产业扶贫问题的调查与分析——以河北省承德市为例

孙克健

（河北民族师范学院 组织部，河北 承德 067000）

2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要加大产业扶贫力度，因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路”。产业扶贫是贫困地区内生发展活力和动力的“推进器”，是脱贫攻坚稳定和持续发展的根本路径。要使贫困地区真脱贫、脱真贫，就必须有产业的支撑和引领。

近年来，承德市按照省委工作安排部署，开展了扶贫领域腐败和作风问题专项治理工作，通过对承德市扶贫领域存在问题进行统计分析，发现“产业扶贫”领域问题较多、占比较大。在全市1571件违法违纪问题中，涉及产业扶贫291件，占18.5%，占总量的1/5；在全市5939件作风问题中，涉及产业扶贫765件，占12.9%。由此可见，产业扶贫是扶贫领域腐败和作风问题的多发层面。为进一步查找问题具体表现、分析深层次原因、寻找整改方向和重点，为此，市扶贫领域腐败问题专项治理办公室组成专题调研组，向有关部门进行沟通了解，收集相关材料，发放了调研提纲和调研问卷，在各县（市）开展了为期一周的专题调研。调研组深入基层一线，通过座谈交流、问卷调查、实地查看、查阅档案等形式，对“产业扶贫”层面整体情况进行了专题调研，听取了承德县、隆化县关于产业扶贫领域的专题汇报，召集了县级主管领导、县直相关部门负责人、乡镇主要领导和村干部等30余人开展座谈，广泛听取各方面意见建议，在全市8个县（市）共发放调查问卷500份，入户走访65户，实地查看企业、合作社和园区5家，梳理意见建议1468条，并分别赴承德县、隆化县进行了实地查看。通过调研，了解了产业扶贫现状，发现了一些问题，分析了原因，提出了建议和措施，对做好产业扶贫工作提供了参考。

一、全市产业扶贫基本情况

1.产业扶贫项目情况。目前，承德市共投入财政扶贫资金76.89亿元，重点用于整村推进、能力建设、扶贫小额信贷等，通过多元发力，打造了产业扶贫新格局。全市重点发展林果业、食用菌、中药材、时差菜、马铃薯、养殖业、小杂粮、手工业、乡村游、光伏扶贫、电商扶贫“十一大扶贫特色产业”，累计扶持农业产业、光伏扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、家庭手工业等项目27810个，其中，到村到户产业项目20430个，产业项目区配套基础设施项目6750个，教育培训类项目630个，项目覆盖906个贫困村，扶持贫困户24.6万户，受益贫困人口69.1万人。一是特色产业+扶贫。通过农业结构调整，全市蔬菜、食用菌、中药材、马铃薯规模分别达到90.5万亩、16亿袋、38.6万亩、74.6万亩；全市牛、羊饲养量达到130.6万头、250.4万只，功能农业面积达15.5万亩。二是生态+扶贫。大力发展林业经济，坚持林上要果、林中要游、林下兼作，全市林果面积374.4万亩，带动3.5万贫困人口稳定增收。三是旅游+扶贫。启动国家“一号风景大道”生态旅游产业扶贫示范区建设，实施了11个重点旅游项目，创建旅游扶贫示范村20家，累计带动贫困户2520户。四是光伏+扶贫。全市共建设集中式光伏电站20座、村级光伏电站718个、户用分布式光伏1.2万个，累计带动7.8万贫困户，年户均增收3000元以上。五是电商+扶贫。全市7个县被列为国家级电子商务进农村综合示范县，累计争取资金1.34亿元，实现农村网络零售额15.74亿元。六是非遗+扶贫。依托深厚的满族文化底蕴，建立“非遗扶贫工坊”和“非遗扶贫车间”，吸纳贫困人口就业210人，形成了县、乡、村三级“非遗+扶贫”工作体系。

