农村社区治理问题研究

□文/杨梦龙

（河南财经政法大学 河南·郑州）

［提要］随着我国经济的迅速发展，我国城镇化发展进程也在不断加快，伴随而来的是农村社区正在经历着由基本建设到综合治理的探索过程。在乡村振兴战略背景下，农村社区治理在国家治理能力和治理体系中处于重要地位。河南省信阳市郝堂村是新时代美丽乡村建设的典型，以其为例研究社区治理路径具有代表意义。本文对郝堂村社区治理现状和存在的问题及原因进行思考，并提出对策建议，以期为新时代农村社区治理建设提供借鉴和参考。

一、引言

自从党的十八届三中全会召开以来，推进国家治理能力和治理体系的现代化就成为了我国深化改革的重要任务。农村治理是国家治理体系的重要组成部分，农村社区是随着农村社会发展起来的。2017年国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，首次提出要积极促进社区治理能力和治理体系现代化。因此，不断推进新时代农村社区治理现代化进程是提高我国治理能力和治理体系现代化的基础。

（一）对农村社区的研究。2006年我国颁布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，并在这一文件中首次提出了农村社区的基本概念。徐勇（2007）认为农村社区是具有多样性共同联系的地域共同体，围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源，完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。贺雪峰等（2006）通过农村社区应注重文化、乡情、教育等软实力的发展。

（二）对农村治理模式的研究。李增元、李洪强（2016）认为我国以初步形成了比较典型的“政社互动”、“社团化治理”、“城乡社区趋同融合”、“治理体系和治理流程再造”四种模式。郭苏建等（2018）从研究社区内部治理出发，实现了多元主体、居民参与、共享共治，突出了个体行动者在系统内部作用的发挥，从而实现以契约为基础的多元参与新型治理模式。

（三）对农村社区治理困境的研究。许爱花、甘诺（2014）认为我国农村社区治理困境在于乡政府干预过甚、非法势力扰乱社会、村民思想觉悟较低。李润国、姜庆志等（2015）认为治理困境在于社会矛盾重重、基础政府治理固化、制度缺失、治理运行缺乏保障、组织力量微弱。李诗悦（2017）认为治理现实困境在于缺乏统一价值认同感、治理主体弱化、权利机制失衡、社会基建脆弱。

综上所述，我国在农村社区治理研究中有了重大的进展，但对于农村社区治理能力现代化的研究较少。本文拟对郝堂村社区治理的现状及存在的问题进行分析，并进而提出改善郝堂社区治理的对策，为农村社区发展提供建议。

二、郝堂村社区治理现状

郝堂村坐落在河南省信阳市平桥区，距信阳城区20公里，大约半小时车程，郝堂村在没有建设美丽新农村之前，村落基础建设落后，其村里青壮年劳动力几乎全都外出务工，只留下妇女、老人、儿童守着家园，房屋破烂不堪，生活污水肆意横流，几近空心村落。大部分家庭70%的收入均由外出务工获得，剩余收入依靠种植些农作物获取。村庄文化娱乐生活孱弱，平日呈现出一副萧条景象，村落中大部分集体活动只有村两委工作人员参加。

直到2011年，平桥区在省、市两级政府的规划下，成为可持续发展实验区，其中郝堂村作为试点，开展“郝堂·茶人家项目”，村干部、村民为主体，村两委负责实施，在项目具体实施过程中，郝堂村首先以“内置金融”为手段，以期带动农村集体经济发展，有助于村居民创业，形成产业链。其次，不断推进郝堂村生态文明建设，积极改善人居环境并与当地地形地貌相结合，建成了一批区别于城市社区的乡村景观。经过几年的努力和发展，郝堂村的村容村貌焕然一新，外出务工劳动力开始回流，农家乐、乡村旅游产业蓬勃发展，村民生活水平日益提高。郝堂村一跃成为当下美丽乡村的典型代表。

