团场新型城镇化运行管理研究

□文/刘丹阳

（塔里木大学经济与管理学院 新疆·阿拉尔）

［提要］当前，团场新型城镇化快速发展时代，在建设、管理、运营中也或多或少的出现一些问题。通过以第一师三团为例，建议团场把握丝绸之路经济带新机遇，解放思想，深化改革，大力实施城镇崛起、工业振兴、创新引领和民生保障四大战略，着力建立有利于城镇化持续发展的体制机制，以城镇化为载体，着力推动团场由屯垦戍边向建城戍边转变，由农耕文明向城市文明转变，由农业经济向工商经济转变，由过去绿洲经济观念向兵地融合全域资源配置观念转变，从而力争成为丝绸之路经济带上的重要节点城市，为实现新疆社会稳定和长治久安做出新的贡献。

引言

城镇化是伴随着工业化发展，农副产品加工、农业人口向城镇集中的自然历史过程，是走向现代化的必经之路。新型城镇化是以城镇、农村、农业统筹一体化的产业互动、节约集聚、和谐发展为基本特征的城镇化。2014年3月，国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，对我国新型城镇化发展道路作出了重大的战略部署，并明确指出“城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求。”对于新疆兵团而言，城镇不仅是经济增长极、现代文明聚集地，还是维稳戍边新堡垒。

王芳等认为在推进新型城镇化的建设过程中，要不断完善城镇的生态环境治理理念、方式、主体和制度的转型，这样才能破解城镇环境治理困境，实现城镇善治和可持续发展。周广亮认为应采取包含“领导+主体”运行模式、“三社联动”的多元赋权、产业转移和人员转移、保护弱势群体利益新型等多种措施来应对新型城镇化进程中存在的社会冲突。谷玉良认为在推进新型城镇化的进程中形成了一些过渡形态的社区，其治理容易产生陷入居民公共精神与公民道德衰退及弱化、居民互助精神的衰退瓦解、社区机制不健全等问题，要考虑社区不同维度上的变迁差异，做到社区治理的精细化与科学化。宋才发等认为在民族地区新型城镇化的建设进程中，政府治理转型应完善农村土地产权全能制度、健全社会利益矛盾化解机制和构建各民族和谐发展的利益共享机制。谢尚果等认为应通过各类合作的开展，充实边疆地区的人口与经济基础，进而推动边疆地区社会治理结构多元化和边疆社会治理制度的创新，最终达到边疆社会治理目标。张春华认为当前新型城镇化加剧了对乡村社会分层，应积极培育乡村治理的能手、建立良好的基层治理机构、加大社会公共设施投入，提升乡村治理成效。万银峰认为城乡结合部作为新型城镇化发展过程中形成的一个特殊区域，应该从政府的治理能力、体系、机制、诉求和社会文化等方面入手推进社会治理工作的转型与升级。韩艳芳、张平认为在新型城镇化的建设中，地方政府应当从政府内部输入机制层面入手做系统性的研究，并制定出合理的治理方式、制度框架和考核机制。何源认为地方政府应创新治理理念、体制机制及引导作用，提升新型城镇化发展质量，走内向型新型城镇化建设道路。黄胜胜认为应该以基层单位政府和村委会为落脚点，以农村社会各种群体为对象，积极探索农村多元主体在社会治理中的作用。沈月娣认为环境问题是城镇化发展过程中不可避免的现实问题，应建立跨区域的环境治理机构，确保企业、个人、非政府组织等环境主体地位，强化政府环境行政主体的执行权。陈光金等认为以人为本、为核心的新型城镇化，应当不断创新社会治理结构，推动治理体制改革和政策调整，不断为新型城镇化提供持久的动力。周学馨、黄小梅认为城镇社区治理有利于重构政府与社会关系，也有利于政府公共管理水平、社会治理能力和城乡一体化的提高。宁越敏认为当前城市发展中主要还是住房紧张、交通拥堵和环境污染问题等传统意义上的发展问题，要通过城乡居民公共服务均等化、创建良好的人居环境等措施来避免因人口过度集中而产生的城市病。

一、团场新型城镇化运行管理提出背景

新疆生产建设兵团是党政军企合一的特殊组织，自行管理内部的行政、司法事务，在国家实行计划单列。兵团成立60年来，2016年下辖178个团场、2，046个基层连队，它们遍布于新疆的16个地州境内，有健全的科研、教育、文化、卫生、体育、金融、保险等社会事业和司法机构，2016年实现生产总值2，134.3307亿元。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新疆和兵团工作。习近平在视察兵团的时候，更是提出了“兵团存在和发展绝非权宜之举，而是长远大计。新形势下兵团工作只能加强，不能削弱。”至此，兵团的城镇化进入了发展的快车道。兵团管理的城镇由5个城市、1个建制镇，增加到9个城市、10个建制镇，还有170多个团场城镇在天山南北星罗棋布、快速发展。兵团的城镇化率由2012年的60.4%提高到2017年67.45%，城镇人口达到了191.16万人。城镇化已成为兵团维稳戍边事业发展中一道风景线，具有兵团特色的城镇体系初步形成，亮点多，带动力强，职工群众得实惠大。然而，在当前新型城镇化快速发展的时代，新型城镇化在建设、管理、运营中也或多或少的出现了一些问题。例如：兵团作为“党政军企”合一的特殊体制机制，由团场建设的城镇存在运行管理人才缺乏、基础设施建设资金缺乏；团场尤其是南疆团场的长期的绿洲经济发展模式，工业多以农副产品加工、支农工业为主，对小城镇的发展缺乏产业支撑；等等，这些问题将长期制约着团场经济的快速发展。本文以第一师三团为例，借鉴分析三团在新型城镇化发展过程中的一些运行管理举措，为其他团场的新型城镇化运行管理提供一点可借鉴、可学习的经验。

