我国耕地休耕问题研究

□文/周 彬 唐启飞

（1.长江大学经济与管理学院 湖北·荆州；2.湖北省荆门市东宝区财政局 湖北·荆门）

［提要］我国农业生态环境出现恶化，耕地质量出现下降，国家保障粮食安全的不合理财政负担加重，深入推进耕地休耕制度势在必行；同时，我国粮食库存充足，国内外粮价倒挂仍然存在，实施耕地休耕的时机成熟。因此，要抓住机遇，解放思想，以政府为主导，科学确定休耕重点和比例，建立健全耕地休耕的补贴机制，加强休耕地管理。

一、引言

在“十二五”期间，粮食产量“十二连增”；“十三五”时期，粮食亦连年丰收，但是粮食丰收的背后是粗放式农业发展方式和农业资源的过度开发。竭泽而渔式的生产不仅使得农业增产增收的空间减小，还带来了一系列生态环境问题，严重威胁着农业的可持续发展。2016年6月24日农业部等部门印发了《探索实行耕地轮作休耕制度的试点方案》，正式提出在部分地区实行耕地休耕的试点与探索。2021年中央一号文件进一步明确提出“健全耕地休耕轮作制度”。实施耕地休耕制度不仅有利于耕地休养生息，恢复地力，从根本上改善我国耕地的质量，加快建设符合高标准、高质量的农田，真正践行“藏粮于地”这一战略，实现巩固提升粮食产能安全的目标；还可以促进粗放型农业发展方式向集约型转变，改变我国农业大而不强、多而不忧、竞争力较弱的尴尬局面，提升我国农业效益竞争力，同时还兼顾了平衡粮食供求上的矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。通过近年来的试点推广，休耕已取得初步成效。截至2019年底，全国休耕总面积达500万亩，共涉及河北、黑龙江、湖南、贵州、云南、甘肃、新疆等7个省（自治区）。至此，耕地休耕制度成为促进中国农业可持续发展的重要举措。

二、我国耕地休耕的必要性

（一）实行耕地休耕的必要性

1、农业资源环境亮起红灯。我国以生态为代价换来了粮食产量的持续增长，80%以上的耕地“连轴转”、部分地区的地下水降落漏斗以及在工业发达地区，工业“三废”使得土壤重金属超标和有机物污染严重等生态环境问题屡见不鲜。同时，我国农药的需求量之大已经处于世界第一的位置，目前我国化肥的使用总量占全世界总用量的七分之一左右，过度施肥现象普遍存在，农药化肥的过量使用使得土壤有机物含量下降，导致土地肥力下降、破坏土壤结构使土壤板结严重影响土质，根据《全国土壤污染状况调查公报》，我国土壤污染的总超标率16.1%，耕地质量堪忧。

2、国家财政负担不断加重。近年来，随着粮食不断增产，政府为保护农民利益和基于粮食安全考虑实行敞开收购，使得粮仓爆满，2013年以来中国一直在不断地解决去库存问题，2020年疫情防控期间仍然在去库存，国家财政的负担沉重。首先，库存总量大，由收购的保护价格、储存过程中的管理成本等构成的成本太高；其次，粮食库存时间太长，粮食陈化严重；最后，粮食的大量增产会导致仓储容量不足，解决仓储问题也是财政的一大难题。国家财政每年用于粮食保管的费用为0.043元/斤，考虑到粮食的临储价、一年期的贷款利率、保存期等因素，无疑给财政造成了难以承受的压力。

3、我国粮食生产面临着粮食生产成本“地板”和粮食价格“天花板”的双重挤压。我国粮食生产的成本不断抬升。根据《全国农产品成本收益资料汇编2019》的数据显示。从1978年到2018年，水稻、小麦和玉米的平均化肥成本从7.08元/亩上涨到139.02元/亩，每亩的物质和服务费用也从29.36元/亩上升为449.55元/亩；加之我国实行的最低粮食收购价格不断提升，以早籼稻、中晚籼稻和粳稻为例，最低收购价格分别从2004年的0.7元/斤、0.72元/斤、0.75元/斤上涨到2020年的1.21元/斤、1.27元/斤、1.3元/斤，涨幅均超过72%。2020年，国际市场上玉米等大宗农产品价格随着我国进口玉米和大豆数量的增多，一改之前低迷状态，纷纷开启了上涨模式，但也难以扭转目前我国大宗农产品价格全面高于国际价格的现状。较低的国外粮食价格压缩了国内粮价的上升空间，遭遇“天花板”的压制。面临价格“天花板”和成本“地板”的双向挤压，国内粮食生产“举步维艰”。

