重在制度框架与政策体系的改革创新
——论乡村振兴(之二)

2021-01-13 14:54宋亚平

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2021年2期

宋亚平

我常常研磨，中国“三农”问题为什么会像“虐疾”一样时热时冷，具有极其顽固的反复性，吃遍“中西药”亦始终难以痊愈，“病灶”恐怕不在于“三农”本身，很大程度上反映的是传统体制机制存在的诸多缺陷与弊端，也暴露了我们领导农业农村工作方式方法的陈旧与落后。因此，我觉得要想卓有成效地推行乡村振兴战略，就必须彻底改造“三农”问题赖以生存与发展的土壤、气候及人文环境。辩证法讲究“不破不立”，强调“破字当头，立在其中”。如果不彻底摧毁这些旧的东西，着力推进制度框架、政策体系、领导方式方法等系统工程的改革创新，乡村振兴战略在贯彻之中就会遭遇到一大堆问题。就算集中全国人力、物力、财力和精力，咬紧牙关把乡村振兴搞起来了，成果也是难以巩固且迟早会走“回头路”的。

从这个角度看，要最终顺利实现乡村振兴战略(包括农村社会治理体系与治理能力现代化)的宏伟目标，最为重要的方向、最为正确的路径、最为关键的措施，不是担忧人从何来、钱该谁出、产业项目怎么推进、工作责任如何落实等这些具体的技术性问题的解决上，而是必须从体制机制的改革和领导方式方法的创新着手，通过对大格局、系统化、长远期、根本性事物的科学把握，全面准确地操控乡村振兴整个工程建设的发展进程。

哪些问题需要我们去改革创新呢？我认为主要在以下几方面。

一、以原子化和内卷化为基因的农业发展方式

长期以来，我们一直坚持“以粮为纲”战略，依靠拼人工畜力、拼土地资源、拼化肥农药来促进农业增产丰收。结果，既造成农产品综合成本不断抬升，土地资源与生态环境“硬约束”不断加剧，农民持续增收越来越艰难，也使得农产品有效供给、食品质量安全等国计民生最基本的秩序体系和功能作用日益遭受严峻挑战。实践证明：传统的农业发展方式不仅不可持续，而且贻害无穷。所以，2015年国务院办公厅颁布《关于加快转变农业发展方式的意见》，要求走“高效、安全、资源节约、环境友好”的现代农业发展道路。

其实，传统农业发展方式的这些“短板”与“毛病”早在1985年就显露出蛛丝马迹。此后，随着国家改革与发展重心向城市转移，惠农强农政策弱化，工业产品价格飙升，农民各种负担加重，务农积极性逐渐衰退，农村经济增长与社会发展的步伐明显放缓。整个20世纪90年代的基本状况是：农产品“卖难”现象周期化，涉农劳动不能致富，涉农投资不能赚钱，涉农财政不能增收，谁姓“农”谁背时，谁沾“农”谁倒霉，全社会皆视农业如陷阱，几乎所有的生产要素都风声鹤唳、草木皆兵，争先恐后地望风而逃，导致农业的凋敝、农民的溃散、农村的衰败现象日趋加剧，“三农”问题死灰复燃、卷土重来。

为了阻止和挽救农业的颓势，各级政府殚精竭虑，努力作为，针对农民负担过重、产品难卖、生产资料细碎、农村人口与劳力过剩等问题，先后开出了诸如减轻农民负担、减免农业税费、调整产品结构、加强小城镇建设、支持农业产业化龙头企业、鼓励土地流转、推行规模经营等一系列“药方”，希望能够药到病除、“妙手回春”，将“三农”问题消解于上述政策措施之中。但实践证明：政府炮制出来的这几副“药剂”仅仅只是暂时性地缓解了一下“病痛”和“伤情”，并未产生治本治根的“疗效”。农民的原子化、农业的兼业化、农村的空心化依然还是我行我素、涛声依旧。

那么，问题真正的“症结”到底在哪里？

很多人异口同声地回答：“症结”就是以一家一户为单位的传统农业经营方式。如张来武就讲过：“一家一户的传统农业经营方式难以为继，农业日益沦为投入高、回报见效慢的弱质产业；工业化、城镇化又在与农业争夺人力、土地等资源；粮食增产又面临对农业投入能力和投入意愿不足的困扰等。因此，改变农业的组织方式和经营方式，发展现代农业是我国必须要啃的‘硬骨头’。”(1)张来武：《创新驱动城乡一体化发展》，《中国经济周刊》2014年第48期。

张来武是原国家科技部副部长，他的观点极具代表性也很有权威性。我在基层接触到的绝大多数从事“三农”工作的基层干部亦同意他的说法，觉得中国目前在广大农村普遍推行以一家一户为单位的家庭联产承包责任制，实际上与传统的小农经济模式相差无几，性质上没有太大的不同。监利县(既是湖北省的农业大县，也是中国农业大县)分管农业的领导同志对我讲，改革开放之初农村的主要矛盾是落后的生产力，现在的主要矛盾是落后的生产关系。他坦言，家庭联产承包责任制已经不能适应先进生产力的发展要求了。其实，持此种观点的人很普遍，在省级以下的干部群体中随便都能找到一大堆。他们认为，要想彻底摆脱当前“三农”工作的困境，就必须下决心在改革创新生产关系上下工夫，把生产力从传统的农业发展方式中解放出来。

我不敢苟同上述观点，认为这很可能是片面地或武断地把中国当前普遍推行的农村基本经营制度等同于封建时代传统的小农经济模式。如果这个“定盘星”不准确，后面的结论便会漏洞百出。

什么叫做“小农经济”？按照通俗的说法，小农经济就是以家庭为单位，完全或主要依靠家庭成员自己劳动，把满足自身的温饱和维持简单再生产作为基本动能的小规模农业经济。生产要素配置的核心与关键在于土地制度的安排，可以是自有，也可以租赁，抑或两者兼之。传统的小农经济有3个显著特征:一是组织形态分散，二是生产过程封闭，三是目标追求为自给自足。

与此概念相对照，当今世界凡以一家一户为基本单位的家庭经营模式，并不能简单地与传统的小农经济画等号。之所以要采取以家庭为单位分散经营的方法，原因在于农业生产活动的地域性、季节性、周期性、分散性很强，加之受自然界环境的严格约束，很难像工业活动那样大规模、广集约、高标准、程式化地进行生产，而特别适合于家庭条件下多元化、多样性、因地制宜、因时制宜、机动灵活的分散型生产经营。所以，即使在美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、以色列等已经成功实现了农业现代化的国家，最为普遍或者说占主导地位的农业发展方式仍然还是以家庭经营为基础平台。

