综合性工程咨询机构向高端智库发展转型的思考

◆崔占良 王光远

一、综合性工程咨询机构

工程咨询是指为工程建设过程提供咨询和管理的智力服务。新中国成立以后直到实行改革开放以前的30 年间，由于国家执行的计划经济，受建设管理体制的束缚我国一直没有独立的工程咨询单位更不存在工程咨询专业市场。对工程咨询行业的探索起始追溯至1982 年4 月，国家进出口委同意成立中国各行业的工程咨询机构的联营组织——中国国际工程咨询公司。

1983 年是我国工程咨询行业发展的起点。当年原国家计委发布了《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，将可行性研究纳入工程建设基本程序，开启了我国工程建设“先咨询评估、后决策”的时代。于1992 年成立中国工程咨询协会，标志着我国工程咨询行业正式形成，1994年原国家计委先后颁发了《工程咨询业管理暂行办法》和《工程咨询单位资格认定暂行办法》，对工程咨询单位性质定位和实行资格认定，使工程咨询单位的发展及其管理更为规范、科学。从中国国际工程咨询公司始，各省市相继成立了工程咨询公司，逐步建立起适应我国社会主义市场经济体制改革要求的工程咨询机构。工程咨询的内容也逐步涵盖了投资前期、建设准备、实施、生产等阶段的咨询。

综合性工程咨询单位是投资体制改革的产物，特指多为原归口发改系统管理的事业单位或经改制转企单位。具备建设准备阶段咨询评估能力，同时具有勘察、设计、招标、造价、监理中一项或多项咨询服务能力的工程咨询单位。

二、智库

智库 (Think Tank) 也称智囊机构、智囊集团或思想库，主要通过研究国家、社会、企业在建设发展中的重大现实问题，为决策提供智力支持，素有现代国家的智商和大脑之称。美国是最早提出智库的国家，现已形成了科学高效的运行机制；设置“旋转门”制度，促进人才流动；多元化的研究成果推销机制，其智库数量和排名一直稳居世界第一。智库作为专门的政策研究机构，因其追求独立研究的价值品性和高质量的专业水平，具有其他组织无法比拟的影响力，媒体和智库被并称为与“立法、行政、司法”齐名的第四部门[1]。

美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”（TTCSP）研究编写的《全球智库报告2020》（2020 Global Go To Think Tank Index Report）连续第十五年为全球智库进行综合评价的权威报告。2019年，中国有507家智库进入TTCSP数据库，智库数量在全球排名第三。2020 年，全球共有11000 多个智库型研究机构，美国仍以2203 家的数量遥遥领先，中国智库有1413 家智库，较去年呈现大幅增长，智库数量仅次于美国，位居全球第二，但一直无缘智库排名前十。印度、英国、韩国、法国、德国等国家紧随其后。智库数量上虽少于中国，但这些智库在影响排名上超过我国。其在对促成政府决策、塑造全球舆论、影响国际政治格局产生极其重要作用。

三、转型的必然性

（一）党中央对咨询行业智库建设高度重视

2014 年10 月中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），这是在中共中央文件中首次提出“智库”概念。

2017 年10 月18 日，习近平总书记在党的十九大报告中提出，“加强中国特色新型智库建设”。这为新时代智库建设指明了方向，应坚决贯彻落实；2020 年2 月14 日，中央全面深化改革委员会第十二次会议，审议通过《关于深入推进国家高端智库建设试点工作的意见》，强调“建设中国特色新型智库是党中央立足党和国家事业全局作出的重要部署，要精益求精、注重科学、讲求质量，切实提高服务决策的能力水平”；2021 年3 月11 日十三届全国人大批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，其中提出“加强中国特色新型智库建设”。

期间，中国工程咨询协会也于2017 年第10 期《中国工程咨询》发布了《关于工程咨询业开展智库建设的指导意见》，对综合工程咨询机构向智库转变提出了纲领性指导意见。

（二）国家改革发展的必然要求

国家行政审批改革在“放管服”不断深入推进，原“可批性”市场逐步萎缩，政府审批、核准事项减少，企业投资主体决策自主权进一步落实。除少部分需核准项目外实行属地备案，企业备案立项申请书企业自行编制。同时，投资项目的管理权限下放至区县级，小型咨询机构在承接区域咨询业务时具有区域和价格优势，在综合性工程咨询单位的传统咨询业务领域形成了强力竞争。在竞争加剧服务价格下降及市场开拓难度增大的形势下，咨询市场向高端化发展成为必然趋势，咨询要为客户创造价值才有存在的必要和生存的空间。在政府投资领域的咨询的价值要从“服务投资决策”升级到“服务国家治理体系和治理能力现代化”，传统咨询项目在传统领域竞争的同时，策划、规划、决策、政策谏言类高端价值型咨询不断涌现，要求综合工程咨询机构向咨询智库转化成为必然。

（三）咨询行业管理变化的必然要求

国家发展改革委《工程咨询行业管理办法》将工程咨询单位资质调整为告知性备案和行业协会组织的资信评价，工程咨询行业从业资格由行政许可转变为水平评价。相继出台了《工程咨询单位资信评价标准》（发改投资规〔2018〕623 号）、《投资咨询评估管理办法》（发改投资规〔2018〕1604 号）明确要求咨询评估报告要加盖咨询工程师（投资）执业专用章，对咨询评估工作完成时限要求更为严格，各政府层级委托单位对咨询单位逐步施行“短名单”制，将评估报告质量与可否委托动态管理挂钩，从而对综合咨询单位提出了更高的要求。

（四）全过程咨询发展的必然要求

国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515 号）。指导意见指出：“为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。”这就要求工程咨询机构必需要创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式[2]。

