基于证据的政策制定：理论逻辑与制度框架

杨代福，程 曦

(重庆大学 公共管理学院,重庆400044)

基于证据的政策制定是指在基于证据的基础上进行政策决策，即将严格的研究证据纳入公共政策制定的过程中，通过寻求严格和可靠的知识，并在政策制定过程中增加对证据的利用，从而提高政策决策的科学性和公共政策的质量。我国近年来开始关注基于证据的政策制定，但尚处于初步研究阶段，且大多关注基于证据的政策制定在西方各国的具体实践。针对基于证据的政策制定背后的理论逻辑及其制度框架进行探索，对理解其运行过程以及如何更好地将其运用到实践过程中具有重要意义，同时对我国开展基于证据的政策制定也能带来一定启发。

一、基于证据的政策制定：西方实践与国内研究现状

基于证据的政策制定来源于循证医学，1992年，“循证医学”运动兴起，主张“有意识地、明确地、审慎地利用现有最好的证据制定关于个体患者的诊治方案”[1]1，证据在决策过程中开始发挥作用。基于证据的政策制定最先在英国开展并得到运用，20世纪末，受到经济危机的影响，西方各国政府预算紧张，要缓解经济困境必须提高政策制定的效率和科学性，减少预算浪费，在此背景下，英国政府借鉴循证实践在医学领域的经验，开展了政策制定方法改革。1999年，英国政府出台《政府现代化》白皮书，提出要重视证据在政策制定中的重要作用，强调政策制定必须具有前瞻性并且基于证据进行。2000年，英国内阁办公室出台《21世纪专业政策制定》，明确提出“政策制定应基于可靠的证据”[2]，并对如何更好地收集、使用证据提出了建设性的意见，成为基于证据的政策制定在公共政策领域的重要开端。在随后的数十年里，英国将基于证据的政策制定在诸多领域推广，包括教育领域、社会福利领域、刑事司法领域等，为后来的西方国家开展基于证据的政策制定提供了较为成熟的经验，基于证据的政策制定随后在西方国家流行开来。美国在借鉴英国经验的基础上迅速在国内开展了基于证据的政策制定研究，出台了大量的具体措施，并且设置了专门的工作机构，逐渐形成了较为成熟的基于证据的政策制定链条。澳大利亚、新西兰等国也对基于证据的政策制定给予了重视，进行了大量的基于证据的政策制定的相关实践，推动了基于证据的政策制定的发展。

近几年来，西方国家的基于证据的政策制定实践也引起了国内学者的注意，一些学者开始进行该问题的研究。例如，李晓轩等人从具体社会政策制定入手，对中英基于证据的政策制定进行了比较研究，并探索了英国实践对于中国的启示。[3]李乐和周志忍对于英国的基于证据的实践进行了探讨[4]；马小亮和樊春良从英国相关实践入手，探索了基于证据的政策制定的思想起源和发展[5]；胡业飞梳理了基于证据的政策制定的发展脉络以及不同流派的意见，提出基于证据的政策制定的价值在于打破了一些政策制定传统，使科学研究与政策制定过程有了更紧密的互动[6]。这些学者对西方国家特别是英国实践以及理论渊源的介绍对于后续的研究奠定了重要的基础。但是，这些研究基本上都缺乏对基于证据的政策制定的理论逻辑的挖掘，同时跳过了对于基于证据的政策制定的制度框架的研究，而将主题聚焦在具体的实践经验上，这不利于从一般的角度认识和把握基于证据的政策制定。因此，本文拟对基于证据的政策制定的相关理论逻辑进行梳理，建构基于证据的政策制定的制度框架，望能促进对基于证据的政策制定的一般性认识。

