金融监管沙盒创新思考

□文/代梦雪 崔海博 刘可心 原帮成

（河南大学经济学院 河南·开封）

［提要］随着金融科技的迅猛发展，传统金融监管模式已经难以满足监管需要，因而金融监管沙盒模式便应运而生。本文以郑东新区为研究案例，探索金融监管沙盒创新在区域经济的落地应用，拟在吸收国外监管沙盒先进经验和国内试点实践收获基础上，构建基于郑东新区的金融监管沙盒运作体系，促进区域金融监管更高效、更稳健、更持续。

一、监管沙盒的兴起

（一）监管沙盒基本内涵。监管沙盒最早由英国金融行为监管局提出，在2015年的报告中FCA将其描述为一个“安全空间”。相关的金融创新主体向FCA提出申请，然后接受审核，审核通过之后，就会在监管沙盒中对它们的创新产品以及服务模式进行测试，测试过程中，监管机构全程动态监控以确保整个测试处于可控状态。需要说明的是：监管沙盒的环境要比现实环境更为宽松，一旦出现问题，可以立刻重启；整个测试过程十分注重对消费者利益的保护，消费者具有知情权，如果消费者的利益被侵犯了可以要求赔偿。英国设立监管沙盒的主要目的就是要达到一个金融监管以防范风险、金融创新以促进发展。Woolard（2016）认为，监管沙盒能够规避现行监管措施给金融创新带来的障碍。胡滨和杨楷（2017）认为监管沙盒是一种主动适应型监管模式，监管机构主动建立一个与真实环境相似但监管较宽松的“安全空间”，允许金融创新主体在其中对它们的新产品、新服务进行测试。

（二）监管沙盒背景

1、金融科技迅猛发展。近年来，科技在金融行业的地位日益重要，科技逐渐在金融行业中起到引领作用。金融科技具有跨市场、跨领域的特征，可以提高金融业务开展的便利性，有助于构建更加技术化、更加智能化和更具创新性的金融体系。我国的金融科技发展迅速，在很多方面已经稳居全球前列，如今金融科技已经成为内地经济发展的重要推动力之一。

2、现行监管与金融科技不相适应。第一，监管过于严格。监管过于严格导致金融创新呈现畸形，阻碍金融科技的长远发展。第二，监管滞后。当创新产品服务已经发展到一定程度后再对其去整改，会增加企业的合规性成本，从而挫伤其创新意愿；而且创新主体难以把握政府监管的边界与方向，在进行创新过程中有所顾忌；容易导致金融市场无序发展、乱象丛生，从而诱发金融危机，比如“伪创新”企业。第三，金融科技的发展不仅使得原有的风险变得更为隐蔽、易发，而且带来了一系列新式风险，增加了监管难度。

3、顺应我国金融监管体制改革趋势。我国金融业未来的改革方向就是在防范风险的前提下，大力推动金融监管体制的创新。这与英国监管沙盒设立的初衷、目标不谋而合。而且，监管沙盒的运行机制与我国通常的改革理念、路径十分类似，两者都是“先试点，后推广”。因此，我国有设立监管沙盒的需求和基础。

4、郑州自身独特优势。区域性金融中心是有着先进的金融基础设施、创新的金融服务、集聚的金融机构的金融枢纽。到目前为止我国已经有多个城市把建设区域性金融中心作为未来发展战略。郑州市在其中属于中等偏下水平，虽然郑州有着较好的基础设施和独特的自身优势，但是金融创新不足，金融监管过严且效率不高，监管理念落后，整体上大而不强。因此，郑州市在建设区域性金融中心上任重而道远。

二、监管沙盒发展现状

（一）国内现状

1、国内现状。当前我国监管沙盒已在部分地区试点，但试点范围局限于东部发达地区，试点范围小。因此虽有部分经验可以借鉴，但是经验适用范围仍有较大局限性。目前，试点地区涉及北京、上海、深圳等地，但是由于我国监管沙盒试点刚刚起步，发展时间较短，经验不足且当前监管沙盒配套监管机制、配套政策措施并不完善。不仅如此，当前我国金融监管仍以传统金融监管模式为主。传统金融监管模式缺乏活力与弹性，制约了金融创新。

2、国内不足。（1）监管沙盒运作体系研究并未深入。当前监管沙盒研究仍侧重于整体理论框架层面，均缺乏大量实践，并未将监管沙盒理论体系放于金融科技实践的大背景下进行广泛应用。（2）监管沙盒模式仍缺乏规则创新。当前仍是新模式匹配旧监管规则，而旧监管规则仍然会阻碍金融科技创新，降低监管效率，因此监管规则应伴随监管制度一同进行优化升级。（3）监管沙盒风险补偿机制仍不完善。监管沙盒应将保护消费者权益置于重要位置，应注重降低消费者参与风险，除了将风险告知之外，还应有适当措施进行风险补偿以消除消费者后顾之忧。

（二）国外现状

1、国外现状及经验。2016年，英国便开始正式实施监管沙盒体制。作为世界第一个实施该体制的国家，英国备受瞩目。到如今，澳大利亚、新加坡、美国等国家已开始运用监管沙盒对金融科技进行监管。借鉴国外实施国家的经验，可以得到：（1）注重顶层设计。在新加坡，金融管理局（MAS）是主要的负责机构。总体来看，国外都有专门的机构来负责监管沙盒的建设。（2）保护消费者权益。英国的FCA要求要与消费者事先签订合同，并清楚地向消费者阐述其中可能存在的风险。新加坡的MAS也做出相似规定，消费者面临的风险和享有的权利必须一一告知。（3）流程较为清晰、固定。整个监管沙盒的运行体系基本上可以看作是：企业申请、机构评估批准；沙盒测试；沙盒退出。我国的监管沙盒也大体依照这个流程进行。

