理解国家转型中的制度学习：一个初步的分析框架

郑吉峰

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

钱穆在《中国历代政治得失》中谈到“政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。”[1]（P53）按照钱穆的理解，任何制度都处于不断发展变化之中，都有走向衰败的必然性与可能性。在美国独立建国的过程中，作为美国《联邦宪法》的制定者之一的汉密尔顿问到了这样一个问题，“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治知识”[2]（P3）。通过学习建立良好的政制追问，是先贤们对于制度建构的思考。制度学习的概念一经提出，便与国家、尤其是国家转型密切联系在一起。尽管制度学习的概念运用甚广，成为制度变迁理论研究的重要内容。但是对于制度学习的研究，缺少一个成熟的理论框架，忽略了对制度学习的具体运行机制的分析，也没有实现对国家转型视角下的制度学习的理论化。

一、问题的提出

关于制度的理解，里普森认为：“所谓制度，就是在群体满足公共需求的重复性实践活动中所形成的程式化的行为模式的产物。”[3]（P22）诺思认为，“我们无法看见、感觉、触摸，甚至是衡量制度，它们是人类的心智结构”[4]（P147）。制度是从规则、约定、习俗等不成文的规定演化而来的。人是万物的主体，制度的形成离不开人的参与。制度的形成以及人对制度形成的深刻参与，致使制度本身是可学习的。杨光斌认为，诺思制度变迁理论的变迁表现在四个方面：行为假定、交易费用、组织因素、适应性学习。“学习”的引入标志着诺思制度变迁理论的重大转向，学习是一个试错的过程，也是一个不断适应的过程。将学习引入到制度变迁的理论中，是诺思制度变迁理论的重大转变。盖伊·彼得斯认为，“制度似乎通过学习也能够做到变迁，通过对新信息的反应能在各种均衡状态之间变动。这些信息，或许来自它们自身‘路径’的经验，或许来自其他制度的经验”[5]（P76-77）。对此，在诺思理论的基础上，杨光斌进一步分析认为，在经济与社会变迁的时间维度中，人类的学习过程形成了制度演变的轨迹，即“现实—信仰—制度—具体政策—结果（被改变了的现实）”，具体过程则是，人们建立对世界的信念，然后通过制度来实现信念、规范人们的行为方式，而后形成结果，即被人们改变了的现实。从结果到现实的反馈机制贯穿了人类的心智过程，信仰结构通过制度转化为社会和经济结构。虽然制度学习的概念并未完全形成，但是制度变迁中制度学习的雏形已经基本显现出来。制度变迁中的制度学习是现实存在的，制度学习的主体是人，制度学习的对象与核心是政治制度。制度学习是理解国家转型的重要视角。它指的是由精英集团发起的，以政治制度为核心学习对象，在某国家或地区发生的，以实现国家发展繁荣为主要目标的学习行为[6]（P29-34）。以制度学习的视角来研究国家转型，有着非凡的意义。

从理论上看，国家转型有广义与狭义之分，即以建立现代民族民主国家为目标的广义国家转型和以政体转变为核心的狭义国家转型。在国家发展的历史上，国家转型一直都在发生、从未停止过。无论是建构现代国家或是政体转变，从方式上看，无外乎两种方式：革命或改革。

从现实的角度来看，改革与革命作为实现国家转型的方式，对应着狭义的国家转型与广义的国家转型两种类型的国家转型。进而产生四类国家转型模式，分别是革命—广义型国家转型、革命—狭义型国家转型、改革—广义型国家转型、改革—狭义型国家转型（参见图1）。具体而言，革命—广义型国家转型，就是以革命的方式，来建立现代国家，尤其是现代民族国家与民主国家；改革—广义型国家转型，就是以改革的方式，来实现现代国家的构建，尤其是建立现代民族国家和民主国家；革命—狭义型国家转型，就是以革命的方式，实现国家政体的转变，改变国家的根本政治制度；改革—狭义型国家转型，就是以改革的方式，实现国家政体的转变，改变国家的根本政治制度，建立新的政治体制。