美国、加拿大、澳大利亚等西方国家耕地资源丰富，无论是全国人均耕地还是农民人均耕地都很多，加之资本雄厚，家庭经营模式已经日益农场化。由于规模大，除了家庭成员参加农业生产活动之外，还得雇佣农业工人甚至经营团队。同时，家庭农场亦积极参与区域性或全国性分工协作，充分利用各种社会化服务。这些国家农场的基本特征是：以资本化为战略支撑，以机械化为生产手段，以专业化为发展路径，以商品化和高效益为经营目标。诸多要素的流动与农产品的流通始终被“镶嵌”在市场化的制度体系之中。

日本、韩国、以色列的家庭经营由于户均土地较少，无法与美国、加拿大、澳大利亚等耕地资源丰富的国家比拼集约化、机械化和规模化，但通过国家政策的大力支持，科学技术的不断改造、基础设施的不断完善、社会化服务体系的不断健全，特别是农民综合协会和农村合作社制度的不断优化，有效地避免了一家一户生产资料细碎化、要素配置差、资本构成低、人力成本高、抵御自然与市场风险能力弱等许多缺陷与弊端，在宏观格局上同样达到了社会化大规模生产经营的客观效果，引导农业走上了现代化的道路。

实事求是地讲，中国的家庭经营模式有着比较复杂的社会背景，同时渗透着中国的特殊国情，很难与上述国家的家庭经营模式画等号。因为我们正行进在社会主义市场经济的大道上，新型的大国小农的时代步伐已经与中国2000多年来那种封闭自守的传统小农经济模式渐行渐远。但是，有一个现象值得我们高度警惕：当前的农村基本经营制度是很不完善的，从而使得我们的农业发展方式具有明显的不确定性。倘若国家政策措施一旦出现偏差，农户家庭联产承包责任制便很容易形成覆水难收的发展态势，甚至有可能朝着传统的小农经济方向回归。

我国虽然疆域辽阔，却一直存在人多地少的尖锐矛盾。根据国家统计局公布的有关数据，截至2018年底，全国共有2.2亿农户，居住农村半年以上的农业人口56 401万人，劳动力为34 178万人，人均耕地为1060平方米。人均少于666.7平方米(1亩)的省级行政单位有7个。在2800多个县级行政单位中，人均耕地低于联合国粮农组织所确定的533平方米(0.8亩)警戒线的有666个，占总数的23.7%，低于333平方米(0.5亩)的有463个，占16.5%。即使到2030年城市化率达到70%，仍将有4亿农业人口长期待在农村，需要依靠一小块土地资源来养家糊口和安身立命。

由此可以看出，中国农业要想向美国、加拿大、澳大利亚等国学习，通过资本化的手段，包括目前我国正在运用“依法、有偿、自愿”的办法，走土地的规模化经营之路，显然很难行得通，而且具有很大的风险性。所以，党中央把家庭联产承包责任制定为长久不变的农村基本经营制度，既是具体国情之宜，也算无可奈何之举。

分田单干确实有利于调动和发挥农民从事农业生产的积极性。但随着人民公社制度的灰飞烟灭，集体经济活动的偃旗息鼓，农民协会机构的无疾而终，加之市场经济因素的不断渗透，原来体制内农业农村的组织协调、资源整合、生产经营指挥等系统很快便分崩离析，包括为农业提供服务的“七站八所”和国有银行等金融机构也大都“树倒猢狲散”。虽然国家坚持把以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为农村基本经营制度，然而，众所周知的客观实际是：长期以来一直只有分散经营层面而缺乏统一经营层面。

这种“分”有余而“统”不足，甚至只有“分”而没有“统”的缺陷性，加之没有政府主导的健全完善的社会化服务体系的坚强支撑，各家各户的农业生产经营活动实际上处在一种没有专业分工，没有相互协作，类似于自我封闭的状态，从事着任其自生自灭式的生产活动。所以，广大农村由原来的高度组织化格局，迅速瓦解成为一种“原子化”状态。千家万户“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”，极端自由主义开始肆无忌惮地流行。

农村的“原子化”不是指农民的居住方式和生活方式，而是指农民在生产方式中处于高度分散与严重封闭的一种状态。主要是形容农民群众因集体意识差，合作能力弱，彼此之间热衷于单打独斗，被无形地分割成一个个相互孤立的社会最小化细胞。如果没有外来力量的强劲引导，他们很难为争取共同利益而有效地组织起来，形成联合的力量状态和组织结构。

由于人地关系高度紧张，一家一户只能长时期地困守在自己的小块土地上。为了使有限的土地资源产出更多的经济效益，中国的多数家庭经营模式具有一种排斥社会化分工协作的本能，盛行“满场滚”(产前、产中、产后所有生产经营环节皆靠自己干到底)的作业习性。为什么我们的农业社会化服务体系久久难以建立和健全，政府的政策供给乏力固然应该承担主要责任，但多数农民因生产方式的封闭性而导致需求不旺和市场发育缓慢也是重要原因。

由于生产方式的分散性与封闭性，真正务农的农民几乎都是带领老婆孩子起早贪黑、含辛茹苦、精耕细作、省吃俭用，把一切可以投入的生产要素都给了土地，期待在“老天爷”(风调雨顺)的帮助下能够获得丰收。这就是中国农业的土地单位产出率普遍比发达国家高，而经济效益却总是比发达国家低的缘由。经验告诉我们，不计成本的高投入换来的高产出，能够产生出一定的社会效益，但不可能产生合理的经济效益。加之国家长期以来对农业持“多取、少予”的政策，多种效应的重叠，使得农业农村无法通过自我积累走上自我发展之路。这就是“内卷化”的逻辑过程。

“内卷化”是美国学者吉尔茨(Clifford Geertz)提出的概念。指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。黄宗智先生后来把这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究，认为在有限的土地上投入大量劳动力来获得总产量增长的生产方式，只能导致边际效益递减。我则认为，有增长而无发展的最终结局，中国绝大多数家庭经营模式均会因为“内卷化”而走向歧途，回到以自给自足为主要目标的自然经济状态，不可能推动农业由传统向现代的转型与发展。

从2010年至2020年，我对湖北省南部地区赤壁市、崇阳县、通城县、通山县24个“样品”农户的农产品商品化率进行了长达10年的追踪调查，其中只有4户农户的商品化率是缓慢上升的，16户农户则处于下降状态，还有4户农户的生产活动几乎没有商品率，所有的农业劳动成果完全属于自给自足。