2、国外不足。（1）融资问题。由于测试的企业还是轻资产企业或者初创型企业占主体，所以在资金筹集方面存在着一定的困难。（2）评估周期较长。英国监管沙盒的测试时间大概在六个月到一年之间。过长的评估周期使得产品的时效性大打折扣，新产品不能及时、顺利的推广，一定程度上对企业造成负担。（3）退出机制不够健全。在产品测试结束后，到正式上市前，产品处于一个搁置时期。（4）监管沙盒重实践但轻理论。相对于国内来说，国外更加侧重于实践但轻视了监管沙盒理论体系归纳。

三、郑东新区引入监管沙盒价值分析

（一）必要性。在金融科技日益发展的当下，金融活动主体的非理性心理和行为进一步凸显，传统金融监管理论难以适用。“经济人”假设是传统金融监管的核心，而这一假设主张效用最大化，因此减少金融监管有利于市场通过自律实现均衡。而在互联网平台广泛运用的当下，小范围的信心不足将以更快更广泛的方式传播，传统的仅考虑理性行为与心理的监管模式难以适应不断发展的现状。

传统的政府“强干预”监管方式面临时代的挑战。随着金融科技的发展，金融产品交易的复杂性日益提升，其对监管者的专业素质要求也同步增加。然而，监管机构因受政治体制的约束和缺乏自我成长的内生动力等原因，很难在监管水平上与金融科技企业的发展状态保持同步。目前金融监管不仅常有时滞，而且政府未充分了解金融科技发展情况便进行“强干预”措施的现象时有发生，在很大程度上阻碍金融科技发展。因此，政府从“强干预”向柔性监管转变势在必行。

在传统监管之下，金融领域监管真空、监管滞后现象突出。随着科技在金融领域的应用场景不断增多，监管真空和监管滞后问题将带来更为严重的金融风险。首先，监管真空会在一定程度上增加企业科技创新的风险，监管不到位将导致创新速度降低。其次，监管滞后将扩大本已存在的风险，导致风险发现、处理不及时。

（二）可行性

1、郑东新区金融业规模持续扩大，金融机构数量不断增加。郑州市早在2007年就已经提出建设金融中心的规划以及措施，随着河南省“引金入豫”和“金融豫军”两大发展战略的持续推进，百余家金融企业进驻郑东新区，金融机构数量显著增长，金融集聚效应逐渐显现。为了郑东新区金融业的健康持续发展，相较于传统监管体系，引入监管沙盒更有利于激发该区域企业的创新活力。

2、郑东新区金融业态逐渐丰富，金融创新活动日益活跃。在保险、证券、银行等传统金融业态不断发展的同时，伴随着经济发展与科技进步，产生了离岸金融、物流金融、供应链金融等新兴金融业态。与此同时，郑州市政府积极开展科技与金融结合试点，通过加大财政科技资金投入、创新科技投入方式、设立政府投资基金等途径，引导金融资源进入科技创新领域。

四、郑东新区式监管沙盒体系构建

（一）监管沙盒目标定位。首先应明确监管沙盒的目标是在保护消费者权益的前提下促进金融科技的创新，应始终把保护消费者权益摆在首要位置。保护消费者权益既需注重消费者一方，也需注重监管沙盒申请企业一方，双方形成合力才能更好保障消费者利益。

对于消费者群体，首先应保障消费者知情权，将风险提前告知消费者；其次，消费者的选择要具有一定门槛，应使消费者出具相关资产证明以确保其具有一定的风险承担能力；最后，应遵循自愿原则对消费者进行筛选。

对于申请企业来说，监管沙盒首先要进行风险预防，完善风控机制；其次，申请企业要提前做好补偿预案；并且，在沙盒测试的过程当中，企业的行为需被监管部门持续动态监测，提前发现风险并制定解决方案；最后对于未达标的企业，应限制其发售与上市。

（二）监管沙盒顶层设计。我国监管沙盒应由单一机构进行主导，下设机构相互配合共同完成工作。但是需明确部门职责及监管边界，避免权力冲突。

（三）监管沙盒准入路径。对准入产品进行穿透式创新识别，并通过场景审视机制判断金融创新能力来制定丰富的准入标准以判断其实际创新价值。

（四）监管沙盒豁免机制。弹性化原则应摆在豁免机制制定的核心位置。在项目测试时应允许创新企业享受监管豁免，通过建立多样化的豁免机制及相应支持措施让金融科技企业及产品充分测试。

（五）监管沙盒监管方案。以郑东新区科技金融综合服务平台为依托，辅以大数据分析和机器学习技术进行画像，同时根据具体情况制定测试方案减少测试误差，以提高监管沙盒使用效能。此外，通过大数据及服务平台进行实时监控，对沙盒情况进行监管，以促进沙盒规范化运行。

（六）监管沙盒信息披露。以定期报告制度着力推动“监管沙盒”数据共享和信息披露，在此基础上引入第三方监管平台，打造“公开企业数据+第三方数据”模式以增强信息披露透明度。

（七）监管沙盒退出路径。退出路径应包括沙盒测试成功后企业项目推广路径，以及沙盒测试失败后企业的延长申请、停业公示制度和强制退出机制等。建立多级退出研究评价机制和建议机制，监管沙盒测试完成后，监管部门上报评估结果决定是否对该项目进行推广；若该项目具有重大金融风险则应终止测试，并对测试失败企业进行强制退出。