2.产业扶贫龙头带动情况。火车跑得快，全靠车头带。整合政府部门、企业、合作社、贫困户等资源，投入技术、信息、资本、土地、劳动等要素来共同发展扶贫带贫农业产业化龙头企业，并通过利益联结机制，强化扶贫主体与贫困户之间的合作关系，实现龙头带动，合作共赢，构建利益联结共同体。一是选好带贫主体。坚持从财务管理健全、经营状况良好、与贫困群众生产经营关联度较高的省、市、县农业产业化龙头企业、扶贫龙头企业等择优选定带贫经营主体。目前，全市共创建省级农业产业化联合体19个，省级扶贫龙头企业136家，建设扶贫产业园区63个。二是建好桥梁纽带。坚持把合作社作为连接龙头企业和贫困户的桥梁纽带，引导合作社入股龙头企业，建立农业产业化联合体，实现融合发展。目前全市已发展合作社1.27万家，家庭农场1203家，实现了对贫困村的全覆盖。三是用好支持政策。制定了《承德市支持农业30家领军龙头企业和30家创新成长型企业的实施意见》《深入开展“扶龙行动”加快发展农业“龙”型经济的实施意见》《规范巩固提升政银企户保金融扶贫模式的指导意见》等政策文件，在资金保障、金融服务、项目倾斜等方面支持带贫主体发展，对符合贷款贴息政策的给予贴息支持，对经营主体吸纳贫困劳动力就业的，落实一次性吸纳就业补贴支持。目前各类扶贫经营主体通过主体带动、订单收购、代种代养、资产收益、土地流转、吸纳务工等利益联结方式，累计带动14.15万户贫困户实现稳定增收。

3.产业扶持到户模式。主要有四种：一是直接补贴。对有劳动能力和经营能力强的贫困户，有意愿自主发展扶贫产业项目的，采取直接扶持到户模式，并根据项目投资额度、发展规模合理确定补助标准，由财政扶贫资金给予直接补贴。二是股份合作。对有劳动能力但自主经营相对困难的贫困户，本着贫困户自愿原则，由龙头企业或农民专业合作社带动，把扶贫资金作为股份，以股份合作制形式参与产业项目发展，实现资本到户、权益到户。对无劳动能力、无收入来源、无致富项目的“三无”贫困户，实施“万户阳光扶贫”工程，采取“政府补、农户筹、信贷扶”融资模式，优先安排、优先补贴，支持建设户用分布式光伏发电项目。三是贷款贴息。对通过“政银企户保”、其他融资平台贷款自主发展或入股扶贫产业项目的贫困户，给予贷款贴息支持，“到户贷款”最高额度不超过5万元,年贴息利率不超过贷款基础利率（上一年度贷款基础利率报价平均利率平均值），贴息期限不超过3年(含3年)。通过推广“政银企户保”金融扶贫模式，全市累计发放扶贫贷款88.49亿元，带动贫困户4.95万户。累计为15083户贫困户发放扶贫小额信贷64732.84万元；全市产业帮扶一重覆盖率100%，双重覆盖率达到82%以上。四是资产收益。对丧失劳动能力或弱劳动能力的贫困户，运用市场化办法，以资产股权为纽带，将财政扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，以股权的形式量化给贫困群众和贫困村集体，优先分配给丧失劳动能力的贫困户及残疾贫困户，构建财政涉农资金项目资产收益扶贫新模式。

二、全市产业扶贫存在的问题及原因分析

近年来，承德市产业扶贫工作取得了一定成效，成立了很多支柱型企业和具有本地特色的产业，通过“政银企户保”、“一地生四金”、“一树生四财”和“三零模式”等，对带动贫困户以及企业自身发展起到了很好的引领示范作用。但是通过调研，也发现产业扶贫领域仍存在一些问题，主要体现在以下几个方面：

1.主体责任落实不到位，未形成合力。部分基层干部主体责任落实不到位，项目审批把关不严，存在弄虚作假、套取冒领扶贫资金现象；甚至有些地方只是照搬照抄“赤城模式”，忽略了本地实际，产业扶贫过于急功近利，盲目决策，一哄而上，未形成可持续发展的产业链条。还有一些地方扶贫脱贫整体推进力度不强，职能部门之间缺少协调沟通，部分项目实施单位力量摆布不够，影响了项目推进进度。另外，上级督导检查过于频繁，督导问责多但缺乏激励奖惩、容错免责机制，部分基层干部存在着一定的厌战情绪，缺乏工作积极性和主动性，出工不出力，造成工作敷衍塞责。比如，承德县刘杖子乡2016年4个扶贫项目，涉及资金65万元，因项目报账缓慢，监督跟踪不到位，未能按期施工，造成了资金滞留，影响扶贫效果。