4、生产和价格补贴逼近黄线。WTO《农业协定》中“黄箱政策”规定我国农业补贴标准不得超过8.5%，早在2012年我国农资的综合性补贴就达到1，078亿元，越来越逼近这条“黄线”。虽然2016年农业补贴改革，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴并为耕地地力保护补贴，2020年安排资金1，204.85亿元，农业补贴逐渐向“绿箱政策”过渡，但是2020年水稻、小麦、玉米最低收购价具有不同程度的提高，加之我国当前的贸易保护政策抬高粮食价格触及“天花板”，遏制了价格驱动性的进口的后续增长，我国想通过继续提高价格来补贴农民的方式在国际市场低价和WTO限制性补贴的双重压力下已经不再具有可行性。

三、耕地休耕制度的可行性

（一）耕地休耕意识的基本形成。近年来，我国粮食不论是单产还是总量上都有了巨大的提升，在满足国内需求的同时还有富余。我国粮食生产总量不仅在“十二五”期间实现“十二连增”，在“十三五”时期，我国粮食亦连年丰收、库存充实，2020年全国粮食总产量达13，390亿斤，粮食安全形势持续向好。而且随着我国加入WTO对外开放的扩大，我国粮食安全得到了较为充分的保障。以往“藏粮于仓”、“藏粮于民”的观念不再适应新形势，在实现温饱之后人们开始关注生态与环境，实行耕地休耕意识初步形成。

（二）国内充足的粮食供给。耕地休耕必要前提之一便是必须保障粮食安全，近几年我国粮食不断增收，从2003年到2020年我国粮食总产量提高了4，776亿斤，平均每年提高了280多亿斤，粮食生产呈现出大好形势。一方面使得库存充裕，奠定雄厚的物质基础。按照人均年口粮954斤计算，即便是参照每人每天两斤粮食的标准，当前我国的粮食在完全不进口的状况下也是明显的供过于求。另一方面可与一年粮食产量匹敌的高库存量导致了粮食库存高企的局面。说明较大的粮食库存量完全能保证中央和地方储备既定规模不受影响，企业周转库存仍较充裕，即我国较高水平的粮食总库存为耕地休耕的实施提供了契机。

（三）我国经济实力增强。耕地休耕需要强大的经济实力作为后盾。2020年在新冠肺炎疫情的冲击下，全球经济均受到严重冲击，中国成为世界上唯一一个实现经济正向增长的国家，即使在当前全球经济相对低迷的宏观环境下，我国经济发展却保持良好态势，无论是经济增速还是增长总量在全球范围内仍旧是名列前茅。同时，经济总量的不断攀升让我国成为全球仅次于美国的第二大经济体。我国近年来经济实力的迅速增强为耕地休耕提供了强有力的经济保障。

（四）外汇储备充足。2021年1月7日，国家外汇管理局发布数据显示，截至2020年12月末，我国外汇储备规模为32，165亿美元，较2019年末上升1，086亿美元。中国连续多年外汇储备都是排名第一的国家，占全球比重接近30%，全球外汇储备排名榜位居前列，这一强大的外汇储备为我国耕地休耕提供了强有力的资金保障，万一急需用粮，我国也有足够的外汇和运输能力，向国际市场购买所需粮食。

（五）良好的国际形势。国际市场大米供需宽松，市场价格震荡回落。根据美国农业部2020年预计，2020年度全球大米产量5.03亿吨，同比增加740万吨，创历史新高。其中，泰国大米将恢复性增产240万吨至2，040万吨，美国稻谷在播种面积和单产双增情况下，大米产量将比上年度增加114万吨。由于2020年度全球大米产量增加超过消费增量，全球大米期末库存将达到1.86亿吨，同比增加416万吨，创历史最高记录。总体来看，2020年度全球大米市场供需较为宽松，后期国际市场大米价格呈震荡回落的可能性较大。

（六）国内外粮食差价为休耕提供了契机。不断上升的粮食生产成本、最低收购价和近年来国际粮食市场的低迷，导致了明显的国内外粮食价格仍存在倒挂。虽然2020年受全球新冠肺炎疫情冲击、自然灾害等因素的影响，国际粮价有所上浮，但市场供给较为宽松，价格仍然处于低位，且相较2012年的国际粮价高位，国际小麦、大米、玉米的价格分别低31%、10%、43%；国外小麦、大米、玉米每吨价格分别较国内低约230元、100元、750元。国内外明显的粮食差价，为深入推行耕地休耕提供了有利时机。

四、如何实行耕地轮作休耕试点

（一）解放思想，减少顾虑。对部分耕地进行休耕势必会对粮食产量产生影响，但是这种影响并不会威胁到粮食安全。因此，需要抛开过多的思想负担，坚定不移地实施耕地休耕。首先，休耕的粮田只占粮田总量的很小一部分，对大局影响不大，90%左右的粮田仍在生产粮食，况且我国农业生产的抗灾能力有了很大的提高，粮食生产是有保障的。其次，休耕的粮田粮食生产能力还在，通过休耕，地力能得到较好的恢复，实质上是一种粮食生产能力的储备。一旦粮食产量逼近警戒线，休耕的粮田随时可以恢复种植，几个月后就能生产出比原先更多的粮食，长江流域的很多农民就曾经调侃“三三管九不如二五见十”，意思是种三季却不如种两季的收成，这就是休耕效益的最好见证。