所以，当今在工业化、城市化、市场化、全球化时代大潮一浪高过一浪的宏观背景下，家庭经营模式虽然不是中国农业之所以成为弱势产业、农民之所以成为弱势群体的“罪魁祸首”，但是，“分有余，统不足”，甚至只有“分”没有“统”的农村基本经营制度，天然地具有地地道道小农经济的遗传基因。与生俱来、无时不有、无处不在的农民“原子化”和农业“内卷化”形态，正在严重地捆绑着农民的手脚和禁锢着农民的大脑，对中国农业的凋敝、农民的溃散、农村的衰败起到了重要的基础作用和特殊的发酵功能。如果我们不能从“原子化”和“内卷化”的困境中突围，昂首阔步地走集体化与合作化道路，弱质的农业与弱势的农民就永无出头之日。

二、以工业化和城市化为轴心的二元结构体系

工业化、城市化是当代人类社会发展进步的历史潮流，具有“顺之者昌、逆之者亡”的磅礴力量。它本身明显的先进性与优越性，使自己不断产生出一种特别的“虹吸效应”，可以把周围的各种生产要素“席卷一空”。倘若政府再来一个“优先发展”的战略引导和政策倾斜，让强者恒强、弱者恒弱的话，那么，摇摇欲坠的农业农村便必然无法实现振兴而迟早会走向灭亡。

城乡分治的二元化结构，主要是指国家运用立法、司法、行政、财政等手段对城市与农村采取不同的政策措施和制度安排，导致城乡在经济、政治、文化及人口管理等生产与生活各个层面上呈现出结构性巨大差别的社会格局。主要特征是偏好城市和工业，嫌弃和剥削农业农村。基本内涵是钟情工业、溺爱城市、怠慢农村、刻薄农民。毫不客气地说，中国今天的农业之所以弱势、农民之所以贫穷、农村之所以落后，最根本的症结或者说罪魁祸首之一，就是这个城乡分治的二元化结构及其制度体系。

改革开放之后，城乡二元化结构及其制度体系在市场经济力量冲击下逐步走向弱化。21世纪以来，伴随国家不断加大惠农、富农、强农政策供给的同时，党中央又针对传统的城乡二元化结构及其制度体系问题采取了一系列重大的战略性调整。如2002年，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展，公共财政要更多地投向农村社会事业”；2005年，首次提出“以工补农、以城带乡”方针；2007年，党的十七大又强调“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；2008年，党的十七届三中全会更进一步要求统筹土地利用与城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理“五个统筹”的战略部署等。动机就是希望能够借此从根本上扭转工业与农业、城市与乡村之间的相互分割，从而促进农业农村在城乡融合为一体化新格局下进入一个新的发展时期。

但是，以工业与城市发展为轴心的城乡二元结构体系具有极其顽固的力量惯性，特别是在以GDP论“英雄”和以财政收入分“高低”的领导干部业绩考核制度下，很多地方政府对农业农村的死活并非真的忧心如焚，而是“咬紧牙关”继续集中人力、物力、财力和精力“大办工业”和“办大工业”。有些地方则为加快城市化进程而在全县、全市甚至全省范围内强行实施诸如合组并村、撤村建镇、强征强拆、赶农民上楼，弄得农村到处“鸡飞狗跳”、怨声载道。

有专家学者认为，在工业化初始阶段，一般是农业支持工业，到了工业化、城市化高度发达之后，再回头支持和帮助农业农村，这是世界普遍趋势。但更多的人则对此论有质疑，觉得这个具有“世界普遍性”的论点存在证据不足的问题。认为只有在非市场经济国家里，通过行政手段的强力干预才会出现产业领域之间超越经济意义的支持与帮助。市场经济条件下，“工业反哺农业、城市反哺农村”的策略缺乏科学理论上的可靠性，在各地的实践操作中恐怕难以贯彻。

单纯地从经济角度看，工业与农业、城市与乡村分别处在国民经济产业大家庭中的不同领域，均有着自己的内在运行秩序与发展规律。因此，他们之间本不存在谁反哺谁的问题，而会缘于经济上的利害关系而出现或相互促进、相互带动，或相互阻碍、相互掣肘的现象。到底朝哪个方向发展和形成何种战略结局，很大程度上取决于国家的意志，也是对制度效能、政策安排的自主反应。事实上，我们的国家意志、制度效能与政策安排一直突出地表现为以工业化城市化为中心和“先城市后乡村”为路径的经济发展战略，农业农村始终只是一个被动地服从和服务于工业化城市化的“配角”，甚至时刻都准备着成为国家发展战略名正言顺的牺牲品。

在一些国家成功的工业化与城市化进程中，包括人才、劳力、资金、资源等生产要素从农业农村向工业和城市的流动，绝大多数时候是在“自由主义”的旗号下通过成熟而规范的市场化途径进行的，不存在农业支持工业的主观故意。我国农业农村生产要素向工业与城市的流动，则主要是高举“国家发展战略”的思想旗帜，依靠“集中力量办大事”的行为方式，通过强大的行政动员与政策倾斜推进的结果。当这种“发展战略”必然导致的工业与农业、城市与乡村之间不充分、不平衡、不协调的局面严重威胁到经济社会整体发展的稳定性、持续性和公平正义的时候，国家才会出现“补偿”“反哺”“带动”之类的道义说法与政策行为。

因此，工业化与城市化达到一定程度后，能不能自动地反哺、帮助农业农村发展的说法，恐怕需要经过长期的客观的历史检验。同时，真正的时间节点也很难把握，也就很难在实践中操作。从中华人民共和国成立之初起，我们就将工业化城市化定为国家经济建设的奋斗目标。尽管取得了举世瞩目的巨大成就，构建起了相对完整的制造业体系，成为名副其实的“世界工厂”。但直到如今，谁也不敢轻言该目标已经实现，因为“发展不够”一直是中国最现实的国情。要想继续实现跨越式发展，“主战场”和“增长极”无疑还是工业化和城市化。因此，工业化与城市化总在不断地提高、优化、转型、升级之中，甚至可以说“永远在路上”。如果工业化城市化的发展永远在路上，那么，赋予农业农村服从与服务于工业化城市化的“宿命”就很难有变化。

单纯地从产业层面上考察，工业与城市经济本来就比农业经济要优越和强势很多。再加上国家发展战略的特殊定位和城乡二元化结构制度体系的保驾护航，工业与城市更是如虎添翼、如日中天，一系列政治、经济、社会的溢出功能大放异彩，使自己处于一种高高在上的“超级霸权”地位。这完全是一场明显缺乏公平正义的经济竞争。农业农村根本就没有任何平等的机会去争取自身的繁荣发展。

我们必须承认，在国家的现代化进程中，农业、农村、农民做出了巨大的牺牲与贡献，至今仍持续承担着资源输出、人力供给、资本积累与消费市场等功能。因此，不管是“工业反哺农业”还是“城市支持农村”都应该是国家的义务。所以，国家推行农业农村“优先发展”战略，在一定程度上是对过去长期奉行“多取、少予”政策的矫正。向农村实施公共产品与公共服务基本(相对于城市而言)的均等的供给，让广大农民享受普惠性质的国民待遇，更是国家应该坚守的公平正义，也是人民主权的当然要求。

