我国基础研究财政预算管理的局限性及完善建议

中国社会科学院工业经济研究所中关村天成创新研究中心 于 畅

基础研究是科技创新的源头和新科技革命的先导，决定了一个国家在未来全球科技竞争和产业竞争中的相对地位，发达国家无一不高度重视基础研究投入。由于基础研究构成创新型国家的根基，我国对基础研究的重视程度与日俱增。党的十九大报告明确提出，“要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破”。2018年1月，国务院印发《关于全面加强基础科学研究的若干意见》，提出我国基础科学研究“三步走”的发展目标，力争到21世纪中叶把我国建设成为世界主要科学中心和创新高地。

国际上，政府是资助基础研究活动的最大主体，公共财政支出构成各国基础研究经费的主要来源。我国公共财政支出是支持基础研究活动的核心支柱，完善基础研究财政预算管理对调动科研人员的积极性和能动性、提高财政支出绩效具有重大的现实意义。本文在梳理公共财政支持基础研究的理论依据和我国基础研究公共财政支出现状的基础上，重点就目前我国基础研究财政预算管理的局限性进行深入探讨，并提出下一步的完善建议，对改进基础研究的财政支持具有一定的启示意义。

一、公共财政支持基础研究的理论基础

基础研究是由好奇心驱动的科学研究活动，没有明确的、可预见的产品或工艺用途，旨在探索关于现象和实验事实的基本原理的新知识(OECD，2010)。新古典经济学家通常认为，基础研究活动存在严重的“市场失灵”，私人部门缺乏投资于基础研究的激励，依靠市场机制无法实现研发资源的最优化配置。具体原因包括以下三个方面：一是基础研究的产出本质上是具有公共产品属性的信息，基础科学的成果很容易广为人知，成为“公共知识池”的一部分，不能有效阻止竞争者从中获益(Arrow，1962)；基础研究对社会有强大的“溢出效应”，企业不管是通过技术秘密还是知识产权都无法从自身的基础研究中获得全部收益(Nelson，1959)，由企业投资基础研究将导致其供给数量远低于社会最优水平。二是基础研究活动与企业的盈利属性相悖，基础研究的成果不大可能在商业上直接应用，对提高企业的短期利润没有帮助(Arrow，1962)。由于资本市场的信息不对称性，企业也很难在资本市场上为基础研究计划融资。三是基础研究活动具有极高的风险性，大部分企业无力承担基础研究的风险，企业出于规避风险的动机不愿意大规模投资基础研究(Beise & Stahl，1999)。综上所述，企业没有动力投资基础研究活动，只有政府投资基础研究才能解决市场失灵问题几乎成为新古典经济学家的共识。当然，也有观点认为企业的基础研究与利润显著正相关，政府资助的基础研究远离产业需求，是低效率的，科学的繁荣主要依靠市场驱动(基莱，2002)。

目前全球基础研究投入主要由发达国家完成。我国一直存在基础研究“无用论”“不划算”“低投入合理论”的认识误区(张炜等，2016)，一些学者主张在基础研究上“免费搭车”。对于后发国家而言，基础研究的公共产品属性并不意味着本国可以坐享其成，政府投资基础研究依然非常必要。科学知识的扩散并非易事，如果没有相应的知识基础和吸收能力，不可能理解和利用外部基础研究成果，尤其是其中包含的隐性知识(Pavitt，1998，2001)。基础研究是一国通向世界知识库的“门票”，只有通过长期的基础研究投入进行知识积累，才有能力嵌入全球知识网络中(Salter & Martin，2001)。因此，我国要充分运用财政支出手段积极支持基础研究，这是技术和产业赶超的必然要求，企图通过“免费搭车”来获取发达国家的科学知识无益于中国实现向创新型国家的跨越(柳卸林和何郁冰，2011)。

