农村老龄社会治理转型研究——基于“自助—互助—他助”逻辑视角

何宗元

（太原工业学院设计艺术系，山西 太原 030008）

当前，我国的老龄化形势十分严峻，老年群体的人口占比呈现迅猛增长之势，社会中普遍存在未富先老、孤独终老、高龄少子、未备先老等突出现象[1]。在党的十九大上，习近平总书记提出健康中国的发展战略，要求积极推进医养结合政策，为养老、敬老、孝老打造一体化的政策体系[2]。尽管现行养老体系建设取得了重大成效，但养老市场并未真正发挥出其应有活力，存在供给有效性不足、发展不充分和不均衡等突出问题，没有满足广大人民群众的现实养老需求[3]。西方发达国家早在19世纪中期就已经进入了老龄化阶段，全球范围内的养老服务体系在发展历程上经历了“家庭照护→机构照护→去机构化→社区照护”[4]的转变过程。此外，大多数国家都是在初始阶段致力于扩充养老覆盖范围，在进入全面服务阶段后不断优化和完善相关制度结构等，而在快速发展期着重关注和强调配置、合作及协作[5]（P15-18）。尽管西方国家的养老模式具有重要的参考价值，但各国之间的制度结构和权力模式存在重大差异。因此，需要基于中国特色的政治制度和行政结构，来建构我国的老龄社会治理体系。虽然我国主张多元主体共同参与养老服务供给，但多元主体共治的局面依然处在起步阶段，在推进过程中面临诸多现实性的难题，政府依然是养老服务供给和治理的主体，担负着配置养老资源的主要职责[6]。中国特色的老龄社会治理的有效性源自于政府内部治理的动力机制。学术界普遍认为集权和分权周期性波动、收放高度结合以及中央与地方相互博弈的治理特征，实质上是中央与地方在权力收放上博弈[7]。权力收放关系直接关系到地方政府的政策重心和推进方向，投射到老龄社会治理领域，不仅决定着基层如何执行和落实养老政策的问题，同时关系到如何从顶层上规划设计养老体系[8]。虽然群众最关心医疗和养老等民生问题，但诸多官员重视任期内短期业绩，往往会忽视甚至牺牲养老等长期业绩[9]。如何引导和规制地方政府形成充分发挥自我能动性的意识和偏好，积极规划和执行养老等激励性和收益性相对较低的民生政策，是构建有中国特色老龄社会治理体制的重点和难点。因此，本文在分析中国农村老龄化社会治理的失序问题的基础上，探究农村老龄社会治理转型，从而为提高农村老龄社会治理的有效性和可持续性建言献策。

一、农村老龄社会治理失序表征

1.农村老龄社会演变与社会架构转型失衡

我国老龄社会形态演变较快，然而社会结构转型较慢，致使老龄社会治理在短期内出现了一些周期性的问题。由于发达国家在人口年龄结构方面的演变进程较慢，因此其社会结构有充足的时间进行转型。当年龄结构逐步进入老龄化的状态之后，社会架构也随之改变。而发展中国家的卫生、教育、医疗等方面存在着追赶效应，在人口年龄层，成年快速跨越到老年阶段后，而由于复杂多元的社会结构无法及时转变，表现出明显的滞后性，尚处于从成年阶段向老龄阶段过渡的时期。在这一段时期内，年龄结构与经济社会发展水平不适应，从而造成老龄社会治理失序。我国是最大的发展中国家，人口老龄化现象较为严重，社会结构转变滞后，依然停留在成年社会，不能及时有效应对老龄社会。与日本、英国、法国比较，我国的老龄化时间出现的节点较晚，分别至少晚了30年、70年、130年。除此之外，我国的人口老龄化存在明显的“多老快老”特征，预计在本世纪30年代左右老龄化水平将超过美国，而在本世纪中叶将超过瑞典、法国以及英国等，也就是我国从老龄化到深度老龄化的演变只有25年的时间，相比发达国家平均缩减了45-50年的时间，而深度老龄化向超级老龄化的演变只有16年的时间，相比发达国家而言平均减少了14年[10]。