工业、城市只是经济领域中的一个抽象概念，就算政府的行政动员能力大到可以通过强制措施来配置资源，但作为市场体系中的一个个具体的经营主体，如何反哺农业和报答农村，无论理论上还是实践中都需要深入研究、深入探索。实事求是地看，反哺农业和报答农村，原本就不是他们的责任和义务。他们既不是以提供公共服务为宗旨的党政机关，也不是面向贫苦大众施舍的慈善组织。企业(包括各类国有企业)的使命任务与奋斗目标是繁荣社会经济，提供国家税收，解决劳动力就业，保障职工福利待遇等。故必须以经济效益为根本，以利润最大化为追求。所以，强迫企业代替政府去补偿与反哺农业农村既缺乏法理基础，又难以贯彻落实。

2012年，党的十八大重申农业农村工作是全党工作的重中之重，强调继续推进统筹城乡一体化发展。距今8年过去了，“GDP锦标主义”仍然阴魂不散和地方政府财政依旧“差钱”。在此情形下，工业化城市化的“霸权”地位比以前有过之无不及，成为最具投资吸引力也最受地方政府政策宠爱的经济增长极。随着城市经济突飞猛进的跨越发展和边际效益的不断扩张，农业产业本来就长期存在的弱质性与弱势性现在似乎更为严重，多数农民则进一步演化成为一丝不挂地向城市裸奔的贫困群体。为了躲避风险、追逐利润，包括国有在内的各种资本都纷纷绕道农业农村而奋勇前行。在城市经济的“虹吸”效应下，农业农村领域的生产要素如同洪流般滔滔而去。只要走出城市，你便可以看到满目的“空心村”或“老人屯”，到处都是断垣残壁的农屋，还夹杂着一片片大小面积不等的撂荒耕地。

农业农村领域生产要素向城市日趋大规模、超常规、爆发式、溃逃性的单向流动，典型地反映了时至今日的城乡之间在经济社会发展水平上的不平衡与发展程度上的不充分。同时，也说明城乡二元化结构的格局尚未得到根本突破，农业与工业、乡村与城市在制度上仍然处在相互分割和相互对立之中。

当然，现在的情况也有所不同：过去的城乡二元结构制度体系很大程度上属于人为的强制性建设工程，或者是一种充满主观意志的制度产品。现在社会主义市场经济体制机制下，又重叠了一层不以人的主观意志为转移的市场行为，即生产要素为追求利益最大化而自由流动的客观选择。我认为，改革开放以来在市场经济条件下形成的这种新型城乡二元化结构体系，既有传统的基因成分，也有现代的运行理念，想要治理和摧毁它将会十分艰难。

这种新型城乡二元化结构体系一方面在继续推动农业农村领域的各种生产要素向城市流淌，让本来就很贫困的农业农村更加“贫血”与“失血”；一方面又极大地阻碍了国家财政与城市资本向农业农村的投入，让农业的比较效益更低下和农村的基础设施更落后。近年来，国家每年投给农业农村的财政支出大约达到万亿元以上的规模，但相当多的部分主要用于宏观和中观意义上的改革调整，真正能够用在农业农村发展第一线的钱并不多。在广大农村，文化教育、卫生医疗、道路交通、信息通信、电力、农田水利、科技应用与推广、饮水安全、污水处理等基本公共服务和基础设施建设，无论是数量还是质量都比较差，与城市经济发展的条件相比可谓是天壤之别；与城市人口享受的公共服务水平相比，更是差了十万八千里的距离。

“花园城市”之父，英国“田园城市”运动创始人埃比尼泽·霍华德提出的田园城市理论，被认为是“现代城市规划的开端”。但是，很多人对他的思想存在错误理解，即认为其理论的精髓只是体现在设计一个城市的规划时，要充分考虑到居民们对富裕生活、健康生活的追求与享受，就必须牢记城乡一体化的格局。实质上，埃比尼泽·霍华德的田园城市理论是对过去人们习以为常的城乡分割、城乡分治这种社会二元化结构的改革与创新。他觉得，要彻底解决昔日城乡二元化的结构问题，就必须从根本上改变之所以导致城乡分割与分治后果的一系列“有机体”的构成关系，也就是我们今天所讲的涉及城乡关系的一系列制度安排。

当然，我国的顶端决策层也高瞻远瞩地认识到了这个问题的重要性。2019年5月颁布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中，就突出了以工促农、以城带乡，围绕乡村全面振兴和社会主义现代化国家建设目标，强化统筹谋划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，为城乡融合发展提供全方位制度供给。

我个人认为，党中央的这个方针路线能否得到落实，一是需要得到社会各界在思想上的共识，特别是要采取有效措施让那些城市经济阶层中的既得利益集团能够与党中央保持高度一致，不再充当“肠梗阻”；二是全方位制度供给目前还只是个战略规划，需要在进一步科学论证的基础上加快具体政策的制订与出台。我觉得，这个全方位制度供给要是建立起来了，才是彻底掐断城乡二元化结构恶劣“基因”的遗传，真正摆脱“三农”工作被动局面，有效巩固改革创新成果，实现乡村振兴战略目标，促进农业农村由传统走向现代的根本保证。

三、以GDP和财政增长为硬核的干部考核制度

2019年的中央“一号文件”强调要坚持农业农村优先发展的总方针。何谓农业农村优先发展？按照文件的解释，就是牢固树立农业农村优先发展政策导向，优先考虑“三农”干部配备，优先满足“三农”发展要素配置，优先保障“三农”资金投入，优先安排农村公共服务，等等。过去国家强调优先发展战略的领域先后有两个：一个是教育，一个是就业。现在把农业农村也纳入优先发展的战略格局之中，让县乡基层干部和广大农民大受鼓舞，信心倍增。

党中央进一步号召说：各级领导干部要更新发展理念，深入把握农业农村优先发展的规律和要求，准确理解“三农”工作的极端重要性，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。同时，应改变对“三农”问题的传统认知，深化对农业多重功能、农民多重属性、农村多重价值的现代认知。在考核地方政府和领导干部政绩时，不仅要重视工业、城市、城市居民、经济总量，而且还要更加重视“三农”领域的各项工作任务。

我觉得，国家提出“农业农村优先发展”战略的初心固然很好，但如同前面对“工业反哺农业、城市反哺农村”提法的质疑一样，这碗令人向往的“心灵鸡汤”能否在实践操作中转化为弱质农业和贫穷农民的足够营养，即行不行得通，这才是最为重要的问题。