四、向智库转型发展的思考

在《意见》提出后，国内知名工程咨询公司根据中咨协会的《关于工程咨询业开展智库建设的指导意见》，已率先提出和践行了向智库的转型发展。如：

中国国际工程咨询有限公司提出了“12445”发展战略，即围绕国内有权威、国际有影响的中国特色新型高端智库战略目标。

重庆国际投资咨询集团有限公司赋予“整合全市优势资源，聚焦主攻方向，突出专业特色，发挥引领示范作用”，赋予打造重庆市“跨界专题智库”的使命。

浙江省发展规划研究院被浙江省委、省政府确定为5家省级高端智库试点单位之一。

上海投资咨询公司成立“上咨经济发展研究院”，2020 年成功入选上海市首批重点培育智库。公司将“最优方案策源者、咨询服务集成者、独立智慧发声者”作为发展定位。

广西工程咨询集团定位打造成为区内权威、国内知名的高端专业智库，紧紧抓住交通强国、西部大开发和“一带一路”等重大机遇，为政府投资和业主单位提供规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程咨询、投融资服务、政策和产业研究等业务服务。

笔者所在的天津国际工程咨询集团公司，提出了“打造行业知名、国内一流、天津领先的综合性工程咨询智库”的战略定位。

智库建设出现了跨越式、运动式、超常规的发展。但真正把综合工程咨询机构建设成地方党和政府“想得起、看得见、用得上，信得过，离不开”的思想库和智囊团。还需要注重在规范化、内涵、定位等方面做足功夫，做更多的思考：

（一）明确发展方向和发展路径

《意见》要求建设高水平企业智库，各级党委政府支持国有及国有控股企业兴办产学研用紧密结合的新型智库，重点面向行业产业，围绕国有企业改革、产业结构调整、产业发展规划、产业技术方向、产业政策制定、重大工程项目开展决策咨询研究。很明显，鼓励建设的高水平企业智库正是综合工程咨询机构的从业范围。咨询工作天然就带有智库色彩。因此，以中国国际工程咨询公司为代表的工程咨询行业智库为中国特色新型智库体系中的一员，但又有别于政策理论型智库，属于致力于应用领域的理论和方法的研究，更侧重于为国民经济和社会发展提供智力服务型企业智库。综合工程咨询机构向智库发展必须要做好专业定位、发展专业团队、关注专业领域、专业方向，产出专业产品，形成专业影响力，明确方向和路径。

（二）智库建设顺应市场做好供给侧改革

工程咨询行业的主要矛盾是丰富多样的咨询市场需求与能力不足之间的矛盾，综合性工程咨询机构的智库建设要提高自身能力、练好内功，依托政府、了解客户，顺应市场需求，主动服务。

中国工程咨询协会刘洁在《靠经验积累，更重视调查研究》文中对工程咨询行业智库建设总结有四种形式：重大项目的咨询评估；参与国家和地方重大规划的研究；为国家有关重要技术标准制定提供支持；开展以重大课题研究为主的政策咨询，定位为工程咨询行业智库今后极为重要的方式和努力方向。在“专题”方面，应突出优势产业和重点产品，充分发挥自身优势、聚焦专业特色，紧紧围绕国资国企改革、政府和社会资本合作、行业产业研究、绿色低碳经济等领域，形成具有鲜明特色和专业深度的研究专题，以优势造声势，以重点创亮点，为党委和政府提供具有前瞻性、战略性和针对性的政策研究和决策咨询服务[3]。

综合工程咨询机构在多年的工作中已经形成了上衔接国家宏观政策，下在接触市场，自然凝聚了不可比拟的优势：具有获知投资信息早、研究行业政策透、了解审批流程熟等资源优势，在经济建设领域与政府投资部门的衔接通畅；在经济建设领域围绕重大项目的决策，深度参与政府决策过程，优化技术经济方案，提升重大投资决策的科学化；综合性工程咨询单位在投资决策的实施层面和操作层面及时提供意见和方案，积累了大量的经济社会发展基础资料和宝贵的咨询经验。

鉴于以上优势，综合工程咨询机构需抓住机遇，主动大力推进发展课题研究、政策咨询、规划咨询、投资咨询和全过程咨询等价值型咨询，结合新发展理念，补服务的短板，从生产端和供给端变革发展。

（三）准确定位，由求术向循道、咨政建言发展

当前综合工程咨询机构还没有摆脱接受政府业务主管部门和社会企业业主委托咨询服务的被动局面，没有形成研究实务成果主动性，没有摆脱对经济效益考虑多，对长远谋划少，从战术层面向战略层转变少。清末民初实业家、政治家、教育家张謇说：办一县的事要有一省的眼光，办一省的事要有一国的眼光，办一国的事要有世界的眼光。地方智库就是要求具有全局、全国甚至全球眼光。为做到“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外”的战略谋划，综合工程咨询机构向地方智库转变就要求咨询机构深入分析国家战略，瞄准“企业”、“要素”、“营商环境”、“制度效率”、“创新动能”[4]；围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念解决长远发展问题；聚焦“3060”的碳达峰、碳中和，产业转型、新能源发展提供上下功夫。

以“天咨集团”为例，应在实现天津市“一基地三区”功能定位，打造国内大循环的重要节点、国内国际双循环的战略支点，全面建设社会主义现代化大都市，推动天津经济高质量发展上建言献策。在研究上强化“精、专、深、透”。在培育新动能，构建北方先进制造业新高地；积极优化空间格局，打造“津城”“滨城”双城发展格局；借助“两新一重”和北京非首都功能疏解政策，加紧谋划大的投资项目；大力发展港航产业，构建京津冀双循环的开放窗口；推进新型城镇化、乡村振兴；绿色发展、达峰碳中和等方面由术循道，提供发展之道。向地方“离不开”的智库转变。