2.农村老龄社会“遇老未养”的治理困局

在经济方面，我国的治理基点较低，出现了未富先老的状态。2000年，我国的老龄化水平在10%以上，进入了老龄社会阶段，表现出显著的未富先老状态，处于成年社会阶段。面对人口老龄化的基本国情，我国应对老龄化的经济基础较弱。在发达国家进入老龄化状态之后，老龄社会结构与经济发展基本保持同步，且经济实力较强，能够积极应对人口老龄化的问题。在社会层面出现了未备先老的情况，从成年阶段快速步入老年阶段，所建构的社会保障安全网并不成熟稳固，特别是在20世纪90年代中期，我国才对医疗保障体制进行改革和完善，社会保障的改革起步较晚，且存在明显的城乡差距。在社会保障层面也存在显著的滞后性。此外，健康方面也出现了未康先老的状态，根据世界卫生组织显示的数据来看，在2018年我国平均健康预期寿命是68.7岁。老年群体带病生存期在8年以上[11]。区域层面存在农村先老的情况。在进入老年化社会之后，农村地区60岁及以上的老年人达到了0.86亿，这一数据大约是城镇老年群体的两倍，且农村老龄化现象也比城镇更为严重，超出城镇这一水平的1.2%[12]。在不同区域，老龄社会显现出明显的农村先老问题。由于城镇地区拥有更为优质的教育、医疗和就业环境，大量的农村青壮年群体逐步涌向城镇地区，导致农村出现了明显的空心化，进一步提高了农村地区人口老龄化水平。

3.农村老龄社会治理规律认知不足

人口老龄化阶段是人类发展进程中的一个必经阶段，同时也是一个持续性的动态阶段。学术界将老年群体人口规模占比作为评价当前人口老龄化水平的指标。人口老龄化达到一定的程度将进入老龄社会形态，是对人口老龄化引发的堆积效应的阶段性划分。在年龄结构方面，由于我国进入老龄阶段的演变进程较快，如果没有充分认识和把握老龄化阶段客观规律以及没有有效划分不同老龄社会形态，也很容易出现极端的状况。老年群体会涉及到多个方面，例如养老、娱乐、休闲、医疗等民生问题。人口年龄结构与社会架构同步演变的社会形态，能够妥善应对效率和公平问题；倘若社会结构和年龄结构的转型出现了冲突，那么首先应该解决的是老年人帮扶这一公平问题。治理规律认知不足源于对于问题本身没有充分的理解和认识。老年群体问题是指在当前所制定的方案以及建议与老年人的现实要求有所偏差。问题在于如何优化社会治理，这并不是老年人本身的问题，因为每个生命个体到了老年阶段，都需要一定的帮扶。老年问题是年龄结构与社会结构不同步而引发的社会、经济、政治、文化及生态等一系列问题，需要从多个视角来探究解决路径，而不是单纯地归咎于人口老龄化。

二、农村老龄社会治理转型的三重逻辑

当前学术界关于人口老龄化问题的研究成果十分丰富，主要集中在观念转变、规模预测、政策倡导等领域，但对该问题的研究过于表层化和碎片化，没有系统研究农村老龄社会治理转型。因此，本文基于“自助—互助—他助”逻辑视角，深入探究农村老龄社会治理转型，由此来贯彻落实人人共同参与、积极应对老龄问题的新发展理念。从三者之间的逻辑关系上来看，“自助”发挥主导作用，而“互助”和“他助”则分别发挥辅助和外援作用，三者缺一不可、相互支撑、共同作用。

1.“自助”逻辑：可行能力与发展心态

改革开放以来，社会领域极大释放了资源空间，广大乡村青年逐步走出封闭的乡土空间，进入城市寻找生存机遇。这直接导致乡村空心化，形成“无主体熟人社会”。不过“无主体熟人社会”概念值得商榷，因为它仅仅将向外流动的群体视为主体，限制了主体丰富性。[13]另外，它还过于突出文化、年龄等结构要素对留守群体尤其是老年群体引发的约束作用，忽视了留守主体的自我改变意识和能力，以及对上述要素的建构性和调适性作用。对此，阿玛蒂亚·森以可行能力作为概念工具，认为老年群体具备实现自由发展的能力，只不过由于缺少社会机会、透明性保证不足、缺少防护性保障等因素，他们逐渐失去了这种基本能力，抗压和抗逆能力不断下降，逐渐成为弱势群体[14]（P29-35）。