图1 国家转型的四种形态

制度与人类社会的发展相伴而生。人类社会发展的历史，就是一部制度发展、改变、完善的历史。从政治学的角度来看，制度给国家和社会发展提供了基本结构与秩序。现代制度的背后都会有一定的公共权力作为支撑，离开了公权力支撑的制度难以正常有效运转。同时，制度亦是现代国家进行国家和社会治理的基本载体与工具。现代国家治理体系是一个由价值、制度、行动构成的闭合系统，制度居于价值的下层和行动的上层，制度是现代国家治理体系的中轴结构，国家治理现代化的实现，核心是建立现代化的国家制度[7]（P18-25）。制度在现代国家建设与国家治理中有着重要作用。林尚立指出，“制度是现代国家成长的核心要素，制度对现代国家成长和国家治理的决定作用，使得制度的建设和发展成为现代国家成长的关键。从一定意义上讲，现代国家成熟的标志，就在于制度体系的成熟。制度决定国家实力，决定国家发展的空间与可能的活力。”[8]（P56）制度是现代国家的中轴力量，制度的实力决定了国家的实力和竞争力。

现代制度的建立是民族民主国家建构的重要内容，制度建设是狭义国家转型的核心内容。无论是广义的国家转型，还是狭义的国家转型都与制度密切相关。制度建设是国家转型的重要内容，是影响国家繁荣的重要因素。阿西莫格鲁与罗宾逊认为，包容性政治制度与包容性经济制度的建立能够确保国家繁荣，也就是能够避免国家失败[9]（P314-316）。国家转型的核心内容是制度建设，国家转型的过程就是确立制度标靶，不断建设新制度、摒弃旧制度，实现制度革新的过程。那么，在确立制度标靶之后，到新的制度完全建立实施之前的过程就是制度学习的过程。建构更加文明的制度，是国家转型的目标，制度学习就是实现这一目标的重要途径。

制度学习提供了一个理解国家转型的全新视角，国家转型的成功与失败取决于建构什么样的制度以及制度建设的效果。按照戴维·伊斯顿的政治系统论，政治生活本身是一个系统，而政治过程也是一个系统，它是一个“输入—处理—输出”的过程，输入的是“需求与支持”，输出的是“政策与反馈”，中间处理的过程就是政治系统内化处理的过程[10]（P37）。国家转型与制度学习之间的基本关联在于，制度学习提供了实现国家转型的方法。制度学习视野下的国家转型，是一种狭义国家转型，它以国家政体的转变为根本标志。无论是改革—狭义型国家转型抑或是革命—狭义型国家转型，其根本内涵是实现国家政体的转变，建立新的政治体制。制度学习本身就是建构更加文明政制的一种基本方法，制度学习行为也就塑造了实现国家转型的基本途径。制度学习提供了狭义型国家转型的基本方法。作为一项系统工程，制度学习活动的进行，有着一系列的主体结构和配套措施，分为宏观、中观、微观三个层次。制度学习的宏观层面，也是制度学习的外部系统，主要是对制度学习外部环境的分析、对制度学习行为产生原因的分析和对制度学习行为与国家社会发展之间关系的分析。制度学习的中观层面，主要是分析制度学习的要素。制度学习的微观层面则是对制度学习行为具体发生路径的探讨。制度学习的宏观、中观、微观三个层次构成的是一个闭合的循环系统，为分析国家转型中的制度学习塑造了一个基本的分析框架。

二、制度学习的运行机理

宏观层面的制度学习，主要分析制度学习的外部环境、制度学习的结果，以及为何又会进一步进行新的制度学习。制度学习的外循环系统表现为：国家与社会危机会诱发制度学习，制度学习推动新制度构建，新制度老化之后导致制度衰朽，制度衰朽之后又会触发新的国家与社会危机，新的国家与社会危机又会诱发新的制度学习。