虽然国内外学者对公共财政支持基础研究的必要性有充分的认识，但很多相关问题仍有待深入研究。一是关于未来我国基础研究经费支持体系的构建，学者对地方政府和企业应发挥的作用存在认识分歧，基础研究经费支持体系如何演化尚不明朗；二是关于基础研究财政经费的投入方式和投入绩效，目前很少有文献深入分析如何投入财政经费更有效率，对财政经费的投入绩效也缺少定量分析，基础研究财政经费的投入产出也有待定量研究；三是关于企业基础研究经费投入状况及影响因素，目前这方面的研究还是“空白”。

二、我国基础研究公共财政支出的基本情况

(一)基础研究公共财政支出增长迅速，但在财政科技支出中的占比长期停滞不前

图1 2008～2018年我国基础研究公共财政支出变化资料来源：财政部公布的2008～2018年《全国一般公共预算支出决算表》。

我国基础研究公共财政支出从2008年的190.5亿元快速增长至2018年的649.3亿元，年均增速高达13%(见图1)。(1)从财政支出科目看，“科学基础”大类科目下的“基础研究”科目是基础研究公共财政支出的核心部分，本文仅统计该科目下的支出。然而，财政科技支出中基础研究占比基本维持在8%～9%(见图2)，(2)该比例远低于发达国家，根据美国国家科学基金会(NSF)的数据，2017年美国政府将32.7%的财政研究与发展经费用于基础研究。财政科技支出并未明显向基础研究倾斜，这是我国全社会研究与发展(R&D)经费支出中基础研究占比增长缓慢的主要原因(宋孝先等，2019)。发达国家全社会R&D经费支出中基础研究占比普遍在15%～30%，我国则长期徘徊在5%上下(见图3)，明显滞后于经济发展阶段和科技发展水平。研发投入短缺是制约我国基础研究发展的主要短板之一，进而制约了我国在高技术产业领域的赶超。

图2 2008～2019年我国财政科技支出及全社会R&D经费支出中基础研究占比变化资料来源：财政部公布的2008～2018年《全国一般公共预算支出决算表》；科技部公布的2008～2019年《全国科技经费投入统计公报》。

图3 世界主要创新国家全社会R&D经费支出中基础研究占比资料来源：《中国科技统计年鉴2019》。

(二)公共财政支出在基础研究经费中“独挑大梁”，企业基础研究经费投入微乎其微

我国基础研究经费过度依赖公共财政支出已经成为社会共识。目前，我国尚无对基础研究经费来源的公开统计数据，部分学者根据全国财政科技支出与基础研究经费统计数据测算，我国仅有2%的基础研究经费来自企业，其余来自政府(王利政，2011；朱迎春，2017)。基础研究经费的执行情况也印证了这一点。2018年企业部门执行的基础研究经费仅占全社会的3.1%(见表1)，企业R&D经费支出中基础研究经费占比仅为0.2%，企业对基础研发经费投入的热情极低。这反映出我国企业整体距离世界科技前沿较远，对基础研究的需求不高。在发达国家，企业已经成为基础研究活动的重要投资者和执行者，如根据美国国家科学基金会(NSF)的数据，2017年美国有28.8%的基础研究经费来自企业，有27.1%的基础研究经费由企业执行。

表12018年我国按执行部门分组的基础研究经费执行情况 单位：%

(三)基础研究公共财政支出以自然科学基金为主，部分资金实际并未用于基础研究

根据基础研究公共财政支出科目分析，有近1/2的基础研究经费以自然科学基金的形式体现；重点基础研究规划经费占比呈现逐年下降趋势，目前占比已经不足1%；重点实验室及相关设施、重大科学工程经费占比呈现上升趋势；机构运行经费占比维持在较高水平，基础研究公共财政支出仍有进一步优化的空间(见表2)。在我国自然科学基金财政科目中，并非所有经费都用于基础研究，仍有相当比例经费实际上用在应用研究和实验开发上，与经费属性不符(王利政，2011)。相较而言，美国自然科学基金的功能定位和经费用途更为明确，2017年85.9%的经费实际用于基础研究。