2.政策衔接不紧凑，可操作性差。通过座谈了解到，2013-2015年，各县（市）实施扶贫股份合作制项目没有明确的、完整的、可操作性的政策依据和管理制度，基本上都在摸着石头过河，边探索、边实施、边完善，致使部分扶贫股份合作项目在申报、立项、实施、监管、验收、公示、保障贫困户权益等环节上存在着很多漏洞。2016年9月以后，随着精准扶贫工作的深入，省、市对产业大户和合作组织的资质及本金归属均提出了明确要求，致使前期批复的很多项目，因经营、市场、不合规等原因已经倒闭或濒临倒闭，无法落实贫困户股份分红。这一问题的产生，主要是由于上级政策发生变化后，一些地方反应不够灵敏，以至于面对千差万别的基层情况，缺乏切实可行的应对措施。

3.项目谋划不精准，成效不明显。因部分县（市）在谋划产业项目过程中，没有充分考虑到村情、户情，导致合作社确定、产业选定不准，扶贫项目和贫困户产业需求脱节，扶贫项目安排普遍滞后于扶贫发展资金下达和财政涉农资金整合进度，存在着“资金等项目”的问题。另外，由于个别县（市）缺乏产业扶贫的系统谋划，产业扶贫方式单一，小企业、合作社的基础设施相对薄弱，经营能力偏低，抵御自然灾害能力较差，导致扶贫资金未能有效利用，扶贫效果不明显。调查中发现，承德县岗子满族乡鹰手营村绿青农牧专业合作社，冷棚扩建扶贫项目批复资金50.2万元，新建果园扶贫项目批复资金56万元,由于项目谋划不精准,项目库储备不足，资金退回县扶贫办,未能发挥效益。

4.项目实施不规范，资金使用存在风险。调研中发现，扶贫股份合作制项目存在着经营主体与贫困户利益链接机制不紧密、不健全，入股协议不规范的现象。比如，部分项目实施缺少相关审批手续，出现实际施工量与审批施工量不一致的问题；个别项目没有聘请有资质的工程队进行施工，施工合同签订不规范；有些部门没有对产业扶贫项目材料及时归档，出现档案样式不一致、归档材料不统一、内容填写不规范等问题，有的甚至出现前后矛盾现象。另外，还发现全市产业扶贫资金使用上存在一定风险和隐患。经初步统计，近五年以来，全市8县（市）共扶持农业产业化企业和农民合作社909家，投入财政扶贫资金39422.15万元。目前能正常运行的603家，涉及资金29371.703万元，分别占总数的66.3%和81.6%；虽运转但存在问题的、已经倒闭或停止运行的经营主体共306家，涉及资金6636.94万元，分别占总数的33.7%和18.4%。由此看出，全市产业扶贫资金使用存在一定风险，部分贫困户股金分红得不到保障，这也是在全市扶贫领域发现的苗头性问题。

5.脱贫动能不足，“等、靠、要”思想严重。调研发现，在产业扶贫中，大多数贫困户对于政策、帮扶项目等知晓率低，普遍参与度不高，群众作用发挥不足，光靠外部帮扶，还没有形成脱贫的内在动力。而且，大部分贫困人口主要是缺少劳动能力的伤、残、病和五保户，很多重点贫困户主要依靠种植业收入、劳务输出收入及政府兜底保障政策等，增收渠道狭窄，增收难度较大，缺乏脱贫致富的内生动能。就像习总书记提到的“干部干，群众看”、“一些贫困群众等靠要思想严重，靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”。

6.人员储备不充足，工作难度大。从调研来看，县（市）各个层面最缺少的就是人力资源，导致产业扶贫项目落实难、推进慢。由于缺少精通产业扶贫政策人员，资金、政策把握标准不一致，导致贫困户识别不精准，存在着“漫灌式”扶贫现象；还有农村缺乏懂技术、会经营的管理型人才，一些扶贫资源投向了实施效果相对明显的“大户”身上，而“大户”与贫困户之间利益联结机制又不健全，导致部分扶贫项目最终未能落实到贫困户，局部造成“垒大户”和“扶富不扶贫”的怪象。