1.国家与社会危机诱发制度学习行为

制度本身是为国家与社会构建基本的秩序，保障国家与社会的平稳与有效运转。制度是国家与社会运转的中轴结构，它为国家与社会的运转作出了根本性规定。许多学者更是认为国家本身就是制度的集合，制度构成了国家。从人类社会发展的历史来看，人类社会的发展与国家社会发展中的危机是相伴而生的。战争、贫穷、不平等、起义等等，构成了国家与社会发展中的一个又一个危机，这些危机贯穿了整个人类历史的全过程。每一次危机都会从两个方面对国家和社会发展产生影响。根据马克思主义阶级观，统治阶级会着力去维护自身的统治、被统治阶级会思考如何打破现有统治。维护自身统治的方法是进行制度建设，打破现有统治的方法是打破现有制度之后建设新的制度。制度建设是对原有的制度进行调整、补充，直到化解危机。每一次危机的化解，就是人类社会自我修复与完善的过程。这个化解危机的过程、实现自我修复与完善的过程就是制度学习。

2.制度学习推动新制度构建

无论是统治阶级还是被统治阶级，其在进行制度学习活动的过程中，都会确立一定的制度目标，以某一国家或地区的政治制度为学习目标，一旦目标确立之后，便会采取行动来建构新的制度体系，无论这一行动是改革抑或是革命，进而达到维持或推翻现有统治的目的。同时，新的制度体系的建立并不是通过一次、两次或几次制度学习活动就能实现的，而是一个不断制度试错的过程。制度学习主体会在自身利益、理想追求、外部环境等多种因素的综合作用下选择制度学习的目标，并会基于自身的利益做出决策，因此会使得制度学习之后确立的新制度更加有利于维护自身的利益。这极易导致制度学习的目标与基本国情和实际需求不相适应，进而导致制度学习的失败。制度学习过程的利益驱动，导致了制度学习的位移与偏差，使得制度学习的目标与制度学习主体真实需要之间出现“水土不服”。

3.新制度老化催生制度衰朽

制度是立足于一定的国家经济社会发展的实际基础之上的，无论何种制度，一旦超出了国家与社会发展的承受能力，便会走向制度衰朽。任何制度学习行为的产生，其导致的最后结果有两种，制度学习的成功或制度学习的失败。一方面，如果制度学习成功，新的制度体系便会确立。但是新的制度体系确立之后，随着时间的推移，新制度最终也只能沦落为“旧制度”。另一方面，假如制度学习失败，其结果是旧制度得以继续存续，其后会寻找恰当时机重新发起新的制度学习行为。无论是新制度沦落为“旧制度”，还是旧制度继续保持其为“旧制度”，这种“旧制度”发展的结果就是，它一方面满足不了国家与社会发展的需要；另一方面，它无法提供持续有效的制度供给。制度供给不足会导致国家与社会发展中的危机与矛盾化解无效。这种新制度老化的过程就是一种制度衰朽。

4.制度衰朽触发国家与社会危机

任何一种制度产生和确立之初，必然是欣欣向荣的，展示出蓬勃的朝气与活力，也解决了社会发展中的问题，维护了国家与社会的稳定。随着社会主要矛盾发生变化、社会利益结构深刻调整、社会阶层结构发生变化，国家会对维系和支撑国家与社会统治的基本结构与支撑制度产生新的诉求。制度衰朽后的直接结果，是制度失灵。制度失灵使得国家与社会管理失效、政令不通、税收无力、各自为政，由此引发新一轮的国家与社会危机。国家是制度的集合，制度是国家发展的中轴，因而制度衰朽会直接威胁国家与社会发展的支柱。现代国家实质上是一系列现代制度的集合，现代制度支撑着现代国家。从国家自主性的角度来看，“自主性国家行为会规律性地采取那些能够增强其权威、政治生命以及对国家组织的社会控制（正是国家机构中的当权者创造了这些政策或政策理念）的形式”[11]（P20），但是国家自主性的存在，依然不足以化解和克服制度衰朽的危机。