多年来，党中央就三令五申过“三农”工作对于国家经济社会发展具有行稳致远的极端重要性，现在又反复强调必须将农业农村放到优先发展的战略位置上。按照党员领导干部的组织原则性，各个地方的“负责人”们必须无条件地与党中央保持高度一致，坚决予以贯彻执行。但据我们的深入观察，实际上很多地方的领导人只是在口头上高喊“重视”农业农村，暗底下却把主要的人力、物力、财力和精力都放在工业与城市建设上。这种“雷声大，雨点小”甚至是“干打雷，不下雨”的敷衍，当然属于错误的政治行为。但我认为，并不算少数的地方领导人之所以冒风险，“斗胆”地这样干，很大程度上并非完全是为了追求与个人仕途有关系的“政绩工程”，而是有某种体制机制的力量在背后起了作用。

按照邓小平同志“发展是硬道理”的教诲，我们一直坚持以经济建设为中心，把发展当做压倒一切的当务之急。但发展不能只挂在嘴巴上，还得要有能够量化考核的指标体系。20世纪80年代最具“说服力”的指标是GDP的增长速度。20世纪90年代实行“分税制”改革之后，地方政府财政进入困难时期。能不能让财政收入快速增长以脱贫致富，亦是上级考核地方领导人业绩最重要的项目。我当年担任县域党政“主官”时，社会就普遍流行“书记县长优秀不优秀，关键看GDP能否再上新台阶和财政收入能否再攀新高峰”的说法。久而久之，领导干部的业绩考核便自然而然地形成了一种以GDP论“英雄”和以财政收入分“高低”的体制机制。

在国民经济大家庭中，各产业领域情形有明显差别。由于许多历史与现实的原因，某些领域的工作付出与业绩成果不成正比，事半功倍与事倍功半皆为常见现象。一般来讲，工业与城市建设投资巨大、规模宏伟、周期较短、见效很快，迅速成为新的经济增长极和税费收入的最大门户。如果机会把握得好，三五年间便能雄起一座新城。同时，通过城市化建设大把大把地“捞取”土地出让金，使地方政府很快脱贫致富。发展门道把握好了，其他自然而然地“一好百好”。

因此，凡属聪明的地方政府领导人无不对工业化城市化的发展路径高看一眼、厚爱三分！以湖北省为例，每年由官方主办的在香港特别行政区、深圳市、上海市、厦门市等地的招商引资活动中，推出的绝大多数项目都是工业与城市经济领域的项目，动辄数十亿元、数百亿元、上千亿元，并且往往都是由各市(州)党政主要负责人亲自担纲给投资者当解说员。

农业农村则不一样。农业经济占GDP的比重正在普遍性地呈现出快速萎缩的趋势。2019年，农业在国家整个GDP总额中的分量已经降到7%，可谓是微不足道。2005年，中央决定废除农业领域的“皇粮国税”之后，农业领域的剩余对于政府财富的巨量积累亦完全可用“小菜一碟”来形容。在很多地方，农业既不支撑GDP的增长，也不贡献财政收入了。所以，即使那些农业发展的客观条件很优越的地区，如洞庭湖平原、鄱阳湖平原、江汉平原、华北平原、东北的“三江”平原等地，也绝对不会有人“羡慕忌妒恨”。

在很多人看来，一个地区如果农业体量大、农业人口多、农村范围广，那便是与经济社会的原始落后画上了等号。直到今天，不少领导干部仍然不愿意甚至很害怕去农业大县工作，因为几乎所有的农业大县基本上都属于经济落后或欠发达地区。江湖上“农业大县、工业小县、财政弱县、人民穷县、干部孬县”的说法“阴魂不散”，充分证明了时代对于农业农村的无情抛弃。最令地方领导发怵的是其中的两条：“财政弱县”和“干部孬县”。

农业在GDP中的分量降到7%之后，农业承载的人口压力和社会问题并没有随之减轻，随着国家民生标准的不断提升，政府还必须向农民提供更多数量和更好质量的公共服务。对于那些财政“日子”十分窘迫的地方政府来说无疑等于雪上加霜。因此，绝大多数地方政府领导人都从内心深处把农业视作拖累和阻碍本地经济社会快速发展的历史包袱，并且日思夜想着如何借助产业结构调整的机会，努力把农业赶尽杀绝。

如今，每年一度的中国县域经济与县域基本竞争力百强县(市)评比活动已不再是中郡县域经济研究所这一家了，而是很多单位都在争着抢着干的事情，并且都号称是对中国县域社会经济综合发展、协调发展、可持续发展状况最客观最准确的评价。是不是最客观最准确的评价暂且不论，通过评比呈现出一个带普遍性的规律现象却足以引起人们的反思，即像江阴市、昆山市、张家港市、常熟市等这些富得流油的地方之所以能够成为中国百强县(市)的“霸主”，唱的都是工业化与城市化的“把戏”，没有一个是真正依靠搞农业“发迹”的。且不谈传统的种植养殖，就连农产品的加工增值在经济成分中所占的比例也特别小，农业基本上被消灭。

所以，改革开放40年来，凡以农业为主的地区领导人要想寻找经济发展超常规的道路，都会冷静地选择抛弃农业农村，去狂热追求工业化与城镇化的“路线图”。在这种情景之下，还有谁会去认真地贯彻落实国家制订的“农业农村优先发展”战略呢？同样道理，又有谁竭尽全力来推行国家的乡村振兴战略呢？

我还要特别强调一下，“为官一任，造福一方”既是中国传统“官文化”中的优良精髓，也是今天党员领导干部践行为人民服务的基本宗旨。追求地方经济发展与政府财政富裕的政绩冲动，本身毫无错误可言，也不需要刻意忌讳。作为过来人，我得为县市一级的地方基层领导人说一句公道话：受现行的干部管理体制和国家财政税收管理体制的直接影响，一些地方排山倒海般地出现消灭“三农”、实现“两化”(工业化、城市化)之乱象，绝大多数并不完全属于“政绩工程”的私心驱动，更不是领导者个人道德品质上的瑕疵压迫，而主要是出于让本级政府尽快脱贫致富的思想动机，或者是为了促进当地经济社会跨越发展的良好愿景。

现在，我们党中央隆重推出乡村振兴战略，强调坚持农业农村优先发展的总方针。特别是要求各地方党委、政府在牢固树立农业农村优先发展的政策导向，优先考虑“三农”干部配备，优先满足“三农”发展要素配置，优先保障“三农”资金投入，优先安排农村公共服务等方面制订切实政策，要求各地方政府拿出有效措施，确保农业农村优先发展的总方针在实践中得到贯彻执行，形成抓铁有痕、滴水穿石的格局。但是，如果中央政府不能及时改革干部管理体制和创新财税管理体制，让地方政府最烦心的两件难事(一是有能力每个月给干部职工按时足额发放工资；二是有能力持续向辖区公民提供均等的基本的公共服务)得不到有效破解的话，那么，口头上高喊坚决服从、保证执行，而实际上“雷声大，雨点小”甚至是“干打雷，不下雨”的敷衍行为就一定会我行我素。就算换了领导人也往往是涛声依旧，再好的发展战略也无法真正落地。