二、团场新型城镇化运行管理措施研究点情况

新疆生产建设兵团第一师三团成立于1956年3月，前身是120师359旅718团。其位于天山支脉喀拉铁克山南麓洪积平原、叶尔羌河、喀什噶尔河冲积三角洲下游，地处交通枢纽上。团部中心位置地理坐标为北纬40°23′，东经80°03′，海拔（波罗的海）1，049米。三团属暖温带大陆性干旱荒漠气候，光热资源比较丰富，日照时间长，昼夜温差大，年最高气温43.9℃，最低气温-27.1℃，无霜期平均207天，适宜各类农作物生长，是全国重要的特色农产品生产基地，素有“薄皮核桃之乡”的美誉。

经过多年的新型城镇化发展，三团坚持以人为本、坚持职工增收、团场增效加快推进“三化”建设，取得显著成绩。城镇功能不断完善，新建了医院综合楼、幼儿园和中学运动场，新增城镇公共绿地和小公园14.5万平方米；强化政府思维，组建成立了城管和交巡警中队，完善和优化物业管理制度和服务标准，目前团部共有楼房214栋3，656户，城镇化率达到82%。新型工业化加快推进，围绕团场优势资源转化和支农工业招商引资，引进商业街建设项目、纸箱厂建设项目，建设众创空间和电商服务中心共招商引资资金3亿元，培育“小升规”、“个转企”4个，新增销售收入100万元以上的中小微企业2户，新增个体商户50户以上，提供就业务工岗位200个以上。

同样，三团的城镇化管理还存在以下问题：一是推进城镇化建设上存在畏难情绪，贯彻不力，对城镇化推进过程中出现的困难和问题估计不足，对房屋征迁等重点难点工作不敢直接面对，缺乏主动性，等靠要、依赖思想依然存在。二是产业培育与城镇化发展不相适应，城市缺少“人气”，市场不活，发展活力不足，社会要素不聚集，市场氛围不浓，尽管已启动了职工创业园，但还处于建设阶段，推进速度慢、入园企业少，产业对城镇发展的支撑作用不明显。三是城镇功能不健全，城镇要素缺失，公共服务不能满足城镇化发展需求；基础设施不完善，多元所有制投资体制不健全，城镇化持续发展的资金瓶颈未得到很好的解决。四是“重建设、轻管理”的现象普遍存在，法制环境和政府服务职能不健全。五是与城镇化发展相配套的体制机制还不健全。

三、团场新型城镇化运行管理措施建议

（一）突出一个核心，就是以人为本的核心。城镇化的核心是人的城镇化，强调人的需求、人的素质和能力的全面发展，要突出“以人为本”的核心理念。

1、深刻理解“新型城镇化”内涵。突出城镇功能、产城融合发展、城市体系和文化建设，科学规划行政办公、居住社区、科教文卫、商贸休闲和产业园区等重点功能区，把文化理念贯穿城镇化发展始终。

2、不断完善城镇功能。城镇功能的完善要围绕解决“老”的问题、解决“小”的问题、解决现在“人”的问题，构建功能分区合理、公共设施科学完善的功能体系，突出医院、养老院、学校、幼儿园、社区服务中心、文化设施、娱乐休闲、城市公交等公共设施建设，改善城镇面貌，营造人居环境，把提高人的生活质量、格调、品味和实现人的全面发展作为城镇化建设和发展的根本，实现学有所教、业有所就、劳有所得、病有所医、老有所养，不断增强职工群众的家园感、归属感和幸福感。

（二）实施两轮驱动。以市民和市场为两轮，统筹处理好市民、市场、政府三者之间的关系，市场突出税、利、费的概念，市民突出资产、资本性收入、投资、消费的概念，政府突出“接、放、管”和“控、调、改”的概念，以“两轮驱动模式”推进城镇化发展。

1、转变政府职能。要围绕城镇化发展带来的重大变革，进一步转变政府职能。一是重点抓好“接、放、管”的问题，就是接好中央下放的审批事项、放出本级该放的权力，在减少事前审批的同时，加强事中事后监管，切实扭转“管、卡、压”等不良现象，真正形成服务中的管理，着力构建统一开放、公平竞争的市场环境，让市场“火”起来。二是着力搞好机构改革“控、调、改”的问题。就是要在机构改革过程中严控政府机构编制总量、调整优化机构编制结构、挖掘机构编制潜力，不增加编制和非生产性人员。通过职能转变和机构改革，着力打造“阳光、廉洁、高效”的政府。三是强化政府自身建设。加强与城镇化建设相配套的人才建设、能力建设和制度建设，发挥政府维护社会稳定、强化党的建设、政策引导、公共保障等职能作用，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。