三、制度学习的要素

制度学习的要素包括制度学习的诱因、制度学习的主体、制度学习的标靶、制度学习的方式、制度学习的层次和制度学习的效果。

1.制度学习的诱因

制度学习是由一定的因素诱发的。按照社会分层的基本假定来看，社会阶级可以划分为统治阶级与被统治阶级。统治阶级掌握着国家权力和社会权力，统治阶级的基本诉求是持续维护自身的统治，持续地巩固和保有权力。被统治阶级不掌握国家与社会权力，但是对于不掌握国家和社会权力的被统治阶级而言，在自身基本利益得不到保障时，便会走向社会抗争。基于此，国家制度学习行为的产生，其诱因有两种，一种是统治诱惑，另一种则是社会抗争。统治阶级为维护自身的利益与统治，无论是有意的或是无意的，会希望通过制度学习实现制度更新，化解国家与社会危机，实现利益维护与统治延续。被统治阶级意图维护自身的权益与利益，会主动地进行抗争，其抗争的结果有两种，一种是统治阶级与被统治阶级妥协，进行制度学习，对一些基本制度进行修订，以达到维护被统治阶级利益的目的；另一种是，被统治阶级在社会抗争的过程中，通过制度学习实现制度建构，以维护自身的权益与利益。

2.制度学习的主体

制度学习行为是决定国家命运的关键选择，主要是由社会中的精英集团尤其是政治精英集团负责制定与执行。拉斯韦尔认为，政治研究是对权势和权势人物的研究[12]（P3）。精英占到社会总人口数的少数，但是却占有了国家与社会资源的多数，广泛地渗透到国家结构与社会结构之中。精英大致可以被划分为统治集团精英与被统治集团精英，也即官僚精英与社会精英。拉斯维尔认为，“任何精英都以共同命运的象征作为旗号来为自己辩护和维护自己的利益”[12]（P19）。精英集团不会放弃乃至抛弃自身的利益，并且时刻都有巩固与强化自身利益的冲动，做出有利于自身的政策选择。另一方面，统治集团持续保有权力的目标也会激发出制度学习行为。从社会精英的视角来看，社会抗争诱使社会精英进行制度学习行为。统治阶级与被统治阶级都为了维护自身利益做出了自已的选择，也就是统治诱惑与社会抗争共同诱发了制度学习。

3.制度学习的标靶

制度学习必须有特定的学习对象，也即制度标靶。制度标靶的选择涉及到两个方面的问题：一是选择何种制度作为制度标靶。制度作为决定国家与社会发展的关键资源，选择何种制度作为学习的对象就至关重要。作为制度学习对象的制度既可以是已经建立起来的、显示出一定绩效的制度；也可以是观念中的、尚未实现的制度。但作为制度学习对象的制度标靶，应该是一种更加文明的制度。二是制度标靶如何选择。制度学习主体在进行制度学习时，不可能直接选择到完全适合的制度体系。因此，制度学习主体需要根据实际情况，通过试错探索出一条符合实际的、适合自己的制度学习之路，以此来保障制度学习取得理想效果。

4.制度学习的方式

制度学习的主体是精英集团，不同类型的精英集团所选择的制度学习方式是截然不同的。官僚精英作为国家与社会发展中的既得利益者，在一般情况下更希望通过改革的方式进行制度学习，以期维护国家社会的稳定与自身的利益，不鼓励、不支持并极力反对通过革命的方式进行制度学习。社会精英更多的是作为社会底层与下层民众利益的代表。当产生国家与社会危机时，社会精英的上升通道通常会受阻，其利益也更容易受到损害，因而在一般情况下更倾向于通过革命的方式进行制度学习，以期实现根本上的政治变革，打破既有政治结构与利益结构。对于一个国家或地区而言，选择何种制度学习的方式是由国家或地区的精英结构、社会结构等决定的。制度学习方式的选择是一个试错的过程，官僚精英与社会精英对制度学习方式的选择，通常会依次、交叉或混合进行，经过多次试错，官僚精英或社会精英终会探索到适合自身的制度学习方式，制度学习方式的选择最终也会间接影响乃至决定制度学习的效果。