二、基于证据的政策制定的理论逻辑

(一)对基于经验的政策制定的超越

长期以来，政府进行政策制定多是基于已有经验进行，随着社会经济的不断发展、公共管理理论研究的深入以及公民意识的觉醒，这种基于经验的政策制定方式的弊端逐渐暴露出来。首先，基于经验的政策制定的依据是已有经验，可能存在时间或空间上的不适用，导致政策效果大打折扣；其次，政策制定者在政策制定过程中具有较大自主权，这对政策制定者的政策评估、判断等能力提出了较高要求，政策制定主体单一化也容易导致决策失误。相比依据经验进行的政策制定，基于证据的政策制定将科学、严谨的证据纳入政策制定过程中，政策制定建立在大量相关研究证据的基础上，极大地提高了政策的科学性。基于证据的政策制定过程强调研究者、中介、政策制定者以及公众的沟通互动，能够有效规避政策制定者“拍脑袋”进行决策的问题。因此，基于证据的政策制定超越了基于经验的政策制定，在提高政策科学性和有效性方面具有较大优势。

(二)对传统理性主义的扬弃

首先，基于证据的政策制定主张依靠严格的证据进行政策制定，强调依据经过科学方法、理性分析与严谨检验获取的客观的、连续的和系统化的实证证据进行政策制定，突出决策的科学性和理性，继承了理性主义模型的理论逻辑和传统，在这一基础上，基于证据的政策制定刷新和深化了理性决策的命题。郭巍青认为，基于证据的政策制定强调“证据选择”，重视证据的效用，相比理性模型过分倚重科学数据更为深刻。其次，基于证据的政策制定认识到知识运用所处的复杂背景，将“渐进决策”模型和“垃圾箱”模型所主张的“行为者分析”和“制度分析”纳入考虑，因而是一个重要进步。除此之外，突出决策信息化、民主化和知识化，强调政策评估对正确决策的重要作用，也实现了对传统理性模型的深化。[7]44

另外，基于证据的政策制定改善了传统理性主义过分强调科学方法且忽略政治过程的缺陷。基于证据的政策制定综合了多重政策理念，强调证据与政策之间联系与互动，以证据为基础进行政策制定从而提高政策的科学性。在制定依据上，并非单一地依赖科学研究证据而忽视经验并脱离政治，而是强调科学证据是最为强有力的一种证据类型，同时接纳其他类型的知识信息。基于证据的政策制定过程是嵌入政治环境的，不回避也不缺少其与政治环境、政治因素的互动。除此之外，基于证据的政策制定能够基于不同的情境展开，不同的情境有不同的政策制定方式，根据目标是否清晰以及政策制定过程中不确定性的大小，基于证据的政策制定有不同的适用模式，包括技术理性模式、政治理性模式、实践理性模式以及交易理性模式。[8]240

(三)研究与政策之间产生鸿沟的原因：社群不协调理论

在实际应用的过程中，尽管证据被生产出来，但在政策制定的过程中发挥的作用却不甚明显，证据的生产和使用间仿佛存在一条鸿沟，Karen Bogenschneider和Thomas J.Corbett提出的社群不协调理论对这种鸿沟产生的原因进行了解释：由于组织文化和专业文化的差异，导致了证据生产和证据消费中的相关群体的不和谐，具体表现为不同群体具有不同的思维、行为模式，彼此理解有限，加上缺少交流，从而使得研究和政策制定之间存在鸿沟。