2、突出市场主导。十八届三中全会提出了一系列重大改革任务，为推进城镇化发展带来了新机遇和新动力。以城镇化为载体，不断深化团场改革，着力处理好特殊体制与市场机制的关系，处理好政府行政主导和市场化运作的关系，实现政企分开，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，将市场的决定性作用充分发挥出来，形成税、利、费新的发展方式，使团场由土地性收入向城市税、利、费并重的方式转变。

3、突出市民驱动。长期以来，职工身份的形成是以团场为主体。随着城镇化的推进，职工的身份将在城镇化的带动下，以市民身份出现在社会元素中，通过城镇化这个载体和平台，在市场架构体系中有创业、有就业。使市民既有资产性和资本性收入，又有资产性和资本性投资，还有消费，形成与城镇互动发展的格局。

（三）实现三个转变。“三集中”是兵团党委推进城镇化建设的基本要求，也是兵团探索和实践城镇化之路的必然选择。实施连队职工向团场城镇集中，是城镇化发展的内在要求，更是职工群众生活方式、生产方式和团场发展方式转型的一次重大变革。

1、实现生活方式的转变。要着力解决好“三大”问题：一是着力解决职工愿意在城镇居住的问题，继续加大城镇化建设和推进力度，让职工居住在“秀水、绿心、花香、田园、安居、乐业”的城镇小区里，让职工感受到我们的城镇“远看是林园、近看是公园、走进是乐园”，愿意把城镇作为生活的家园。二是着力解决职工长期在城镇居住的问题，推进职工创业园建设，以发展园区经济实现产城共融，实现职工在城镇创业和就业。三是着力解决永久性在城镇居住的问题。配套完善城镇的功能，解决职工养老、孩子入学、就医、文化、休闲、娱乐、就业环境等问题，让职工群众生活的有尊严，享受现代城市文明的生活，实现以“人”为核心的城镇化。

2、实现生产方式的转变。一是解决好职工愿意回来的问题。通过城镇化和创业园建设，让职工群众在城镇里有就业、有产业，逐步实现由土地性收入向土地性、资本性、资产性收入多元方式转变。二是职工怎么回来的问题。通过建立专业合作社等不同的生产经营专业化组织，按照公司化、市场化运作模式，实现农业发展的机械化、集约化、规模化和信息化，使广大一线职工逐步向城镇转移。三是职工放心回来的问题。要建立一整套让职工放心的管理机制和资产性的保障，实现80%的人在城镇有资本性和资产性收入，80%的人在城镇居住、80%的时间生活在城镇，80%的连队实现职能转换。

（四）推进“四化”建设。坚持产城融合、产镇融合发展，把调结构、转方式作为推进城镇化建设的主攻方向，发挥城镇集聚和辐射功能，加快建立与城镇化发展相统筹的政策和制度，促进资金、人口、物流等各种要素的集聚，以产业发展支撑城镇发展，着力构建以城镇化为载体、新型工业化为支撑、农业现代化为基础，信息化贯穿始终的发展格局。

1、以创业园推进四化建设。按照兵团党委城镇化推进会上提出的“企业进园区、园区产业化、产业集群化”的要求，把团场创业园建设作为实践产城融合发展的有效方式，作为结构调整的载体和职工多元增收的途径。积极探索创业园建设的理念和思路，探索和建立促进创业园发展的体制和机制，按照团场引导、市场配置资源的思路，按照差异定位、包容有序、创新引领、一团一品一团一色、富于活力的原则，按照个人投资、股份制合作、公司化运作等多种方式，推进团场城镇化、工业化、农业现代化和信息化发展的有效支撑。

2、构建“四化”联动的现代服务业体系。一是抓好商贸服务区与城镇建设协同发展。合理布局，注重服务区域，既要适度超前，又要控制规模，与“四化”发展相配套、相协调。二是处理好商贸服务区建设与第一产业、第二产业和信息化产业园区之间的关系。在注重发展生活服务业的同时，加快发展为第一产业、第二产业和信息化发展服务的现代服务业，实现产业之间关联互动、相互促进、协同发展。三是统筹规划商贸服务区内部各功能板块之间的关系。既要有专业市场和专业服务区，又要考虑好综合配套和主导业态，这样才能既保持专业特色，有吸引力，又能够让大家享受到一站式的综合性服务。四是注重新老商贸服务区的有效结合。好多单位把注意力放到新的商贸服务区建设去了，老的商贸服务区没人管，破烂不堪、垃圾成堆、杂乱无章。要做到建新不忘旧。在建好新区的同时，兼顾老商贸服务区经营者的利益，做好改造、更新、升级工作，让老区繁荣，新区也能繁荣，这样才能兼顾好新旧商贸服务区之间的关系，实现共同发展。