四、以“为民做主”和大包大揽为特征的领导方法

中华人民共和国成立70多年来，其间风云际会、沧海桑田，无论是经济建设还是社会治理都发生了翻天覆地的巨大变化，但是我们党和政府对于农业农村工作的领导，从指导思想到方式方法，可以说基本上没有什么明显的改观，依旧还是一以贯之的传统“老三样”：一曰“为民做主”；二曰“大包大揽”；三曰“人民战争”。

抗日战争时期，毛主席在延安提出为人民服务的思想，意指我们中国共产党的精神理念和行为准则是一切皆以人民的利益为出发点和归宿，要全心全意地为人民服务。几十年来，我们一直坚持把为人民服务作为根本宗旨，认真地践行着为人民服务这一精神理念和行为准则。这也是中国共产党之所以具有明显人民性特征的缘由。

但是，不知从什么时候起，我们开始理直气壮地把为人民服务的思想精髓理解成“为民做主”了，并且还将这种“为民做主”演变成为经济建设和社会治理过程中的具体方式方法，认为凡涉及人民群众的一切社会事务都不是“小事”，都是党委政府神圣不可推卸的义务和责任，都是必须竭尽全力地管好、办好和应当“兜底”的大事。而对于人民群众来讲，相信组织，依赖政府，甚至“等、靠、要”政府的支持和帮助也是天经地义的现象。

早在人民公社时代，农业农村所有的方针路线与政策都是由中央统一制订、统一推行。种养什么，种养多少，怎么种养，如何销售，价格高低等等，作为生产经营主体的农民几乎毫无自主权，皆由国家旗帜鲜明地“为民做主”。记得“十年特殊时期”，农村包括农民家里养几只鸡，自留地种几棵南瓜，都得服从政府的统一规定。甚至在《毛主席语录》中还能找到要农民“一日两餐，忙时吃干，闲时吃稀”的最高指示。改革开放之后，“为民做主”的事儿仍在继续，只是从形式到内容处在转型和升级换代之中。

某省搞了一个示范试验区，是由省政府财政出大头，耗费了大量人力物力将周边分散的18个小农村拆除而集中建起来的社会主义新农村。清一色的楼房、宽敞的街道、豪华的商店，还有占地数千平方米的蔬菜市场。决策者的初心是想让农民在务农的同时，最大限度地享受城市居民的幸福生活。但是，农村从事农业生产的最佳活动半径为2公里左右，集中居住之后，绝大多数农户的承包责任田都在离新村10公里之外。农民起早贪黑，春种夏收，一半工夫花在路上。为了维护新农村的卫生环境，村民公约中不允许养猪养鸡和种植蔬菜，只能去村集贸市场上用现金买。

虽然政府心系百姓、替民做主，但生活方式完全变了之后，生产方式却涛声依旧，农民群众普遍感到生产生活都不方便，纷纷批评政府“不做好事”。干部们觉得很委屈，批评农民说，国家为你们谋幸福，前后花了上百亿元钱，建成这么好的楼房免费送给你们住(我去调查时发现，农民原来居住的宅基地、菜地拆迁后即被复垦，“地票”销售收益基本归县级财政所有。这等于说，农民住新房实际上不是免费，而且很不便宜)，你们不仅不感恩，反而牢骚满腹、怨声载道。

针对农村基层党组织与村支“两委”向心力、凝聚力、战斗力不强，难以承担起促进农业繁荣、帮助农民增收、推动农村发展的历史重任这一问题，为加强对农业农村工作的领导，当前沿用的办法还是计划经济时代发明的由省、市、县、乡各党政机关(实际上还包括科研院校、文化、卫生等事业单位和国有企业)派遣干部到农村“驻村入户”进行指导和帮扶的办法。2000年之后，全国又开始选派党员干部到基层任“第一支部书记”或村委会“第一副主任”，直接参与农村农业事务的决策。最著名的代表是安徽省财政厅派遣到凤阳县小岗村任“第一支部书记”的沈浩。现在，更进一步的搞法是比照北京市经验选调大学毕业生到农村去当“村官”，大有一种将过去村民公选的干部变成“流官”的发展趋势。

我认为这也是一种“为民做主”的典型搞法，且不论与《村民自治法》和《村民委员会组织法》是否存在冲突，仅谈成效也是非常有限的。因为农村治理的核心问题不在村干部素质的优劣，而在集体经济的强弱。不少农村的党支部与村委会之所以能够做到党中央要求的“领导坚强有力、群众生活富裕、村务管理民主、乡风文明进步、公益服务完善、社会稳定和谐”，很大程度上是背后有强大的集体经济力量作支撑。如果集体经济空洞化，村里办点公益事业方面的好事实事都得“等、靠、要”上级政府的财政支持才能解决，村干部的作用空间便必然越来越小，村民自治制度发育便越来越难。无钱办事这个根本问题不解决，别说那些毫无农村生活经历的大学生，就算我们这些“老江湖”去当“村官”，腰杆子照旧硬不起来。

弱质的农业农村确实需要上级政府加强政策倾斜和城市社会各界的支持帮助，但正确的路径和科学的方法一直在探索之中。湖北省自2010年以来，通过发动各级党政机关、事业单位、大专院校和城市中的广大党员干部上山下乡、进村入户地实施“一对一”地帮扶活动。主要内容是修桥补路、筑堰挖塘、建蔬菜大棚、盖光伏电站、帮困难农户翻地种田、为孤寡老人买油送粮，定期到村里打扫清洁卫生等等，连续实施了7年之久。每年干一件事，如“万名干部下万村挖万塘”“万名干部下万村洁万家”，故号称“三万运动”。各个单位不管穷富，统统自带资源投入，钱花了不少，实际作用却不大，有的甚至沦为了形式主义。类似于此种“补偿”与“反哺”方式，肯定不是整个社会力量在体制机制上的有效安排。

如今国家每年财政支农资金已高达万亿元之巨，虽然成绩显著，但针对性、精准度和成就率都比较差。因为资源配置的权力分散在各有关职能部门，而这些职能部门往往你有你的一套，我有我的几招，彼此之间很难融会贯通、相互配合，反而导致“跑冒滴漏”现象严重，最后弄成“撒胡椒面”不说，甚至成了腐败的“温床”。