5.制度学习的层次

一般来看，制度学习的层次分为四种，即制度修复、制度吸纳、制度替代与制度创建。制度学习可以分为不同的层次。制度修复是对本身制度体系的修补，是制度学习的第一层次，也是制度学习的最低层次，其起点低、期望低，不是根本性的制度变革，制度绩效十分有限。制度吸纳是通过对某些先进制度体系中的非根本性部分进行学习，而对现有的制度体系进行的修补，是制度学习的第二层次。这种修补能够产生一定的制度绩效、达到一定的效果。制度替代是制度学习的第三层次。制度替代是通过制度学习实现整体的、根本性的制度变革。虽然新的制度对传统制度有所保留，但这种保留并非根本性的，并不能从整体上影响新制度的运转及其制度绩效的发挥，是制度学习的第三层次。制度创建意味着在原有的制度基础上或是在零基础的制度上，建构一整套完整的、全面的制度体系。这一制度体系既是全方位的，也是整体性的，是对原有制度体系的整体摒弃与新制度体系的整体创建。制度创建是制度学习的第四层次，也是制度学习的最高层次。但是并非制度学习的层次越高，制度学习的效果越好。换言之，制度学习的层次并不能决定制度学习的效果。只有适合本国与本地区需要的制度学习层次，才能实现和达到最佳的制度学习效果。

6.制度学习的效果

制度学习效果指的是制度学习行为所达到的制度学习主体预期学习目标的程度。按照此意义来理解，制度学习的效果应该就是从制度学习的主体即精英集团的角度来进行分析和认定的。精英集团所追求的制度体系及其预期效果在国家或地区得以确立和实现的制度学习就是成功的；精英集团所追求的制度体系及其预期效果在国家或地区未能成功确立和实现的制度学习就是失败的。每一次制度学习行为的产生，都是从精英集团自身的角度出发来进行的，因而这里可能会产生一个偏差，即符合精英集团利益的制度学习行为并不一定符合国家与社会的根本利益，也不一定符合所有民众的共同利益。

四、制度学习的基本路径与特征

制度学习是一个系统性的过程，包括制度学习的诱因、制度学习的主体、制度学习的标靶、制度学习的方式、制度学习的层次和制度学习的效果。制度学习的诱因包括统治诱惑和社会抗争；制度学习的主体包括官僚精英和社会精英；制度学习标靶是更加文明的制度，包括已经实现的制度体系与尚未完全实现的制度体系；制度学习的方式包括革命与改革两种；制度学习的层次包括制度修复、制度吸纳、制度替代与制度创建，由此形成了制度学习的具体路径（参见图2）。制度学习涉及的环节众多，影响因素众多，因而复杂性是制度学习的重要特性。系统性、连续性、包容性、交叉性、复杂性五种特性并存，构成了制度学习的总体特征。

图2 制度学习的一般路径

1.系统性

制度学习的系统性所强调的是，要从整体的角度来认识、看待和分析制度学习。从制度学习的宏观基础来看，制度学习的外循环系统表现为，国家与社会危机会诱发制度学习，制度学习导致新的制度体系的确立，制度确立之后衍生制度衰朽，制度衰朽又会触发新的国家与社会危机，新的国家与社会危机又会诱发新的制度学习，这个链条构成制度学习的外循环系统。从制度学习的运行机理来看，制度学习的诱因、制度学习的主体、制度学习的标靶、制度学习的方式、制度学习的层次和制度学习的效果，构成了一个完整的链条，这个链条构成和形塑了制度学习的内循环系统。可见，制度学习的过程是一个系统过程，它的外循环系统与内循环系统构成了制度学习的基本循环。