社群不协调理论将基于证据的政策制定的利益相关者分为五个社群，分别是基础研究者、应用研究者、中介、政策制定者以及政策执行者，认为每个社群有着自己的核心文化，这种核心文化影响着不同社群群体的思维方式以及行动模式。核心文化被划分为六个维度，包括焦点利益、感兴趣群体、认知框架、相互影响偏好、反馈循环以及背景偏好。[9]118第一，不同的社群群体关注不同的实质性和主题性利益，一般来说，基础研究人员和应用研究人员注重因果关系，因此对研究的可信度非常重视，这就导致他们重点关注研究方法，但在研究对于政策的效果方面很少考虑政治现实，缺乏可利用性，而政策制定者与执行者则更关心研究的结果。第二，在感兴趣的群体方面，从基础研究者到政策制定者需要关注的群体规模逐渐扩大，相对于研究者只对同行感兴趣，政策制定者在政策制定过程中需要考虑多方利益，关注的群体也更多。第三，在认知框架方面，基础研究者更注重统计意义，应用研究者关注在这个基础上兼顾实质意义，而政策执行者和政策制定者更关注研究的实质意义和可行性。第四，在互动偏好上研究者主张对数据进行谨慎使用，中介作为研究者和政策制定者之间机构更偏向于平衡多种因素，而政策制定者和执行者除专业知识外更加关注证据的可靠性和可行性。第五，在传递信息的方式上，研究者出于学术考虑，更多地强调技术技巧和复杂性，而政策制定者需要的是简洁有效的证据。第六，在背景偏好上，基础研究者更关注长期性的研究，并且主要在一个相对狭隘的研究领域内进行，同时更关注数字，而政策制定者出于公共利益考虑，注重以人为本。从对这六个文化维度的分析中可以得出，不同的社群群体在每个文化维度方面有着不同的特点且难以融合，导致证据生产与使用之间出现鸿沟。

(四)推动证据更好地服务于政策制定：双向互动模型

基于证据与政策制定之间存在鸿沟，知识生产者与知识消费者之间的沟通不畅的现象，如何消除这种鸿沟成为需要关注的问题，双向互动模型为这一问题提供了解决思路。双向互动模型由Vivian Tseng提出,她认为，当前在证据生产者与消费者之间是一种生产者推动模型，即将过多的眼光放在了证据生产上，着重提高研究质量以及加强研究的沟通，而忽视了证据消费者在这个过程中的作用，具有一定的局限性。她提出：“连接研究和实践应该是双向的，而不仅仅是从研究到实践的方法。”[10]4强调在证据生产者和证据消费者之间的双向互动。

从证据生产者的角度来说，一方面正如生产者推动模型提到的，研究者要提高研究的质量，形成高质量的证据，并且将证据以易于理解的形式呈现给证据消费者。另一方面，证据生产者应该主动识别研究用户，研究用户包括政策制定者与中介。政策制定者是重要的研究用户，不同的政策制定者以及在政策制定不同阶段需要的证据内容和类型都有所不同，准确识别研究用户能够使证据生产者将不同的证据提供给更需要且更重视证据的人，从而使证据能够在政策制定过程中得到有效利用。中介也是重要的研究用户，中介整合和转换研究并将其传播给政策制定者，从而使证据进入政策制定过程；另外，中介还具有维系研究者和政策制定者之间关系的作用。从证据消费者的角度来说，政策制定者往往对研究和研究人员产生误解，对研究人员以及研究不信任并且不能给予重视，导致研究在政策制定过程中不能发挥作用。因此，首先，必须加强对基于证据的政策制定的理解；其次，证据消费者尤其是政策制定者需要给予研究有效性相当程度的信任。另外，证据消费者应主动向证据生产者和中介提出证据需求，对于证据在政策制定过程中的使用结果也应及时给予反馈。