党的十八大之后，全国开启扶贫开发新纪元。湖北省作为扶贫开发工作大省，省委、省政府采取的是大员上阵、分兵把口、现场督战的策略。各地各级干部则秉持“四个意识”，层层签订“军令状”、级级设立“作战室”、人人具结“责任书”，全力以赴，克难奋进，以“黄沙百战穿金甲，不破楼兰终不还”的精神状态，轰轰烈烈地掀起一场气壮山河的脱贫攻坚战。据该省统计局公开发布的数据显示，迄今为止，全省191.5万余建档立卡贫困户和581万贫困人口全部出列、稳定脱贫，可谓成就斐然，有目共睹，史无前例，从而为中国减贫事业的发展提供了荆楚样本，做出了湖北贡献。

但是，扶贫开发攻坚战也明显地暴露出了我们体制机制上的许多弊端和农村领导方式方法上的不少“毛病”。

严格地讲，扶贫开发是全社会的共同责任，必须广泛动员社会各界参与，并充分调动“八仙过海，各显其能”的积极性，构建党的统一领导，政府、社会、市场协同推进的扶贫格局，形成跨地区、跨部门、跨单位、全社会齐抓共管的多元主体的扶贫体系。然而据我们的调查，全社会的主动参与度很低，几乎微不足道，主要还是依靠传统的行政命令和组织手段将“一对一”帮扶贫困村、贫困户的任务，强制性地摊派给了各级党政机关、事业单位、高等院校、科研院所、国有企业等“体制内部”的法人机构和干部职工。

由省直各单位带头，硬性规定每个单位都必须按比例抽调干部职工脱产组建专门的扶贫工作队“驻村入户”，在与贫困户同吃同住同劳动之中实施扶贫济困，而且“不脱贫不收兵”。下面市、县、乡三级党委政府“照葫芦画瓢”。湖北省西部某县共有136个县直单位，由于县域规模较小，党政机关与事业单位的人员编制也较少，但2016年仍派出65名任期暂定为3年的村党支部“第一书记”和544名常驻队员到指定贫困村。黄冈市某县则从县直各单位统一调配1000余名党员干部，下沉到各重点贫困村“一对一”实行帮扶，直到该贫困村“出列”才能“凯旋”。县市如此，乡镇一级基层干部更是无条件地全部进村、入组、包户。这就叫“大会战”，也称“人民战争”。

然而，党政机关、事业单位包括国有企业都有自己的业务安排与运行秩序，一般都经过了编制部门对职能和任务的严格核定，每个干部职工的配置可谓“一个萝卜一个坑”。承担规定职责的人员以“服务中心工作”的名义被长期抽调之后，势必会影响正常的工作节奏和服务质量。很多县乡领导人对我们讲，扶贫开发是党中央的重大战略部署，是全面小康建设的关键战役，集中人力物力财力实施重点突击，无疑非常正确。但“大会战”也带来了新问题，很多单位因为人手严重短缺而难以维持正常运转。“按下葫芦又浮起了瓢”的搞法，很容易使职能的履行变成“一地鸡毛”。

作为领导扶贫开发工作的责任主体，政府勇立潮头、敢于担当并且全力以赴，自然是坚决打赢这场脱贫攻坚战的重要保证。现在不管走到哪里，我们都能感触到各级地方政府咬定目标、只争朝夕、苦干实干的强烈责任感。从贫困人口的识别排查、建档立卡，到“对症下药、靶向治疗”，包括选择产业项目、筹集建设资金、寻找生产技术、动员劳动投入、替代经营管理，再到个人脱贫和整体“摘帽”，几乎每个环节都有上级党委、政府派驻的干部“一对一”地负责“量身定制”和实施“精准帮扶”。

在我们调查过的贫困县市和贫困乡镇(实际上，全省全国恐怕均皆如此)无一例外地都在推行最严包保责任制。所谓“包保”，就是将派驻干部的工资、奖金、津贴，特别是职务任免、级别升降与扶贫业绩的考核紧密挂钩，以确保你负责的那个贫困村和对口的那个贫困户如期脱贫。如果届时不能脱贫、出列、销号，按现在出台的干部管理政策，别说“升官”无望，就连想挪个“窝儿”也难。

这是各地扶贫开发工作中最流行的方式方法，也是典型的“不讲条件、无拘过程、只求结果”的“功利主义”策略。但是，造成贫困的原因很多。按照湖北省人民政府扶贫开发办公室的统计资料看，在被认定的191.5万余贫困户中，因灾致贫9万多户、占比4.72%；因病致贫122.8万多户、占比64.14%；因残致贫19.7万余户、占比10.29%；因缺生产资金致贫50.5万余户、占比26.38%；因缺技术致贫35.6万户、占比18.57%；因缺少劳动力致贫28.2万余户、占比14.74%；因学致贫16.7万余户、占比8.71%；因缺少土地致贫5.9万户、占比3.08%；因缺路致贫9.1万余户、占比4.77%；因缺水致贫3.2万户、占比1.67%；因自身发展力不足致贫11.8万户、占比6.16%；其他致贫原因的14.1万户、占比7.38%。(2)统计数据中有一些贫因户致贫原因有多种，所以分类统计数据之和大于总数据，特此说明。感谢湖北省人民政府扶贫开发办公室提供的数据。

在被归类为“其他致贫原因”的群众之中，之所以成为贫困户，不是因学因病，也不是缺乏劳动能力，而主要是精神萎靡、好逸恶劳，幻想于天上掉“馅饼”，如习总书记所批评的那样“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”者。有的则甘居贫困，甚至以一无所有为“自豪”，习惯于等、靠、要社会的怜悯与施舍。对于这些因懒惰致贫的贫困户如果采取物质帮扶的话，结果只能越扶越贫、越扶越懒。倘若懒汉通过等、靠、要、闹缠上赖上了扶贫干部怎么办，届时不能脱贫，责任到底在贫困户懒还是在扶贫干部不得力？很多扶贫干部无法回答我的提问，也不知所措。

就算执行包保的同志责任心比天高比海深，日不食夜不寐，也可能出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。因为让帮扶对象脱贫需要具备很多条件，包括当前生产资料等要素资源的占有，教育、卫生、社保、金融等一系列公共服务和社会制度的配套等。更重要的是，脱贫是一项以收入显著增长为核心的经济活动。要想持续实现大于正常农民收入增幅的增收，除了政策倾斜之外，还得取决于扶贫行为是否符合经济规律，且是否能够有效应对各种自然与市场风险。

然而，这些事情很大程度上并不以政府的主观意志为转移，更非由帮扶干部说了算数。扶贫工作队员绝大多数出身于省市县三级“衙门”，此前未必真正地见识过市场经济的“刀光剑影”，饭后茶余聚在一起吹吹“牛逼”大概可以，到残酷的商场上真枪实弹地干它几仗估计大多数不行。因此，我通过反复分析，觉得这种“最严包保责任制”动机纯正，愿景感人，却明显缺乏严肃性和科学性，只能徒增干部的问责风险，让其如履薄冰、胆战心惊。

