中外公务员培训制度比较

□文/孟 楠

（天津商业大学 天津）

［提要］ 公务员培训制度一直是公务员制度中的重要内容。本文对中外公务员培训制度进行分析，选取英国、美国、法国、德国、加拿大这五个发达国家，比较研究中外培训制度，总结我国公务员培训制度特点，外国公务员培训制度共同特征及优势，为中国公务员培训制度建设起到启示作用。

一、引言

我国公务员制度起步较晚，21 世纪80 年代才开始，经过三十多年的发展，我国的公务员制度不断完善。我国在1993 年颁布《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的初步建立；在2006 年，我国第一次出台《公务员法》，显示着我国公务员制度的进步，这是第一次把公务员纳入法律轨道；2018 年，《公务员法》的修订标志着我国的公务员制度进入规范化、科学化、法制化的新阶段。

相比之下，西方国家公务员制度起源较早，历史悠久。早在19 世纪西方国家就开始有文官制度，最早建立文官制度的有英国、美国，这些国家的公务员制度也是随着文官制度的演化而来。然而，无论是我国还是西方国家，各自的公务员制度都是在自己国家的背景和大环境下产生并不断完善的，都有着自己的鲜明特点。对中外公务员制度的分析与比较，可以探析我国公务员制度的不足，吸取其他国家公务员制度的长处，以促进我国公务员制度进一步完善，使我国的公务员制度更加成熟。

二、外国公务员培训制度分析——以英国、美国、法国、德国、加拿大为例

本文选取英国、美国、法国、德国和加拿大为例，对这五个国家的公务员培训制度进行分析，了解其各自在培训制度上的特点和优点。这五个国家在公务员制度的建设上相对起步早，较为成熟，有自己的体系。

（一）英国的公务员培训制度。英国的公务员制度起步很早，在培训制度上，英国是以制度化的方式鼓励公务员们去丰富工作经验，提升工作能力。英国公务员培训注重对公务员的技能培训，采用分级分类的培训方式。英国在对公务员的培训上会根据公务员职位、层级的不同而提供不同的培训内容和方式。比如，英国非常重视对高级公务员的培训，在对具有高级公务员潜质的人，英国采用正式学习、交流任职、360 度评估以及其他技术设置新的课程，对这类公务员提供专门的培训课程。

政府培训时会考虑公务员们的种族背景，对于少数族裔的公务员，又会提供不同课程的培训。英国还会考虑到不同部门间的协作和交流，在培训时会把公务员和来自其他公务部门的人、来自私营部门的人混合在一起进行培训，这样公务员在培训时可以更多地了解其他公务部门或是私营部门，与他们进行交流。这种融合了公共部门、私人部门和其他公务部门培训者的培训便于公务员在今后工作中和这些部门的交流和协作。

英国的公务员培训机构一般是由顶级商学院和顾问组织，英国政府与这些机构达成一种伙伴关系；这些培训机构还对政府开发的培训课程和外部质量进行检查和评估。英国的公务员培训制度还有一大特点是会制定培训计划。在每一次公务员培训前，政府会根据公务员工作中实际遇到的困难去针对培训计划，了解公务员们的培训需求，有针对性地进行培训。培训机构、公务员培训主管部门对培训项目进行判断，听取培训对象和专家的意见。英国的公务员培训通常是对培训对象进行量身定制。英国公务员的培训逐渐走向市场化，逐渐取消了依靠财政拨款，更多的面向社会筹集经费。

（二）美国的公务员培训制度。美国的公务员培训注重交流培训和在职培训。美国的培训机构设有培训课程，有完整的培训网络体系。在培训的方式上，美国也是不断创新，现在美国公务员培训兴起在线培训模式。美国的公务员培训与公务员晋升挂钩，公务员晋升前必须进行两周的培训，这对培训对象是一种激励作用。

美国公务员的在线培训模式就是通过互联网等线上技术，使培训对象利用电脑终端等电子设备完成培训计划。在线培训既节约成本，又灵活，培训内容更加丰富多彩且可以多次利用，是一种低投入，高回报的培训方式。

美国公务员培训内容大致可以分为三类，分别是基础培训课程、职业培训课程、发展培训课程。基础培训课程是针对所有美国公务员的培训，包括基本的法律知识、基础技能、心理等方面的培训。职业培训课程是根据不同部门职位而设置的培训，以提升部门技能。发展培训课程是针对高级公务员的培训，包括领导力、工作计划等能力培训。美国公务员的培训机构有政府部门，也有大学或专门的培训机构。