增能理论认为，老年群体日益显现的无权和无能状态实际上源自于外界要素错配和控制。在老年群体周边实际上存在能够激发其自主体意识和提高自我效能的资源要素，在发挥其内生产能和充分利用周边资源的同时，老年群体能够为了实现自身利益而对周边交往环境和生活秩序施加确定影响[15]。如果将内生的可行能力视为“经”，那么发展性心态结构就是“纬”。随着社会中个体化思潮的突飞猛进，当前乡村老年群体不再像以往那样完全依靠子女养老，也不再抱有完全依附性的心态步入老年阶段，而是开始寻求自我发展路径，在养老问题上表现出明显的自主意识和自我保障倾向。这种自我负责的自觉性意识，一方面来自于国家日益完善的福利保障，另一方面源自于农民主体理性的日益扩张。在这两方面共同推动下，使老年群体的养老心态，逐渐由完全依附性向自决性，由生存性向发展性转变。其中老人农业是最能体现发展性养老心态的案例。不同于西方的退休观念，我国农村老年群体并不存在严格的退休制度，即便是已经达到了城市地区的退休年龄，依然以老而不休的心态继续坚持劳作，积极发挥自身在农业生产中的作用。因此，无论是理论可行性还是实践发展心态，老年群体应当成为积极应对老龄化的主体，不断培育和夯实主体意识和主体地位。

2.“互助”逻辑：互惠伦理与利益关联

农村留守老人，按照年龄阶段可进一步细分为低龄、中龄、高龄这三类老年群体，但无论哪种类型都表现出相同的生活和养老诉求。因此，在家庭养老和机构养老被迫转型以及运作效率过低的情形下[16]，那种能够将老年群体充分集中起来，进而能够在生活、娱乐以及精神等层面提供互助服务的养老模式逐步产生并得以运用，并被视为我国农村养老的有效路径[17]。相关部门也在养老服务体系的相关建设规划文件中提出要积极探索和实践这种新型的乡村互助养老模式。之所以在理论和实践上关注并探索互助养老模式，主要是从以下两个方面进行考虑：一是老年群体具备一定的内生潜能和人力资本，将这些零散化的要素充分整合起来能够提升养老保障实效；二是即使在转型阶段，乡村依然具有鲜明的熟人社会样态，没有真正消解由熟人组织起来的村庄，让农民群体的低成本互助具备了极大的可能性。乡村熟人社会的交往空间所塑造的合作伦理以及农村土地集体所有制下的特定利益关联，成为了发挥老年群体互助合力的重要基础。

依据克鲁泡特金的观点，互助性是整个生物界普遍具备的特征。尤其是集体主义文化底蕴深厚的中国，熟人化以及流动性较低的村庄，在频繁交往下产生了更深层次的信任，以互换礼物产生了互惠伦理，创造出独具本土特色的人情关系和帮助模式[18]（P22-25），显现了互助伦理的精神内核。这种能够对人产生指导和影响的伦理形态在一定条件下能够将生产生活领域的互助延伸至养老领域。就利益关联而言，任何互助行为都潜藏着利益考虑，直接映射着人们的利益需要。同理，互助伦理的社会底蕴如果失去了共同利益这一关联条件，同样难以形成常态化的有效行动。我国农村土地集体所有制为老年群体互助夯实了利益基础，通过土地权利安排让村集体具备了整合资源和统筹空间的权利，能够利用土地资源实施广泛动员，将与土地相关的人际关系矛盾显现出来，然后基于理性沟通和平等协商找到解决问题的入口[19]。通过公平公正分配土地利益能够让乡村形成相同的政治意愿，消除农民在其他领域相互协作的阻力和障碍。

3.“他助”逻辑：资源反哺与组织下乡

现代性是导致社会和传统秩序产生断裂的主要原因[20]（P3-4）。以养老来说，这种断裂引发了两难困境，即传统养老帮扶网络的作用空间日益狭窄，但同时并未建构新的现代化福利保障体系。针对这一两难境地，西方学者发起了找回国家的学术倡议，要求政府必须重视并提高对老年群体的生活服务和保障供给，一系列社会服务组织开始关注基层老年群体的生活需求，并试图为其提供专业化的服务。

我国政府适时优化调整资源配置，以项目为载体将更多的财政资源投向乡村。通过外部资源来激发内部发展活力，进一步优化农村养老服务的供给结构，增强老年群体对未来自助生活的预期和信心。伴随着各类资源下乡，更多的专业化社会组织开始走出城市转向农村。这对于推动乡村公共服务专业化以及满足农村老年群体的差异化需求具有重要意义。尤其是现阶段我国社会主要矛盾发生了重大变化，老年人的养老需求不仅仅局限于生存需求，而是日益多元化。正是这些需求没有得到重视和满足，导致乡村老年群体在心理上产生了消极情绪，引发了普遍性的心理不健康问题[21]，而专业的社会工作组织在积极干预老年心理以及融化人格结构上具有特殊优势，能够为老年人积极参与社区建设、调整心态以及得到情感满足提供专业支持。总之，国家资源反哺乡村养老与社会组织为乡村养老提供专业化服务，能够为构建乡村老龄社会治理的他助模式奠定更加稳定的基础。