表22010～2018年我国基础研究公共财政支出结构变化 单位：%

(四)中央财政是基础研究经费的主要来源，地方财政支持力度不足

2018年基础研究公共财政支出中中央本级支出占比为85.1%，地方支出占比为14.9%，中央财政是基础研究经费的主要来源。近年来，随着中央财政支出增速放缓，地方财政在支持基础研究上正扮演越来越重要的角色(见图4)。由于基础研究活动具有广泛的溢出效应，世界各国普遍将其作为中央事权，主要由中央财政支持。例如，根据美国国家科学基金会的数据，2017年美国联邦政府用于基础研究的财政支出甚至高达地方政府的15.8倍。但是，我国地方财政对基础研究的支持力度严重不足，大幅拉低了全社会R&D经费支出中基础研究占比。2018年我国地方财政科技支出中基础研究占比仅为1.9%(见图5)，而美国各级地方政府有超过一半的财政R&D经费用于基础研究。

图4 2008～2018年我国基础研究公共财政支出主体结构变化资料来源：财政部公布的2008～2018年《中央本级支出决算表》，2008～2018年《地方一般公共预算支出决算表》。

图5 2008～2018年中央和地方财政科技支出中基础研究占比变化资料来源：财政部公布的2008～2018年《中央本级支出决算表》，2008～2018年《地方一般公共预算支出决算表》。

三、基础研究财政预算管理的局限性

基础研究是人类对未知领域的前瞻性、探索性活动，本身具有极大的试错性、风险性与不可预测性，主要依靠科学家强烈的求知欲来驱动，基础研究财政预算管理需要充分尊重科学发现的客观规律，坚持“以人为本”的管理理念。我国基础研究财政预算管理的局限性主要体现在过度突出实用导向和财务思维，弱化科学导向和“人本”思维，具体包括以下四个方面。

(一)基础研究项目经费竞争性有余、稳定性不足

基于项目团队的充分竞争有利于提高基础研究经费使用效率的认识，我国长期实行以竞争性经费为主的基础研究资助模式，稳定性经费比例偏低。目前，我国支持基础研究的计划或专项中仅有国家重点实验室、重大科学工程、战略性先导科技专项属于稳定性支持，合计仅占基础研究公共财政支出的1/4左右。根据发达国家的一般经验，对以基础研究为主的科研机构应通过年度预算拨款的方式稳定支持绝大部分科研经费(比例从60%到95%不等)，例如，德国最大的基础研究机构马普学会年度预算经费的80%以上来自政府预算拨款(朱迎春，2018)。

高度竞争性的基础研究经费资助模式正日益暴露其弊端。主要表现在三个方面：一是大幅增加基础研究人员的非科研工作负担。科学家不得不每年将大量时间和精力消耗在争取项目经费上，复杂烦琐的项目申报程序大大压缩了科学家潜心研究的时间。例如，在调研中发现，北京数字电视国家工程实验室作为我国数字电视标准的制定者，因为缺乏稳定性经费支持，每年需要花数月时间去不同部门寻求经费支持。二是不符合基础研究的客观规律。基础研究需要前瞻性布局，研究周期长、失败风险大，只能依靠稳定性经费支持保持研究的连续性。目前由于稳定性经费支持不足，科研机构难以开展战略性、前沿性、长期性的研究，短周期的科学研究很难深入，一旦经费支持中断，科研项目就会无疾而终。三是滋生基础研究经费分配中的腐败问题。过度竞争的经费资助模式为经费管理部门带来现实的权力和利益，基础研究经费分配的寻租空间巨大，部分管理者利用权力牟取私利，恶化了国内的科研环境。同时，经费分配容易出现论资排辈的现象，不利于调动青年科学家的研究热情。