(五)影响证据使用的因素

证据的使用受到多种因素的影响，既存在推动证据使用的积极因素，包括证据生产者和使用者之间联系和关系、研究结果的可靠性、研究人员对于政策过程的了解程度以及知识经纪人的存在等，也存在阻碍证据使用的因素，其中最主要的是缺乏获取研究的途径、证据传播不畅以及传播成本高昂。另外，政策制定者缺乏研究技能和意识也会极大地阻碍证据的使用。[11]6针对影响证据使用的因素可以从证据生产者、证据消费者、公众与利益相关者、中介以及环境五个层面进行分析：第一个层面，研究和研究者本身对于证据使用的影响。一是研究本身的质量对于证据的使用有着重要影响，而研究的质量取决于研究者在研究过程中投入了多少时间，有没有足够的资金支持，采取何种研究方法，高质量的研究更能吸引证据消费者的注意从而得到利用。二是研究者的传播。研究者对于研究有传播的意愿和技能且对政策过程有很好的了解，这样会推动研究向证据消费者传播，提高研究的利用效率。三是研究是否具有及时性。政策制定是一个具有前瞻性的过程，滞后的研究无法对政策制定起到积极的作用。第二个层面是政策制定者对证据使用的影响，政策制定者有使用证据的意愿是证据能够得到利用的前提；另外，政策制定者接触证据的途径越多，使用证据的技能越强，越能促进证据在政策制定过程中的使用。第三个层面是公众或利益相关者的证据文化。公众或利益相关者对于证据越认同和尊重，证据使用就越得到重视，公众或利益相关者对于什么可以作为证据的认知如果存在分歧则不利于证据的使用。第四个层面是中介机构。中介机构能够连接证据生产者和证据消费者，将证据生产者生产的证据传递给证据消费者，中介机构的整合能力、传播能力越强，越能推动证据向政策制定者流动。第五个层面是环境因素，包括政策分析市场的发展程度、政治过程的影响、决策开放的机会以及研究者和政策制定者之间的互动机制。政策分析市场的发展程度越高，证据使用的机制就越完善；研究者与政策制定者之间进行合作与互动，有利于政策制定者了解证据，从而提高证据的利用效率；决策开放的机会越多，证据参与政策制定过程的机会也越多；另外，政策制定过程也会反过来影响证据的使用。

三、基于证据的政策制定的制度框架

基于证据的政策制定的主体包括证据生产者、中介以及证据消费者，证据在这三个主体间进行生产、整合、传播以及使用，公众作为政策实施的对象，在基于证据的政策制定过程中会进行博弈，整个基于证据的政策制定过程受到外部环境的影响。在这个基础上，基于证据的政策制定形成一种制度框架(图1)。

图1 基于证据的政策制定的制度框架

(一)证据生产者生产并传播高质量的证据

证据生产者是指生产证据的组织或个人，一般认为证据生产者主要位于高校或其他研究机构中，常见的证据生产者有高校教师、研究员等，除此之外，部分中介组织和政府人员也会根据自身需求展开研究，充当证据生产者的角色。证据生产者负责生产高质量的证据并将高质量的证据传递给证据消费者促成证据在政策制定过程中的应用。

第一，高质量证据的生产。首先，证据生产者要了解证据消费者的需求，针对需求生产能对政策制定起到积极作用的高质量证据，作为研究者，要关心政治现实，了解当前的政治需要；同时还应主动与政策制定者进行联系与沟通，不仅能够消除与政策制定者间的隔阂与不信任，也能更清楚准确地了解其对于证据的需要。其次，证据生产者要充分利用各种研究方法生产出高质量的证据，随机对照实验是获取高质量证据的主要手段之一，经过这种严格的实验过程得出的结果通常认为其有效性较高。另一种实践中的证据生产方法是成本收益分析方法，即在进行政策制定前，通过研究计算不同计划实现的货币价值，并将其与成本进行权衡，将成本与收益的对比分析作为政策制定的重要依据，政府能够根据成本收益分析的结果对计划进行排序，同时为政策制定者提供哪些替代方案可以带来最大回报的关键信息。荟萃分析方法也是当前基于证据的政策制定较常使用的方法之一。荟萃分析是将已有研究结果进行汇总，然后对已有研究结果进行系统的、定量和定性的综合性统计分析方法。通过对已有研究进行分析，对现有政策效果或政策前景进行预测，从而选出最佳或替代的政策方案。