（二）以政府为主导，统筹实施。实施耕地休耕是一项涉及到人口、耕地、粮食安全等多种因素、相对较复杂的系统工程，而且需要大量资金、专业技术等的支持，与退耕还林有些相似，但它比退耕还林所涉及的面更广，涉及的人口数量更大，政策性更强。因此，耕地休耕不是任何私人企业、民间团体等非政府组织能够组织实施的，必须由政府全程主导，自始至终加强组织领导，实施强有力的宏观调控，才能保障休耕政策的顺利实施。

（三）确定休耕重点，因地制宜。对于淡水资源严重短缺、灌溉压力大的资源趋紧田和水土流失、土壤退化、面源污染严重的环境恶化田以及一年两熟、一年三熟等复种指数高的地力透支田这三大类型耕地应作为休耕的重点。例如，华北平原的地下水漏斗区、西北干旱半干旱地区等。此外，实施耕地休耕不能“一刀切”，也不存在一种万能的休耕方式。在重金属污染区、石漠化严重区、地下水漏斗区要采用不同的休耕方式和技术手段，同时休耕要循序渐进，并不是让所有农田在统一时间内整体性的休耕，而是每年按照较小的安全比例依次进行休耕，休耕方式以年休、季休及其组合为主，根据不同地域的情况进行合适的选择。尽力将休耕对生产产生的影响降到最小，而且影响只是暂时的，其效益却是长远的。

（四）把握休耕的时间，确定休耕的比例。我国人口数量庞大，粮食刚性需求大，在耕地资源有限的情况下休耕时间很关键，休耕的时间如果过长，不仅在经济效益较低时会引起农民的抵触，严重时导致粮食短缺，还会威胁到社会的稳定，但如果休耕时间太短，则不仅达不到耕地休耕的目的，还浪费前期大量投入的资源。因此，休耕时间一般应在1～3年之间，以1年期为主，在生态脆弱和生态严重破坏地区耕地休耕的时间可以根据实际情况加以延长，在2～3年之间。同时，休耕的比例至关重要，既不能过大，影响粮食安全产量，又不能过小，达不到休耕的目的。各个国家应从本国的国情出发，每年的休耕比例也有相应调整。国家间也不尽相同，美国是25%（上限），欧盟是33%（上限）。鉴于我国人多地少的矛盾和粮食安全的考虑，18亿亩的红线必须坚守，因此休耕比例为10%较合适，15%为上线。这样，按10%～15%的比例，10年内所有的耕地都可休耕一次。

（五）建立健全耕地休耕的补贴机制。耕地作为农民主要甚至是唯一的生活来源地，实施休耕势必会影响休耕地农民的种植面积或农作物种类，进而影响到农民收入。为弥补农民因休耕而造成的经济损失，补贴应该以机会成本为基础，同时为提高农户休耕热情和休耕效益，补贴还应该和休耕效果直接挂钩，此外，还要兼顾到市场上粮食和土地租金加价的变动情况，动态性地调整休耕的补贴水平，综合考虑各种因素建立科学、合理、公平、全面的补贴机制。休耕补贴过少农户不愿意休耕，政策难以实施；补贴过多会降低农户粮食生产的热情，因此建立健全休耕补贴机制意义重大。

（六）把握休耕方向，注重休耕地管理。休耕过程中一方面要避免“非农化”倾向；另一方面要认识到休耕不是简单抛荒。休耕的根本目的还是为了提高粮食生产的综合效益，本质上还是农业生产过程中的一次调整和修复，不能偏离农业这一根本，若搞非农化则是对耕地休耕的错误解读，有违初衷也达不到休耕目的。十八届五中全会明确提出，实施耕地休耕必须保障国家的粮食安全，不能减少耕地，搞非农化，削弱农业生产的综合实力。由于对耕地休耕的认识不足，实施耕地休耕试点以来有些地区认为休耕即废耕，将土地撂荒。休耕地虽然暂时退出粮食生产，但是必要的土地修整还是不可少的，休耕期间要将耕作性质由生产性向生态修复性转变，耕地休耕不是“废耕撂荒”，不能让土地荒芜，应该采用轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式针对不同地区做到具体问题具体分析。例如，重金属污染区连续多年休耕，采取施用石灰、翻耕、种植绿肥等农艺措施，以及生物移除、土壤重金属钝化等措施，修复治理污染耕地。同时，可以趁机完善农田水利等基础设施，真正践行“藏粮于地”。