(二)多头管理的碎片化投入方式降低资金使用效率

我国科研管理体制在计划经济时代形成，随着经济体制改革的深化而逐步调整，但多头管理的局面始终未能改变。据不完全统计，我国涉及基础研究的预算管理部门尚有20多个，国家自然科学基金委员会、科技部、中科院、工程院、教育部等单位是比较重要的基础研究支持单位。每个部门独立编制部门预算，形成由部门主导的名目繁多的基础研究支持计划。2014 年我国推行的科技计划管理改革将40多个部门管理的百余项科技计划优化整合成五大类科技计划，力图将各类科技计划进行统一管理。其中，基础研究资助主要是国家自然科学基金和重点研发计划中的基础研究部分。目前依旧没有形成统一高效、分工明确的基础研究管理体系，各部门的基础研究方向衔接不够。根据美国国家科学基金会的数据，美国基础研究经费的管理部门则相对集中，卫生及公共服务部、国家科学基金会、能源部、国家航空和航天局、国防部五个主要的基础研究资助部门，合计占到基础研究财政经费的95%左右，且各部门资助领域清晰，形成密切配合的政府支持体系。

基础研究经费管理部门众多，直接导致投入和产出的“碎片化”问题。第一，基础研究项目立项的碎片化。众多科技计划形成一个庞杂的体系，各类基础研究项目主要采取课题制组织方式，缺乏系统规划和统筹协调，彼此之间形成“孤岛现象”(张明喜，2016)，极易出现同一课题多头申报、重复资助，一批题目相似、研究内容和技术方案雷同的项目在各大科技计划频频出现，导致科研项目“大水漫灌”，造成财政经费的浪费。第二，基础研究经费投入的碎片化。项目碎片化意味着经费投入的碎片化，“天女散花”式的经费分配方式使每个科研机构和科研团队都难以获得充足的预算支持，无法开展长周期、高投入的重大基础研究课题。同时大多数科研项目都是定向支持、专款专用，项目之间缺乏系统协作，基础研究经费的使用未能形成合力，不利于形成重大研究成果。第三，基础研究成果产出的碎片化。公共财政资金资助产生的科研成果，本应充分发挥知识作为公共产品的社会效益。但基础研究项目的多头管理导致部门分割和信息壁垒，研究成果缺乏开放和共享，其他研究者需要付出高成本来搜寻和获得所需的信息，造成公共资源的严重浪费。

(三)财务思维的资金管理忽视基础研究客观规律

以科研机构为主体、以科研项目为单元的预算管理体制是我国分配基础研究经费的基础抓手，财政资金按照精打细算、严格管控的财务思维自上而下划拨到科研机构和科研团队。以财务思维管理基础研究经费能在一定程度上防范科研资金舞弊和贪腐行为，但很多管理举措违背基础研究规律，使科研人员无所适从。具体表现在以下三个方面。

第一，预算科目设置和资金划拨节点不科学，迫使科研人员舞弊或挪用资金。在科研人员申请项目经费时，需要事先编制各项费用的预算。由于不具备财务背景，以及面临基础研究的不确定性，科研人员实际上无法准确预估支出结构，从而最终未能按照预算执行经费，产生合规风险。同时，纵向科研经费需逐级上报经费支出计划，经过多个步骤和较长过程才能完成经费划拨，而项目立项后就会有支出发生。在项目经费到账前，为使科研工作能够正常开展，科研人员只能垫支或挪用其他项目资金，给科研人员增加很多困扰。

第二，预算支出分类对科学家超常型劳动的价值尊重不足。科学家是基础研究的核心要素，其超常型劳动是科学发现的最终驱动力(方竹兰和于畅，2020)。突出支持硬件投入、弱化人力资本投入是我国基础研究项目经费管理的顽疾(张炜等，2016)，过于注重设备、材料、办公用品、差旅等有形成本，而缺乏对科学家超常型劳动的认可和尊重，没有将其视为基础研究的必要成本。目前，大多数科研项目都不允许正式在编人员从项目中列支薪金、津贴和福利等劳务性开支，智力劳动在现有经费预算管理模式下很难得到补偿。部分基础研究项目主要依赖科学家的智力劳动，有形成本很少，科研人员为了补贴研究不得不虚开发票列支成本，成为基础研究经费使用中的主要违规现象。