第二，高质量证据的传播。首先，证据生产者要识别研究用户，不同政策阶段、不同层级、不同职能的政府机构对于证据的需求也不同，证据生产者应识别研究用户，将证据传递给更需要且更能加以利用的证据消费者，以提高证据在政策制定过程中的应用。其次，证据生产者将报告以易于理解的形式呈现。作为证据生产者，为了增加政策制定者在决策中使用证据的可能性，推动证据在政策制定过程中发挥作用，要将研究成果以易于理解的方式呈现给证据使用者，从而改进研究的沟通与传播。研究人员以书面和口头的形式展示适合政策的研究是当前较为常用的方式，在进行研究报告时应注意精简、专业术语少，以便政策制定人员能够快速阅读和理解研究内容，同时要考虑到不同的证据消费者应使用不同的、更具有针对性的展示方式。

(二)中介整合与传播高质量的证据

中介也叫第三方组织，包括智库、证据数据库、评估公司、专业协会、媒体、基金会等，这些组织在发展过程中形成了较为成熟的收集、整合和分析体系，能够有效地将收集到的信息进行分析整理，按照证据消费者的需求提供合适的证据。中介组织在证据生产者和证据消费者间起到桥梁的作用。一方面，中介组织会面向研究者对证据进行收集和评估，对现存的研究进行翻译和分析，增强其对公共政策制定者的效用；另一方面，中介组织相比较研究人员，与证据消费者间的关系更为密切，“因为他们的工作重点是影响政策和实践，他们已经与决策者建立了信任关系”[10]12。他们将政策制定者视为自己的主要客户，通过与其沟通了解政策制定者的需求，将合适的证据提供给政策制定者，从而提高政策制定的科学性。

1.收集、归纳、整合证据

中介机构的主要工作之一就是收集已有研究，并对其进行归纳整合，以期更好地呈现给政策制定者。建立证据数据库是中介机构收集归纳整理证据的一个重要途径。建立证据数据库的意义在于将生产出的证据集合起来，形成一个集中的证据收集、分析系统，在广泛收集证据的基础上，将证据经过整理，转化成易于政策决策者理解和使用的形式，来解决政策制定者希望轻松获取有关政策制定信息的问题。智库和专业协作组织等在数据库建立方面做出了努力。科克伦(Cochrane)协作组织是一个典型的证据数据库，主要任务是收集、整理研究临床治疗相关以及其他研究证据来为卫生决策提供参考和依据[12]46，自成立以来，Cochrane协作组织收集了一系列的临床研究数据，对全球医疗保健和政策产生了深远影响。

2.证据的分析和转化

因为证据本身并不会对实践或需要干预的问题产生明确的影响。保证收集到的有效证据能够对政策制定起到积极作用，证据的转化环节不可忽视。由于证据生产者过于关注研究本身，以数据为导向，并且在写作偏好上善用专业术语，容易导致研究不能很好地被证据消费者理解，因而不能被纳入政策制定过程中，中介组织在这种情况下发挥了重要作用。中介组织在收集整理大量证据的基础上，对证据进行分析和研究，将其转化为更易于政策消费者理解和使用的形式，从而提高研究的利用效率。一些证据数据库和专业组织在这方面做出了巨大贡献。坎贝尔(Campbell)协作组织成立于2000年，主要制作和推广社会和行为学领域内干预措施效果评价的系统综述，旨在通过加强社会政策和实践的证据基础，来改善公共服务和私人服务的质量。[13]69其制作的系统综述涉及犯罪与司法、教育、国际发展以及社会福利等领域，在降低犯罪率、改善教育以及推进社会保障方案有效性方面发挥了重要作用。

3.证据的传播

作为联系证据生产者和证据消费者的纽带，中介在证据传播环节发挥了重要作用。在收集、整理、分析、转化证据的基础上，中介能够根据需要准确地将相关证据传递给证据消费者。证据消费者是中介组织的重要客户，中介组织会花大量时间和精力思考证据消费者需要何种证据以及如何以最优方式将其传递给证据消费者。媒体在证据传播过程中发挥了重要作用，各类研究成果可以通过媒体进行发布，为证据生产者提供了证据发布平台，证据消费者也能够通过媒体平台快捷、方便地搜索到所需要的证据；同时，媒体尤其是网络媒体能够为证据生产者和证据消费者提供共同交流的平台，信息技术的大力发展也为大数据处理、存储提供了可能，这是基于证据的政策制定发展的基础。[3]36

