，把“权利本位”思想落到实处。积极从不当使用甚至滥用环境保护受奖行政权力向慎用和约束环境保护受奖行政权力转变；积极从重实体轻程序向实体程序并重观念转变，严格按照法定程序实施环境保护奖励；积极从“管理者”向“服务者”转变，及时受理、处理公众的环境保护受奖申请。通过改进体制机制和加强权力制约的共同作用，能有力增强义务主体的权利意识，切实保障公众环境保护受奖权及时、有效、全面的行使。

六、结语

“我们的时代是一个迈向权利的时代，是一个权利备受关注和尊重的时代，是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。”[27]新兴权利的产生和发展在本质上乃是社会绝大多数主体权利意识觉醒的自然反应。公众环境保护受奖权作为一项新兴权利的出现，顺应了新时代生态环境保护事业的发展方向，体现了政府权力本位向公众权利本位的实然转变，是环境管理由传统的单方面命令、强制和制裁模式向服务、合作、指导和沟通的多元合作模式转变的重要标志。同时，此项权利的出现，是解决日益严峻的环境问题的根本之道，也是环境保护奖励制度正当性存在的价值基石。然而，在公众环境保护受奖权利有机整体(应然、法定和实然)中，该权利还只处于应然层面，需要不断塑造促使公众环境保护受奖权的形成。因此，必须要面对制约环境保护受奖权权利塑造的主客观障碍因素，健全环境保护奖励制度，实现环境治理向多元参与合作机制的转变，进而满足人民日益增长的优美生态环境需要。