三、郝堂村社区治理存在的问题及成因

（一）郝堂村社区治理存在的问题

1、治理主体单一化。从法律意义上来讲，乡镇政府是国家最基层的行政机关，它们与村两委的关系是指导、支持、协助的关系，而非领导与被领导关系。但现实依旧存在着政府起着主导作用，村两委管理能力孱弱的情况，削弱了村民自主管理本村事务的意识。村民们应当是自己社区的主人，应该自主决定本社区怎样治理。当下郝堂村治理主体依旧比较单一，村民如何有效参与治理尚未有具体的制度规范，导致村民自主参与治理缺少依据。

2、治理方式陈旧化。郝堂村在社区治理的路径中选择的是“去村落化”，是走向农村社区治理现代化过程的一个尝试，既是创新，也面临着挑战。当前，乡村振兴的国策及美丽乡村建设逐渐被大众所认可，郝堂村作为美丽乡村的典型代表，理所应当的成为了关注焦点。随着旅游人员及归乡人员的增多，他们带来的全新的理念和认知也不断冲击着该村落的原有社区治理手段。但是，郝堂村治理的方式还停留在原有的以人为本的治理手段，缺少现代化治理的创新理念和方法，常常造成治理效率低下的问题。

3、产业内容较单薄。当前郝堂村已经初步形成了农业产业的生产经营体系，其中，第一产业和第三产业作为其收入的主要来源，给社区的村民们带来了不菲的收入。但其经营的产业较为单一，第一产业常常经营茶业和板栗等，第三产业以餐饮业为主，其经济效益获取的多少完全取决于游客数量。以长远的目光看，郝堂村缺少符合当地特色的精致产品或一条更具特点产业链条来使其产业内涵更加丰富，不能满足乡村振兴战略中的20字方针其中的一个“产业兴旺”的标准。

4、公共环境难保护。随着郝堂村知名度的不断提升，游客数量也日益增多，经济效益虽较可观，但随之而来的对环境卫生的挑战也是巨大的。游客们的住宿及在农家乐的吃喝都会产生大量的生活垃圾，除此之外，怎样合理有效的处理生活污水也是一项难题。郝堂村作为当下美丽乡村的典型代表，一旦生态环境出现问题，该村落将失去其原有的特点和魅力，因此需要重视起来，但这些环境问题所要维护要花费的成本是巨大的，光靠政府的财政投入是远远不够的。

（二）郝堂村社区治理存在问题的原因

1、尚未形成社区村民为主体的治理格局。要使农村社区得到有效的治理，农村社区的村民们应当作为治理主体参与社区治理，因为这是他们长期生活居住的环境，他们的观念和意识时刻影响着社区的建设和发展。但是，由于受到传统意识的束缚，郝堂村社区村民们对于社区治理的理念较为淡薄，大多数村民们并没有主人公意识，基本都是在乡政府或者村两委的领导下参与社区治理，并且一些社区基层干部也缺乏创新意识，很少去和村民们沟通，去了解他们的想法和诉求，更很少让社区村民们自主参与社区的治理活动。

2、农村社区治理人才储备缺乏。郝堂村虽然是美丽乡村的典型代表，但是其在社区治理建设过程中，依旧缺少相应的储备人才，本地的村民们大多数都没有受到过良好的教育培训，社区村民们整体文化素质不高，在新时代农村社区的治理和建设过程中，常常因循守旧，墨守成规，缺乏创新意识，而那些受过高等知识教育的人才大都不愿意回村参与社区治理建设，而是留在大城市打拼，愿意留下来的小部分人才可能由于专业领域分散，也很难做出优秀的成果，进而导致郝堂村的社区治理手段较为单一、固化。