(三)证据消费者将证据运用到政策过程中

证据消费者接受高质量证据并将其应用在政策制定过程中，通常是公共政策的制定者，除此之外也包括政府内部的研究分析人员、行政管理机构、政策执行机构、立法和司法机关等。政策制定者在基于证据的政策制定过程中起到决定性的作用，因为他们掌握着是否使用证据的权力。证据消费者可以通过以下途径实现证据的运用。

1.培养政策制定者的循证意识

证据能够在政策制定过程中得以利用的重要前提是证据消费者即政策制定者能够清楚地认识到高质量证据在决策过程中的重要性以及对于提高决策科学性和公共政策质量的作用。政府工作人员尤其是涉及政策制定过程中的工作人员需要有基于证据的政策制定意识。可以从以下几个方面入手：一是通过在高校内开设相关课程，从教育层面培养基于证据的政策制定意识；二是学术界应加大对于基于证据的政策制定的相关研究；三是以法案的形式从法律层面强制推动证据在政策制定过程中的应用。

2.政府基础设施建设

政府在基于证据的政策制定方面的基础设施建设是实现基于证据的政策制定的有效保障。在基础设施建设方面，一是要建立专门的循证决策机构，专门的循证决策机构能够有效规划、指导、监督、保障、实施基于证据的政策制定的相关过程。美国于2016年通过法案建立了循证决策委员会，委员会承担了数据研究、信息交换、保护数据安全等方面的职责，并能够根据研究结果提出适当的立法或行政行动建议，极大地增强了政府基于证据政策制定的能力。[14]二是建立高质量证据生产的支撑系统。高质量证据生产需要及时、公正地获得相关、准确和客观的统计数据。政策制定者相比证据生产者和中介，能够利用国家权威建立相对更完善的数据系统。英国1999年提出建立“国家循证政策中心”，该中心建立了一个国际合作网络，在不同的政策领域形成一个广泛的数据库系统，为决策者提供了更易获得的证据来源[2]；美国的联邦统计系统能够收集、汇编、处理、分析和传播信息，其核心任务是编制相关和适时的统计资料，为政府、企业、机构和家庭的决策者提供信息[15]。联邦统计系统提供的数据为高质量证据生产提供了一个强有力的支撑。三是建立证据协调部门。研究人员、中介以及政府自身都会生产大量的证据，规模大、类型多且复杂，需要建立良好的证据协调系统对其进行协调、管理和审查。在美国，管理预算办公室承担了这项职能，管理预算办公室负责执行与证据建设有关的各种协调和审查职能，包括制定预算和监督所颁布的管理方法，为主要统计机构构建了一个包括设计、收集、处理、编辑、储存、分析、发布和传播统计信息的基本责任框架，帮助机构更好地利用已收集的数据。

3.提高政府工作人员循证能力

政府是否拥有足够的政策分析能力，是基于证据的政策制定能否在公共部门成功展开的决定因素[16]156，政府工作人员的能力决定了对于证据的理解和接纳程度，进而影响证据在政策决策过程中的应用。政府工作人员在政策制定过程中需要具备一定的基础，可以通过教育、学习和培训的方式提高政府工作人员基于证据的政策制定能力，除此之外，吸收专业人员参与政策决策也是解决政策制定者基于证据政策制定能力的有效手段。基于证据的政策制定的观念之一是专业人员应更广泛地参与政策制定过程，政策制定者不应完全掌握政策制定过程。[17]31专业人员相比政府工作人员对于证据的了解程度更深，很多专业人员本身就是证据的产出者，将专业人员纳入政策制定过程，有利于证据在政策制定过程中更好地发挥作用。英国政府提出“智慧型客户”的理念[2]，吸收专业的研究人员与政策制定者共同工作，并为其提供专门的晋升渠道，以提高专业人员的工作积极性。美国联邦政府吸收外部研究人员参与，一种方式是外部研究人员与联邦工作人员共同进行证据生产，另一种方式是外部研究人员自行研究，政府提供经过适当隐私和保密保护修改的数据，同时对其进行监督。