（三）法国的公务员培训制度。法国公务员培训是以通才型、职业化为培训目标，对公务员们进行多样化的培训内容，以全面提高公务员的实践能力。法国公务员培训主要分为初级培训、考前培训、适应性培训和深造培训几个方面。法国公务员培训分为三级，依次建立了中央行政学院、地方行政学院、部门性培训中心三级培训机构，分别对高级公务员、中级公务员、普通公务员进行培训。法国在培训方式上会将公务员送到私人企业培训，也会送到国外进行培训。法国公务员培训重视培训前的评估，重视了解培训对象和培训目标间的差距，了解培训对象与培训项目的素质状况。法国会对培训对象进行素质测评，即入学测试。无论是在职的公务员还是入职前的公务员都要进行此项素质测评，通过后才能继续担任公职。

（四）德国的公务员培训制度。德国公务员培训重视对高级公务员即领导的培训，通常会采用国际合作的形式进行。对于优秀的公务员会送到国外去培训。德国公务员培训制度的特点是国际化，培训会进行国际交流与合作；培训教师的多渠道，培训教师来源广泛，有专职的培训教师、客座教授、自由职业者、大学研究机构的教师和学者。

（五）加拿大的公务员培训制度。加拿大公务员培训制度突出对中层管理人员的培训，培训机构多元化，培训方式灵活。培训机构有政府各部门的培训机构、大学、企业或者民间培训机构，政府的培训机构就有加拿大国家管理发展中心、加拿大培训与发展局、地区培训中心、各部培训机构。不同的培训机构针对的培训对象不同，比如高级官员的培训多是由加拿大国家管理发展中心进行，高级管理人员以下的由加拿大培训与发展局进行。培训方式有传统的授课、互联网边工作边培训、利用电子科技进行长距离授课、分段培训、跟踪培训。

加拿大重视对公务员培训能力指标体系建设，规定了14个素质指标。从初级管理人员晋升到助理副部长，必须经过5个级别、14 项指标的能力测试。不同行政级别，对14 项素质指标有不同层次的要求。在每一个职级，某项指标提出的能力要求至少3 项，多则9 项。在对公务员进行培训时就按照指标体系进行，根据职级不同，能力要求的不同进行针对性培训。

加拿大公务员培训的特点：一是向组织成员灌输新思想、新观念、新方法，营造有利于变革的心理环境，培养一批致力于创新和变革的中坚骨干；二是各级各类培训基本上是业务培训解决特定的问题，培训目标设定很具体，针对性很强；三是对培训的投入和产出有比较详细具体的量化指标；四是培训机构具有市场化、国际化、专业化和弹性化特征；五是培训项目评估方式多样，既有内部的自我评估和质量控制，也安排第三方的专门评估专家进行独立的综合评估，加拿大培训部门会在培训前对培训对象进行相关情况调查，将培训对象的详细信息以表格形式作为个人发展日志保存下来，在培训后再进行对照参考。

三、我国公务员培训制度分析

探析我国公务员培训制度主要从培训种类、培训内容、培训方式、培训机构、培训对象进行分析。2018 年修订的新《公务员法》中第十章规定，机关单位根据公务员职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员实施分级分类培训。我国有专门的公务员培训机构，分别包括行政学院、党校、干部学院、中国高级公务员培训中心；机关也可以委托外部培训机构。培训教师有培训机构中的专职教师，也可以是由来自大学的教授，社会上的专家、学者，机关单位经验丰富的公务员、高级公务员作为兼职教师。

我国公务员培训种类根据培训对象和培训需求的不同可以分为初任培训、任职培训、在职培训、专业技术培训。

初任培训是对新录用公务员的培训，这时的培训内容包含公务员法等相关政策法规、政治理论、基本技能、思想道德这四个方面的培训。培训方式有工作实习、网络培训、集体学习等。其中，初任培训的实施是根据录用的层级不同而不同，中央机关单位的初任培训由人力资源和社会保障部负责，地方机关单位的初任培训由各级地方人事部门负责。负责初任培训的培训机构通常是各级行政学院，经过机关单位委托或机关单位和学校合作建立的培训机构也可以进行初任培训。并且我国《公务员培训规定（实行）》中规定，初任培训要在新录用公务员的试用期内完成，时间不得少于12 天。

任职培训是对机关单位内准备晋升的公务员开展的一种培训，按照晋升职位所需的要求进行培训。任职培训的内容是领导能力、策水平、职位专业知识。任职培训应该在任职前或任职后一年进行，旨在提高公务员胜任领导力的能力。根据晋升职级的不同，任职培训的时间也不同，担任县处级副职以上领导职务的公务员任职培训不得少于30 天，担任乡科级领导职务的公务员任职培训不得少于15 天。进行任职培训的培训机构通常为各地方的党校，也可以是机关单位委托的其他单位，比如人社局。培训结束后，培训对象还应撰写培训心得，进行培训考试。培训方式有集中培训、网络培训。

在职培训是对全体公务员进行的一种培训，对公务员的知识进行更新，提高工作能力。在职培训的对象是全体公务员，培训的机构、内容、时间等通常由各级组织、机关单位、人事部门根据需求来确定。比如，针对我国现在的脱贫政策而展开的精准扶贫培训，就是由各级单位选派工作人员集中进行相关扶贫工作知识的培训，及时更新知识，培养当前工作需要的能力。