第三，财务报销程序复杂烦琐，大量挤占科研人员的时间和精力。从事基础研究的科研人员是具备较高专业素养的特殊类型人才，往往缺乏财务会计的知识和经验。从社会专业分工的角度看，科研人员专注于科学研究工作是社会福利最大化的资源配置选择。为了防止科研人员滥用科研经费，我国设计了严格且具体的科研经费财务管理制度，对财务报销的类别、程序和凭证要求做了详细的限定。为了适应财务报销制度的要求，科研人员需要反复填单据、走程序和理凭证，挤占科研工作时间。

(四)简单粗放的基础研究项目成果评价体系阻碍原始创新

我国尚缺乏基础研究经费投入的绩效评价机制，基础研究项目管理中普遍存在 “重投入、轻管理、重立项、轻成果”的倾向，对基础研究公共财政支出的绩效缺乏准确判断。评价体系直接影响基础研究的发展导向，目前基础研究项目成果评价体系具有明显的数量化、短期化、单一化和行政化特征，对原始创新的激励不足，不利于形成原创性、前沿性的学术成果。

第一，基础研究项目成果评价以成果数量为主要参考，对成果质量赋予的权重过低。科研机构和行政主管部门往往把科研成果的评价简单量化为论著多少、主持和参与的课题多少、经费多少、获奖多少等，科研成果评价最后变成了数论文、数课题、数奖项，这导致基础研究走向了以数量为导向的功利主义，低水平成果大量涌现，原始创新成果凤毛麟角。

第二，基础研究项目成果评价多以年度为周期，中长期评价机制不完善。基础研究需要耗费大量的时间和精力，很多重大理论成果都是源自团队数十年如一日的钻研。目前短周期的科研成果评价迫使科研人员大搞“短平快”的研究，滋生急功近利的浮躁心态，无法静下心来从事长期性、前瞻性、基础性的重大研究项目，科研短期行为大行其道，挫伤基础性课题研究者的积极性。

第三，基础研究项目成果评价标准“一刀切”，无法真实反映各类基础研究成果的综合价值。不同类型的基础研究成果具有不同的表现形式，以探索自然规律为目的的基础研究以科学论文为直接产出形式，以应用需求目标为导向的基础研究(如“973”计划研究项目)还包含解决重大科学和技术问题的其他产出。目前对基础研究成果“一刀切”地采用论文数量评价，不利于我国形成产学研一体化的创新体系和解决重大科技难题。

第四，基础研究项目成果评价多以行政主管部门为主体，社会化参与程度较低。科研评价是一件极其复杂的事情，新观点、新证据、新方法的识别不是靠简单数数论文就能解决的，而是要靠同行评价尤其是小领域的同行评价。行政主管部门自身没有能力评价基础研究成果的优劣，其主导的基础研究项目成果验收往往是“走过场”的形式主义。在这种评价机制下，科研人员容易产生懈怠心理，以“拿项目”为核心要务，结项验收反而成了应付行政主管部门的简单工作。

四、完善基础研究财政预算管理的政策建议

充分认识到基础研究具有战略性、公益性、先导性的特点，对我国把握新一轮科技革命和产业变革的历史机遇、抢占未来全球科技和产业竞争的制高点具有举足轻重的影响。针对目前基础研究财政预算管理局限性，需要在尊重科学发展规律的基础上不断完善基础研究管理体制，打造面向建设创新型国家的基础研究支持体系。

(一)建立基础研究经费稳定增长机制

目前我国基础研究在R&D中的比重严重偏低且增长缓慢，成为制约我国建设创新型国家的重要因素。应从国家发展战略要求出发，制定合理的基础研究投入强度目标，建立基础研究经费稳定增长机制，多管齐下提高基础研究投入强度。一是推动中央科技财政支出进一步向基础研究倾斜。大幅提高中央每年新增科技财政支出用于基础研究的比例，将基础研究占中央科技财政支出的比重提升至30%左右，发挥中央政府支持基础研究的主体作用。二是鼓励地方财政加大对基础研究的支持力度。通过中央配套、项目倾斜的方式重点鼓励财政基础雄厚、科研机构和高校密集的发达地区增加对基础研究的投入。三是探索财政资金和社会资金共同资助基础研究的新模式。探索通过成立基础研究种子基金、税收减免、校企合作研究等方式，撬动社会资金共同参与基础研究资助，尤其是鼓励行业领先企业投资和执行基础研究活动。