三、农村老龄社会治理转型路径

人口老龄化是人类发展过程中所需要经历的阶段。推进农村老龄社会治理转型，是实现社会治理现代化的关键环节。

1.构建农村老龄社会治理体系

老龄社会的治理是我国社会治理体系的重要部分，我国的老龄社会治理具有丰富的内涵和鲜明的历史特征。建构与国家治理现代化相匹配的老龄社会治理体系需要考量深化改革的时代背景。一是进一步加强老年社会治理制度的建设。党的十九届五中全会提出要全面落实各项决策，要发挥党的领导作用，明确各级党委工作职责，充分发挥其在社会治理中的作用，进行科学的决策和规划。同时，要保障其监督职能得到有效的发挥，例如在养老服务方面，制定科学的养老服务政策，推动养老服务职责制度化。二是加强监督和考核。建立投诉举报制度，鼓励广大公众、各类媒介组织和第三方组织监督服务过程，制定并实施严格的责任追究制。三是完善资源整合机制，协调部门关系，将养老服务要素市场和行政资源进行紧密的结合。

2.创新农村老龄社会治理方式

习近平总书记提出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[22]（P22-23）老龄社会治理方式要与国家的治理体系和治理模式紧密联系，并与我国传统养老文化相契合。家庭作为基本的社会单位，是我国社会和制度转型的基础条件，家庭能够发挥其传统孝道的作用，最大程度发挥家庭养老模式的基础作用。通过吸收和借鉴国外先进的经验，完善家庭扶持政策，通过提供多元化的服务和帮助，来稳固家庭养老的基础地位。同时，随着城镇化的不断发展，也可以从丰富农村互助养老、发展经济等方面来拓展农村互助养老基本模式。积极发展数字时代的智慧养老模式。2015年，国家提出了智慧养老的模式。2019年，《国家积极应对老龄化中长期规划》提出要积极发展技术创新来有效应对人口老龄化问题。随着经济的不断加快、科技的迅猛发展、智能技术和产品的应用，人口老龄化的应对需要融入现在的技术以及产品，打造更具有创新服务的养老模式，将商业、技术、产品三者进行有机的结合，借助大数据等相关的技术提升养老服务的经营性和可靠性。从国外的相关实践经验来看，许多发达国家都是通过立法先行来应对人口老龄化，例如法国、日本、美国等都在老年阶段建立了相对完备的法制体系，在这一领域建立了相对完备的法制体系。我国现行法律分别从赡养和抚养、社会保障、社会参与以及社会优待等多个方面就老年群体权益作出了具体规定。就长远而言，必须从宪法这一国家根本大法的角度，进一步完善与人口老龄化相关的法治内容，从宪法上充分保障老年群体的基本权利。当前山东、甘肃、北京、浙江、天津等许多省市就养老服务制定了地方性的法律法规。

3.完善农村老龄社会治理政策

党的十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[23]（P154）。随着社会、经济、人口结构的急速转型，引发了一系列复杂问题和不确定性风险，这一时期的新矛盾是广大人民群众日益增长的美好生活需求同不成熟和不完善且不平衡的老龄事业及产业发展之间的矛盾。因此，优化和完善老龄社会治理政策需要正确分析和把握未来人口结构变化趋势，做出具有前瞻性的规划设计。一是加强老龄社会治理的顶层设计。党的十九届五中全会明确提出了积极应对人口老龄化的相关战略，不断提高我国老龄社会治理政策的全局性、系统性和前瞻性水平。此外，应制定相关的治理政策，统筹兼顾发展型老龄社会治理工作。二是重点制定低收入老年群体、流动老年群体社会支持以及高龄老年群体的社会救助与保障政策。三是创新老龄阶段社会治理机制。选择具有代表性和突出特征的区域作为试点，探索老龄化工作创新机制，扩大试点效应，在一些具有较大养老压力的地区，推进服务机制、体系、业态、模式以及支撑要素创新。