三、全市产业扶贫的工作建议

针对以上问题，结合工作实际，将调研中了解到的意见建议进行总结提炼，提出以下几点工作建议供参考。

1.合力助推产业扶贫攻坚。充分整合农林水利和财政、纪委审计等相关职能部门之间的有效力量，在贫困户精准识别的基础上，充分考虑到村情、户情，压实基层党委主体责任，密切配合，协调联动，因贫施策，加快项目审批、实施、验收进度，使得扶贫攻坚效果最大化。监督管理部门要采取更加有力的监管机制，从事后监督执纪转变为全程跟踪把关，在扶贫项目谋划、申请、审批、实施、验收、收益分配等环节全程跟踪，确保各个环节不出现任何问题。建议出台相应的激励机制、容错免责机制，激发基层干部干事创业尽头，克服厌战情绪，更好的投入到脱贫攻坚第一线。

2.建立健全制度保障机制。面对上级政策变化，当地政府要提高应急应变能力，集中整合部门攻坚力量，建立政府调控、市场引导、企业主导、效益推动、群众参与、产业发展的多元联动长效发展机制，动员社会力量积极参与，为推进产业化扶贫营造良好的发展环境。另外，还要做好产业扶贫政策衔接等相关工作，建立股份合作制和专业合作社规范管理机制、合作社重点项目阳光公开机制、职能部门监督落实机制、政银企户保一企一策机制等制度，为规范股份合作制项目正规经营、落实贫困户股金分红提供制度保障。

3.精准谋划产业扶贫项目。为切实解决“资金等项目”问题，要进一步加强扶贫资金项目谋划工作。县、乡、村三级干部及驻村工作队，要深入开展入户调查，详细了解贫困状况，分析致贫原因，摸清帮扶需求，依据各贫困村经济基础、资源资产情况、产业发展条件，确定适合的扶贫项目。项目库管理实行定期动态更新，确保扶贫项目可实施、能落地，切实变“资金等项目”为“项目等资金”，做到项目跟着规划走、资金跟着项目走。同时，还要做到产业扶贫方式多样化，选准大户，选好品种，提高合作社抵御市场风险的能力，大力发展乡村旅游、光伏扶贫、电商扶贫等带动能力突出、拉动经济效果明显的新型扶贫产业，使之形成规模，产生效益。

4.规范运行农业合作组织。要采取自下而上的方式，到户产业扶贫项目必须征求贫困户意见，由户向村、村向乡镇、乡镇报县的程序逐级申报；乡村谋划的基础设施和公益事业类项目，经村“两委”班子、驻村工作队联席会议审议通过方可逐级申报。经营主体必须与贫困户签订帮扶协议和分红协议，因经营不善而倒闭或其他原因没有及时分红的经营主体，由乡镇、村和经营主体进行协商，督促其履行合同；拒不履行的，由乡镇或贫困村依照合同约定向司法部门起诉，通过法律程序追索入股本金及应得分红，确保入股贫困户权益。要将扶贫资金使用作为监管重点，积极探索开展第三方独立监督，村“两委”班子、驻村工作队要深度参与涉农资金和项目的监督管理，构建多元化资金监管机制；要将所有产业扶贫资金整合起来统一调配使用，发挥资金的倍增效益、聚合效益。同时，县、乡精准扶贫工作部门和贫困村“两委”班子要明确专人做好扶贫项目档案收集、整理、保存工作。

5.激发贫困户的内生动力。要从根本上摆脱贫困，必须实施“志智双扶”，才能激发贫困户的内生动力，从根本上铲除滋生贫穷的土壤。只有外部“输血”式扶贫与内部“造血”式脱贫相结合，通过自身“造血”巩固“输血”的成果，才能彻底拔除穷根、消除贫困。要切实发挥好基层党组织的引领带动作用，提高党员队伍的综合素质，政策宣传做到人人知晓、户户明白，而不是内容上的灌输、形式上的过场。还要引导广大党员在创办领办致富项目、开展结对帮扶中发挥先锋模范作用，鼓励贫困党员在率先脱贫中发挥示范作用，让有帮带能力的党员每人至少结对帮扶1户以上贫困户，努力实现与贫困户结对帮扶全覆盖。

6.强化人才技术支撑。制定优惠政策，吸引外出劳动力返乡创业，引导当地懂技术、有经验、能力强的致富带头人致力发展扶贫产业；加强与农业院校或农科院所的联系，多渠道提供科研基地，加大新型职业农民和农技人员的培训力度，指导当地因地制宜发展产业。对掌握农业先进实用技能、带动能力强的乡土人才,优先享受“政银企户保”合作贷款政策。同时，还要充实基层工作力量，选派精通业务知识、工作能力强的驻村工作人员到扶贫一线，保障贫困户精准识别质量，提高产业扶贫工作效率。