我国《公务员法》中表明，公务员的培训情况、学习成绩作为公务员考核、任职、晋升的依据之一，将公务员培训与考核晋升相挂钩。我国公务员培训的方式主要还是脱产培训，各级单位组织集体集中学习，线上利用互联网技术的培训方式较少。我国鼓励公务员进行自主学习，组织部门或机关单位公布近期的一些培训项目，公务员自己可以根据需求自主选择。我国公务员培训主要还是集中在本国内，但是一些项目的培训可以组织去境外参加培训。

四、国外公务员培训制度的启示

公务员培训是加强公务员队伍建设的重要一环，公务员能力和素质的高低关系到国家公共部门的运转，关系到国家行政能力。通过上文对西方几个国家公务员培训制度的分析和我国公务员培训制度的分析，比较出了我国公务员培训制度中存在的一些问题，也得出了国外公务员培训制度中的优点。

我国现行公务员培训制度主要存在以下几个问题：

第一，没有完备的公务员培训法律。我国目前对公务员实施培训依照的是《中华人民共和国公务员法》和《公务员培训规定（实行）》这两个文件，这两个文件对于培训制度的原则以及顶层设计做了说明，缺少对培训的程序、时间、方法、师资等其他各个方面更加详细明确的规定。我国还缺少一个完整的，只针对公务员培训制度的法律规定。缺少配套的培训制度法律法规是会对我国公务员培训发展起到一定制约作用的。相比较外国公务员培训制度，英美早就出台了相关的培训制度法规，对于各级各类公务员的培训都做了细则说明，而不是只有一个纲领性文件；加拿大每年的培训经费很高，也正在制定一部有关培训经费的法律来保障培训的顺利实施。结合我国的实际，应该尽快完善相关的法律法规，让公务员培训有法可依，尽早纳入法制化。

第二，我国公务员培训机构不健全。我国公务员培训大部分是由党校、干部学院、行政学院实施，也有机关单位委托外部组织或和外部组织合作共同来承担培训，没有将培训项目外包给其他组织的情况，培训机构单一。中央和地方的公务员培训是分开的，资源不能做到有效的共享，特别是基层公务员很难接受到高级别的培训。相比之下，西方许多国家的公务员培训机构逐步交给市场，培训机构多元化，有的甚至建立了培训机构的竞争机制。比如加拿大政府将一些培训项目通过招标等形式，外包给相关大学、相关协会组织、社会上的其他有资质的机构。英国在对培训机构的选择上，早就交给市场，不再接受政府资助，培训对象根据需求自主选择培训项目，自己交学费。交给市场的培训可以用需求来驱动培训目标的实现。因此，我国的公务员培训机构要整合资源，可以尝试逐步将一些培训项目外包给其他非政府组织，加大对培训机构资质的审核和监管，培训机构自负盈亏，政府只需要制定培训计划，培训项目的实施由专业的机构去做。这样既节省培训经费，又能做到培训的专业性。在培训经费方面，建议可以探究多元融资的渠道，改变以往单靠政府拨款的方式。当然，当培训逐步市场化后，经费也将市场化，政府财政负担将大大减少。

第三，缺少培训质量评估环节。培训质量评估作为培训制度中重要的一环往往被我们忽视，培训质量评估是对培训项目实施的情况、培训项目是否达到预期效果、培训方法是否科学等方面的具体反馈，进行培训质量评估能够有效地改进培训工作。外国的公务员培训却有着完整的质量评估体系，采用科学的评估方法和手段，对培训工作的事前、事中、事后都有评估，重视培训工作每个阶段质量的反馈。比如，英国公务员培训时会用调研的方法，对培训需求进行分析，聆听培训机构、培训主管部门等对此次培训项目的意见，也会征询培训对象的需求。这是对培训项目实施前的评估。培训项目实施过程中，也非常重视质量评估。例如，加拿大会对培训对象发放调查表，或举行座谈会，在培训项目即将结束时进行，所有参与培训的公务员都要对培训项目进行满意度评价，最终将满意度调查的结果录入到系统中，以便日后的跟踪管理。国外重视对培训效果的质量评估。法国会在一个培训结束后，进行考试；美国会在培训结束后的一段时间，以发放问卷调查、电话访谈或是面谈的形式，向培训对象本身、同事、上级等相关人员了解培训对象在培训前后的差别，关注培训对象是否真的学以致用。因此，我国应该建立有自己特色的公务员培训质量评估环节，重视培训质量评估，运用科学的评估手段和技术，重视培训质量的反馈。

总之，我国的公务员培训制度还需要不断地完善，充分借鉴国外公务员培训制度中的优点，建设符合我国实际情况，具有中国特色的公务员培训制度。