(二)提高基础研究经费稳定性支持的比重

基础研究需要长周期和高强度的经费投入，稳定性支持为主、竞争性支持为辅的方式分配财政经费是发达国家的普遍做法。我国需要构建稳定性经费与竞争性经费的合理配置机制，着力提高稳定性经费的投入比例。一是对经过科学论证的重大项目、优秀团队和重点基地给予持续的稳定支持，持续加大对国家重点实验室、重大科学工程、专项基础科研等专项经费的支持力度。二是提高自然科学基金稳定支持基础研究的比例，适度延长部分项目的资助周期。三是加大科研机构基本运行经费和基本科研业务费投入力度，探索建立科研机构绩效拨款机制。

(三)推进基础研究预算的统一管理

为了改变基础研究经费分配和使用的“重复化”“孤立化”“碎片化”局面，需要推进部门科技计划和预算管理的统一性、规范性。一是从国家层面建立基础研究管理委员会，负责中长期基础研究的战略性规划，统筹基础研究重大项目的立项管理和经费分配。二是处理好各类科技计划之间的关系，进一步压缩各类科技计划的数量，明确各自的功能定位，形成有效衔接、精简高效的基础研究计划体系。三是建立公开统一的国家基础研究项目管理平台，全国科研人员在统一平台上申报科研项目，提高经费分配的公平性和透明度，避免重复申报。四是财政资助的基础研究成果在国家基础研究项目管理平台上向全社会公示，更好地发挥知识的公共产品属性，并接受社会监督。

(四)深化基础研究预算管理的“放管服”改革

由于科研经费使用中行政管制过死、过严、过细等问题突出，科研人员面临沉重的行政负担，分散科研精力，严重干扰科研工作的开展。应积极深化基础研究预算管理的“放管服”改革，科研经费管理坚持放管结合的原则，优化服务，为科研人员“行政松绑”。一是提高基础研究预算执行单位在资金使用上的自由裁量权，根据科研实际调剂资金使用，从而避免预算与决算相脱节。二是精简科研财务报销程序，并为科研人员配备专门的财务助理，以协助项目负责人做好项目管理和经费使用管理工作，使科研人员能够集中精力从事科研工作。三是执行统一、精简、高效的监督检查工作计划，未纳入计划不得随意开展检查，让科研人员不再疲于应付各类检查。四是充分尊重科研人员的超常型劳动价值，实行以知识价值为核心的分配政策，允许在职科研人员从项目经费中获得一定比例的劳动报酬和绩效奖励。

(五)建立以激励原始创新为导向的基础研究项目评价机制

我国迫切需要扭转基础研究项目评价中数量化、短期化、单一化和行政化的倾向，建立以激励原始创新为导向的基础研究项目评价机制。一是合理确定评价周期，改变目前对基础研究一年一考核的做法，对于从事基础研究的科研人员的考核周期应该延长为3～5 年，部分基础学科可以延长为5～10年，在此期间可以进行科研状态评估。二是评价标准从“以量为先”转向“以质为本”，确立以学术贡献和创新价值为核心的评价导向，注重学术成果的原创性和领先性，在科研人员中营造鼓励原始创新和长期“坐冷板凳”的氛围。三是避免“一刀切”的评价方式，根据学科特征建立多维评价标准，以应用需求目标为导向的基础研究应采取产学研相结合的评价方式。四是推动评价主体的多元化，鼓励发展自治性学术团体，强化同行评价、第三方评价和国际评价的分量，以求评价结果科学、公正。