2.连续性

制度学习的连续性，指的是制度学习的各个环节需要通过无缝对接、逐一推进才能保障制度学习的成功。从制度学习的外循环系统来看，从国家与社会危机到制度学习的产生再到制度确立再到制度衰朽再到新的国家与社会危机的产生，各个环节之间是层层递进、渐次改变的，彼此之间具有很强的连续性。在制度学习的外循环链条中，各个环节之间构成了一个严密的组织链，任何一个环节的缺少都无法保障整体的制度学习的实现及其成功。如何保障制度学习各个环节之间彼此链接的有效，是制度学习行为顺利进行的基础和关键。如何在制度学习的进行过程中，在上一个环节开启之后，平稳地过渡到制度学习的下一个环节是制度学习过程中必须思考的问题

3.包容性

制度学习具有包容性，指的是制度学习的系统是包容的，制度学习的过程是开放的。从制度学习的纵向结构上来看，无论是统治阶级或被统治阶级，无论是官僚精英或是社会精英，均可以也可能成为制度学习的发起主体；无论是革命还是改革，都可能成为制度学习的方式；无论是制度修复、制度吸纳、制度替代或制度创建，都是制度学习的可能类型。从制度学习的横向运行上来看，制度学习的包容性，还表现在任何阶级，只要具备足够的能力，都可以随时发起制度学习。从整个制度学习的过程来看，制度学习的主体、制度学习的方式、制度学习的层次等等都是多元化的，这种包容性、多元性的存在，保障了制度学习的灵活性，确保了制度学习的活力，促进制度学习目标的顺利实现。

4.交叉性

制度学习的交叉性，指的是任何制度学习都不是孤立存在的。具体而言，在一国之内，多种层次的制度学习可以同时发生；在世界范围内，不同层次的制度学习亦可以同时发生。不同国家的制度学习作为一种相似性行为，总会在一定程度上产生相互影响。从制度学习的主体与客体的角度来看，首先，一个国家或地区制度学习的成效，会极大程度上刺激另一个国家或地区开展制度学习；其次，一个国家或地区选择何种制度学习的方式，在相当程度上会影响另一个国家或地区对制度学习方式的选择，这种影响对相邻的国家与地区、或者经济社会发展情况相似的国家或地区尤为明显；第三，制度学习对象国对于该制度的掌握、运行情况，会直接影响制度学习的主体及开展制度学习的国家或地区开展制度学习的信心、勇气、魄力、效果，影响其对制度学习层次的选择。从制度学习主体之间关系的角度来看，制度学习的交叉性所展现出来的相互影响体现在两个方面：一是一个国家或地区之内的相互影响。制度学习可能由在一国或地区同时由不同阶级发起，从而产生相互影响。二是国家或地区之间的相互影响，一个国家或地区所开展的制度学习，可能与另一个国家或地区所开展的制度学习是同时进行的，这种情况在彼此相邻的国家或地区、在国情相似的国家或地区体现得愈加明显。

5.复杂性

制度学习的复杂性，主要指的是制度学习的环节多，对其产生影响的因素多，制度学习的有效开展受到的制约条件也多。其一，从制度学习的运行环节来看，制度学习的运行包括制度学习的主体、制度学习的方式、制度学习的层次等等。制度学习的构成环节众多，是制度学习复杂性的重要表现。其二，从制度学习的影响因素来看，制度学习的主体是精英集团，其在发起和进行制度学习时，需要协调不同社会阶层的关系，需要吸纳更多的社会精英参与，需要获取足够的财政支持和物力支持，需要获得社会舆论的支持和打造牢固的思想基础。其三，从制度学习的成效来看，影响制度学习成效的因素非常多，原因的多重性也体现了制度学习的复杂性。制度学习的复杂性使得制度学习的结果带有极大的不确定性。任何阶级在发起和开展制度学习时，必须充分考虑和分析不同国家或地区进行制度学习的经验与教训，充分考虑和分析本国或本地区进行制度学习的经验与教训，尽量避免制度学习的失败。