4.政策制定者主动参与到循证决策过程中

根据双向互动理论，良好的基于证据的政策制定过程需要证据生产者和证据消费者的共同参与、相互沟通，因此证据消费者应主动与证据生产者沟通并合作。一种方式是政府主动与证据生产者沟通，明确提出自身需求，从证据生产者手中获得所需证据；另一种方式是政府可以通过资助与政策制定相关的研究，从而更精准地获取相应的高质量证据。

5.扩大基于证据的政策制定的应用

第一，政策推动。利用政策的强制性推动证据在政策制定过程中的运用是行之有效的方法，以法律法规的形式，将证据强制纳入政策制定过程中，有利于实现基于证据的政策制定。英国1999年分别推出《政策现代化》白皮书以及《21世纪专业政策制定》，强调了基于证据进行政策制定的重要性。美国通过一系列法案的颁布，包括《不让一个孩子掉队》法案(2002)、《GPRA现代化法案》(2010)、《农业法案》(2015)等，在不同领域强调必须加强证据在政策制定过程中的使用，推动了基于证据的政策制定的发展和深化。第二，鼓励基于证据的项目。通过将证据的使用作为项目资助的标准，只有基于证据的项目才能够获得相应资助，确保证据在项目中不断产生作用。美国管理与预算办公室推行家庭访问研究项目，规定国家预算向各州自愿的、以证据为基础的家庭访问计划提供资金，这意味着项目若想获得国家资金支持，必须提供更多的有效证据支持。第三，加强政策评估结果的使用。通过使用系统、科学的方法收集、分析有效信息，从而评估项目可行性以及目标完成度，并将项目评估结果作为政府是否为政策提供或继续提供资金支持的重要条件。政策评估结果的使用可以通过构建一个政策学习模型来实现，通过不断对政策效果进行评估并将评估结果与政策制定相结合，持续地为决策提供证据。[18]19推行实用主义政策评估方法也是加强评估的重要手段，实用主义政策评估强调对评估结果的运用，包括CIPP模型、学习型组织模型、集中应用评估模型、授权评估等方法，强调评估结果对利益相关者以及后续的政策制定产生影响，一定程度上提升证据的使用程度。

(四)公众或利益相关者获得证据后的博弈

公众作为政策制定的目标群体，对于政策具有主观反应。一项政策的出台往往涉及不同的利益群体，所处立场和角度的不同导致利益相关者对于政策的支持程度以及接受度不同。随着网络媒体的发展以及公众受教育程度的提高，公众的知情权和参与意识增强，并在政策过程中发挥越来越重要的作用，在基于证据的政策制定过程中，不同的利益群体会选择有利于自身的证据并将其使用在政策制定过程中，从而在政策制定过程中形成博弈，这种博弈过程能够充分暴露现有的实际矛盾，明确冲突的焦点，针对这些矛盾进行的协商和调节是推动政策实现共赢的重要环节。针对这种利益相关者的博弈，最重要的是建立一种能够令各方利益相关者进行表达、沟通和协调的机制，实现利益相关者的广泛参与。首先，营造公众尊重证据的氛围和环境。一定程度上促使政府加强证据在政策制定过程中的应用，扩大对证据的需求。其次，消除公众对于证据的分歧。缺乏统一的解释参考框架会引起利益相关者对于证据在认知上产生分歧，从而导致证据使用的混乱[19]14，建立统一的标准是有必要的，在培养公众尊重证据的基础上，对于证据建立统一的标准并进行分类和分级，形成完善的证据分级体制，提高证据使用效率。最后，完善公众广泛参与机制，保障公众参与的广泛性和有效性。建立公众咨询平台，拓展政府与公众的沟通渠道，广泛吸纳公众意见，同时对公众参与进行引导，增强公众参与意见的有效性。