3、社区治理中社会力量发挥不充分。新时代农村社区治理过程应该是一个多元主体协作治理的过程。而目前在郝堂村社区治理的过程中，其内部的社会组织力量处于初级阶段，社区内部的组织化程度并不高，有的社会组织并没有发挥出其应有的作用，没有切实履行好该尽的责任义务，大部分合作社或协会组织机构都是以更高的经济效应为目标，而一些社会福利组织大都难以维系自身的发展，更很难在社区治理中起到关键作用。同时，各组织的专业分工也是一项问题，分工不明确，其治理效果也难以令人满意。由此可见，郝堂村社区治理的社会基础力量较为薄弱。

4、乡级政府参与社区治理职能弱化。根据我国现行的法律制度，乡级政府和村两委是指导、支持和帮助的关系，乡镇政府同样也是乡村振兴战略的直接实施者和促进者，在农村社区治理中理应起到重要作用。但在现实条件下，乡级政府真正能够参与社区治理的情况少之又少，他们没有精力也没有能力花费在社区治理过程中，人员配备较为薄弱，财政资金较为有限，仅够满足工作人员的工资和正常支出，少有富于。对于郝堂村也不例外，若非区政府的政策财政支持，光靠乡镇政府，很难把社区建设得如此之好。

四、郝堂村社区治理对策

（一）构建多元主体参与的社区治理体系。首先，应坚持党建引领，党员应发挥示范带头作用，大力开展宣传走访活动，搭建政府和村民们之间的交流沟通平台，制定相应的规范步骤以构建村民参与社区治理渠道，坚持村民为主体。其次，针对该社区的村民，政府要强化对他们的教育培训，帮助他们树立主人公意识和主体观念，让他们明白积极参与社区治理是责任所在，并且在参与社区治理中，他们是治理过程的主体，也充当着管理者和被管理者，由此以提高村民们的能力和素质，构建多元化的社区治理主体。

（二）培养优秀社区治理人才。当前中国处于二元经济结构的大背景下，农村社区引入外来优秀人才的条件和成本是不菲的，由此，要能长期有效地把社区治理好，应大力培养一批愿意接受新理念，愿意去学习创新的管理人才。一方面对他们进行定期全面的教育培训，提高他们的综合能力；另一方面为他们创造良好的社区治理环境，让他们在参与社区治理中得到认可和满足感，给他们适当的权力和领导力，给予其优质的待遇，让他们能没有后顾之忧地全身心地投入到社区管理工作中，并能不断适应新时代社区治理的需要。

（三）强化社会组织在治理中的作用。政府在社会治理中起着最重要的作用，在农村社区治理中亦占据主体地位，但是要想长期更有效地治理好农村社区，政府要学会转变思想，适当放权，给予农村的社会组织一些信任，并在相关制度下给予其一定的空间，积极鼓励村民们参与一些社会组织，打下社会基础，政府应从干预、指导的方式转为扶持、引导，以财政补贴的方式给予它们资金支持，可以安排适当教育培训，以提高组织成员的素质及自身能力，肯定社会组织在社区治理中的重要作用。

（四）完善农村社区治理机制。新时代农村社区治理一定要整合农村社区的资源，发挥资源效用最大化。只有把资源合理有效利用才能更好地探索出“共建、共治、共享”的社区治理环境。在社区治理中要建设一种以政策保障为主要、社区自我教育自我完善为基石、各种服务组织与村民之间自主性的互帮互助的农村社区保障体系。农村社区保障机制要落实到农村社区之中，能够真正的帮助农民。要建立多元主体参与的民主机制，在民主参与上要加强规范，实现多元化协同治理。要在法律法规允许的范围内行使民主参与机制，参与农村社区治理的主体要保证多样性和融合性。

五、结语

本文以郝堂村社区治理为例，郝堂村作为新时代美丽乡村的代表，已经初步达到了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，有了相对较为完善的产业体系，但郝堂村在治理方面依然存在着治理主体单一、治理方式陈旧、产业内容单薄、公共环境难保护等问题，本文提出了相应的对策，以期能让郝堂村治理得更加有效，同时希望能给其他地区的新农村社区治理建设提供借鉴。