由于脱贫摘帽的时限短、任务重、压力大，加之长期以来政府“爱民如子”与“恨铁不成钢”的思维惯性，遇事总喜欢“替民做主”，经常拍脑袋、想当然地给贫困户设计和描绘脱贫致富的宏伟蓝图。在一些地方，政府大包大揽、自操自办、一厢情愿甚至“霸王硬上弓”的情况便时有发生。这种越俎代庖地为农民谋幸福的事情，结局大多是花了钱、费了神，项目却无法“落地生根”和“开花结果”，或因成本太高使经济效益缺乏可持续性。不少本该得民心的好事最后办成了伤民心的坏事，让群众既不认同更不感恩。

在我的记忆之中，凡党委、政府推进中心工作和执行重大任务时，一般都要秉承战争年代的成功经验，先派大员上阵，成立指挥部或领导小组，下面再设立专门的办事机构，配置专门的人员编制，制订专门的政策规定，让其以“统一行动指挥、集中资源配置”的名义，理直气壮地凌驾和运转于日常管理部门的职能权力之上，形成一套与正规工作既相重叠又相区别的具有特殊性质的体制机制。各级政府成立专门的“扶贫办公室”便是典型。实践证明：政府应对重大任务的这种传统办法既能产生高效率，也能导致低效率。

国务院扶贫开发领导小组办公室成立于1986年，白纸黑字的文件证明，其性质就是一个议事协调机构。主要职能有两条：一是组织调查研究，拟订贫困地区经济开发的方针、政策和规划；二是协调解决开发建设中的重要问题，督促、检查和总结交流经验。到20世纪90年代，省、市、自治区及各基层地方政府按照上下对口的原则，“依样画葫芦”，先后设置了扶贫开发领导小组办公室，简称“扶贫办”。究其原旨和初衷，主要为本级政府拟订扶贫开发的法律法规、方针政策、纲要规划，以及协调解决实施中的“扯皮拉筋”等问题。说穿了，与国务院扶贫办一脉相承，功能仍为议事协调机构而已。称之为“智库”或“参谋”机构也算名正言顺。

但是，政府各职能部门之间很多权力职责的边界往往不清晰，经常出现“你吹你的号，我唱我的调”以及有利则相互争夺、无利则相互推诿的状况。为在扶贫开发中把各部门号令统成一个“调门”，让各渠道资金注入一处“管径”，使全社会力量攒成一股“干劲”，从而充分发挥好综合效应，绝大多数地方政府赋予了扶贫办一些特殊权力与雄厚资源。如参与拟订本地区扶贫资金分配方案，审核和批复扶贫开发重大项目，指导贫困地区产业化发展，参与农村基础设施和社会公益事业建设等等。权利之大，地位之高，把扶贫办推到了风口浪尖上。在人们眼中，扶贫办不仅掌握了着丰富的物质资源，而且还拥有强大的话语权。特别是在重点扶贫地区，连干部的任用与升迁也必须“照例”征求一下扶贫办的意见。所以，我们在调查中奇妙地发现，不少干部群众对扶贫办持有一种类似于“羡慕嫉妒恨”的感觉。

现在，很多地方扶贫办的职能领域和业务范围已经远远地超过了原来设计的边界，把不少不该承担的行政责任和服务项目也主动地扛在自己肩上。例如某县制订了全县“精准扶贫助学金”发放标准，每个学生按一本、二本和大专的区别每年可获得5200元、4400元、3800元的帮扶款，由县扶贫办负责向“因学返贫”的贫困户具体发放。某县为了解决贫困户治病难问题，先是发放治病补助金，后发现贫困户普遍存在“买药难”问题，于是又探索改革创新之路，由扶贫办加设“供药股”机构，改发钱为直接定期供药。某县支持贫困户发展黑山羊养殖业，县扶贫办主任拍着胸脯承诺：“贫困户只需把羊圈修建好，种羊选配、饲料提供、防疫医疗、市场销售、信用贷款、保险公司等所有事宜由我们一站式包办。”诸如此类的事情都是在“为贫困户服务”的旗帜下被隆重推出，大家丝毫不觉得这中间有什么不妥之处。我们观察到，凡属于扶贫开发任务比较繁重的地方，扶贫办的干部职工最为忙碌。他们挺身而出、东奔西跑、起早贪黑、废寝忘食，为扶贫开发事业的发展做出杰出的贡献。

但是，这个利用扶贫契机而声名鹊起的所谓“总枢纽”与“指挥部”却很难发挥出逢山开路、遇水架桥，“过五关，斩六将”的神勇而成为万众瞩目的时代英雄。这不是因为扶贫办的权力与资源尚有欠缺，更非扶贫办的干部职工没有努力，根子在于把原本该由各社会领域去分散化解的贫困现象集中起来交给一个指定的机构去单打独斗。这种制度安排很容易造成“按下葫芦又浮起了瓢”的局面，混淆了正规管理与临时突击之间的本质区别，让教育、卫生、民政、金融等一系列专门的职能机构很大程度上摆脱了主体责任和抛弃了主导功能。从理论和逻辑上看，强化扶贫办的职能，看似抓住了扶贫开发的核心与“命门”，统一了政府的号令，提高了办事服务的效率，但实际上并没有形成制度体系的支撑和社会化的协同。因此，高高在上的扶贫办纵有翻江倒海的本领，也很难摆脱“孤军奋战、四面楚歌”的命运。而且，还有可能干扰决策、贻误战机、浪费资源、触犯众怒。最后的结局一定是“唱戏的人吃了亏，看戏的人不叫好”。

五、总结

上述各种问题，并不是扶贫开发的发明创造，而是长期以来我们体制机制上的许多弊端和领导农村工作方式方法的不少“毛病”在扶贫攻坚过程中的自然反应。这些问题不仅仅为湖北省所特有，中西部地区乃至全国均普遍存在。有时候，上级政府一些政策措施的出台，并非依据公平竞争的市场原则，而是出于政治考量，追求的是社会效益，甚至带有急功近利的意味，这亦是各地方在实践中难以贯彻落实更难以真正做到精准的重要原因。

我们在调查中还发现，当前农业农村工作所遵循的一些原则和坚持的一些方略，在整体上明显地具有重微观、轻宏观，重战术、轻战略，重人力资源利用、轻制度改革创新等不少缺陷性，给人一种“埋头拉车不看路”的感觉。这种看似“实干苦干”的思维方式和行为模式，实际上是“头痛医头、脚痛医脚”的搞法，很容易陷入“按下葫芦又浮起了瓢”的低效局面。