(五)环境对证据使用的影响

基于证据的政策制定环境是影响证据使用的外在因素，证据在公共政策领域能更多地发挥作用离不开外部环境因素的影响，例如在信息技术发展的推动下，各种类型数据的数量和利用率激增，增加了证据基础，国际社会越来越强调生产力和国际竞争力以及越来越强调政府的审查和问责制都影响着证据在政策过程中的使用。[20]2除此之外，政策分析市场的发展程度、决策开放的机会以及研究者和政策制定者之间的互动机制等都会影响证据在政策制定过程中的应用。鉴于环境对基于证据的政策制定的影响，应考虑：首先，建立成熟的政策分析市场，为基于证据的政策制定生产并提供高质量的证据，奠定良好的证据供给基础。其次，为研究者提供决策开放的机会，使其能够充分参与到政策制定过程中，更多更准确地为决策提供证据，以增强政策决策的科学性。最后，完善研究者和政策制定者之间的互动机制，为双方提供更多的沟通机会，以推动基于证据的政策制定过程。

四、基于证据的政策制定对我国的启示

我国自改革开放以来一直积极探索政策决策科学化的理论和方法，也做出了相应的实践举措，包括积极推进中国特色智库建设，实施决策咨询制度、吸纳专家学者参与政策制定等。这些举措都取得了较好的效果。但我国当前在政策制定方面依旧存在研究与政策制定之间的脱节现象，在探索基于证据的政策制定的理论逻辑与制度框架的基础上，我国可以从以下几个方面努力，以提高政策决策的科学性。

第一，增强基于证据的政策制定意识。基于证据的政策制定意识是推动我国循证政策制定的前提。高校可以通过设置相关课程，鼓励专家学者对基于证据的政策制定进行广泛研究，以树立和加强人们基于证据的政策制定的意识。

第二，逐步建立专门的基于证据的政策制定机构。政府可考虑建立专门的循证决策机构，如循证决策办公室等，负责对信息收集部门管理，以保障证据收集，同时促进跨部门合作，进行统筹和协调。

第三，改进证据的生产，逐步产生高质量的证据。研究者要掌握并使用高质量证据生产的方法，如随机对照试验以及成本收益分析方法等，关心政治，融合政治与自己的专业知识，主动与证据消费者进行联系和沟通，了解当前证据需求，根据需求生产出高质量的证据，以推动政策制定的科学性。政府对于高质量证据生产建立激励机制，鼓励研究人员进行证据生产，也是扩大高质量证据数量行之有效的方法。

第四，建立证据交流平台，完善信息共享机制。证据交流平台应具有以下功能：一是全面系统地收集有效信息。二是将收集到的信息进行分析整理并转化成证据，可以通过政策评估、数据收集、数据分析、行为实验、仿真模拟、预测研究、系统评价和元分析等决策支持技术，将政策相关信息转化为“决策证据”。三是完成信息传递，实现信息共享，使证据生产者和消费者双方能够便捷、准确地获取所需的信息和证据。专业化智库在建立证据交流平台方面能够发挥重大作用。

第五，改进证据的使用，将证据更好地融入政策过程。一是政府应充分发挥专家咨询制度的积极作用，在政策制定过程中，充分吸收专业人员的意见，提高政策决策的科学性。二是建立健全相关制度，出台基于证据的政策制定的规范化操作等相关指导文件，为基于证据的政策制定提供相应的方法指引和制度规范，同时要建立相应的监督机制，对基于证据的政策制定的整个过程进行监督，保证证据生产、使用过程中的真实性，同时确保信息安全。