基于体制机制创新的乡镇政府治理能力提升路径研究——以衢州乡镇模块化运行机制创新为例

李小园

(衢州市委党校，浙江 衢州 324000)

在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，如何适应农村经济社会变革趋势，积极推进基层治理体系创新，提升基层政府治理能力，引起了人们广泛关注。基层治理是国家治理体系的重要组成部分，而乡镇政府构成了基层治理结构的核心。提升乡镇政府的治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性环节，对于国家目标的最终实现具有重要的现实意义。与此同时，乡镇治理能力的提升，又涉及到国家治理制度安排的诸多方面，乡镇基层治理存在的种种问题，更是国家治理制度体系诸多内在矛盾、问题在基层治理过程中的集中反映。因此，乡镇体制改革和乡镇政府治理提升，不能就事论事，局限于乡镇政府自身的治理结构来寻找突破，而必须将其纳入整个国家治理体系来审视，找到改革创新的现实路径。近年来，浙江省衢州市推进的乡镇模块化运行机制改革，在多方面涉及到了乡镇体制机制的创新，为探索新形势下基层治理体系的创新，特别是基层政府治理能力提升的现实路径，提供了有益的启示。

一、乡镇政府的现实角色与基层治理体系创新的核心议程

乡镇体制改革的现实路径以及基层治理难题的有效破解，一直是国内政治学和公共管理学领域学者广泛关注的重大现实课题。自农村税费改革以来，理论界已经就基层政府职能定位、权力资源配备以及改革路径等问题进行了近20年的探讨。其中一个焦点性的问题便是基层政府权责关系的严重背离，造成了普遍性的“看得见的(乡镇)管不着，管得着的(执法部门)看不见”的现象，弱化了乡镇作为一级政府的统筹协调能力。

乡镇基层政府背负的实际职责与行政权力及公共资源配置不对称现象，有着复杂的体制根源。首先，现代中国为破解社会组织体系全面瓦解造成的“一盘散沙”格局和“一穷二白”的资源匮乏局面，最大限度地动员和整合社会资源，实现赶超式的现代化建设，建立起了中央高度集权的国家治理体系。为全面提升国家对社会的渗透、汲取和控制能力，确保中央制定的现代化战略得到有效贯彻，新中国在建立高度集中的计划经济体制的同时，建立起了层层隶属的等级制行政体制，形成了行政权力和公共资源逐级递减的配置模式。按照这种国家建构逻辑，各级政府的首要职责都是贯彻落实好上级政府分配的各项建设和管理任务，保证国家的行政意志得到实现，由此形成了职责同构的政府间职能配置模式。与这种职能配置模式相适应，各级政府的组织机构普遍采用了“上下对口、左右看齐”的设置原则。处在国家行政体制末梢上的乡镇政府，作为国家汲取社会资源、控制基层社会、落实国家各项行政意图的最终执行者，无论其规模大小，都需要设置同上级政府相对应的组织机构，以确保上级政府下达的任务都有专门的部门和人员负责执行。这无疑正是现代科层组织体系的典型特征。

其次，现代化建设和现代社会管理的专业性要求，决定了国家除了按照区域管辖的原则，设置多层级的政府负责对辖区公共事务的统一管理以外，还需要建立某些领域的垂直化管理体制，以强化中央政府对重要资源、重大公共事务的控制，由此形成了“条条”与“块块”的双重管理体制。于是，市县政府部门为督促乡镇政府完成自己布置的行政目标，纷纷将组织机构的触角延伸到乡镇，形成直接服从部门权威的“七站八所”。因此，表面上乡镇政府机构林立，上级政府设置的机构都能够在乡镇政府找到其对应机构，但乡镇政府能够统一调配的公共资源，特别是人力资源却相当有限。

再次，为确保改革的有序推进，为国家现代化提供稳定的政治秩序和社会秩序，国家对行政管理体制改革采取了审慎的态度，尽管政府的职能定位和部门机构进行了多轮调整，但等级制行政体制的权威体系和压力型体制的运行机制并没有实质性改变。随着经济体制改革的深入和社会秩序运行机制的深刻变革，政府治理的社会环境发生了全面而复杂的演变。为保持基层秩序的稳定，近些年来国家治理进一步强化了垂直管理和属地管理。加强垂直管理，意在增强中央对社会秩序的总体控制能力，以抑制可能滋长的地方主义倾向。属地管理，意在强化地方特别是基层政府的兜底责任，确保国家治理遇到的任何问题，都有最终的执行主体。对于乡镇政府来说，强化垂直管理意味着延伸到乡镇的“条条”数量的增加及其权威的扩张，这势必对乡镇政府在基层治理方面权威带来负面影响。而属地管理意味着乡镇政府事权、职责的无限制扩容。在这样的体制背景下，乡镇政府权责不对称的现象必然会进一步加剧。在一些地方，乡镇政府事实上已很难说是履行特定职能的一级政府，而是演变为一些基层政府工作人员所嘲讽的县区政府部门的“打工政府”。

复杂的体制根源派生的基层治理的症结性问题，需要在推进国家治理体系现代化进程中逐步化解，而很难通过一两项体制变革实现根本改观。从乡镇政府在整个国家治理体系中的功能讲，其首要的职能无疑是确保基层秩序的稳定。而在工业化、城市化进程不断加快的背景下，各地为强化城镇的集聚功能，提升公共基础设施和公共服务供给效率，普遍加强了乡镇以及村庄的撤扩并，乡镇政府在维护社会稳定，提升基层治理能力上又遇到了新的挑战，全国不少地方也就此进行了积极的探索。学者根据各地探索的实践经验，就创新基层治理体系提出了不少对策性思路，如以“片区制”或“管区制”缓解科层管理模式的弊端，强化乡镇政府对乡村治理问题的响应[1]；以“街乡吹哨，部门报到”机制创新，建构问题驱动的基层治理逻辑，以克服科层体制的僵化与低效[2]；以“条块互嵌”式的制度化机制，整合乡镇政府治理资源，缓解条块壁垒[3]，等等。

在乡镇层面暴露出来的相互交织在一起的体制问题突出表现在：一是县区与乡镇职责关系的不明晰、不合理，导致乡镇沦为部门的“跑腿”，部门拥有的公共资源以及考核乡镇政府的权力，决定了乡镇政府不得不将大部分精力消耗在应付部门下达的行政任务上，不得不对部门派驻机构和人员自行其事的现象听之任之。二是条块之间的体制壁垒，特别是派驻机构对部门负责，不愿参与乡镇政府的中心工作和基层治理事务，直接弱化了乡镇政府整合治理资源的自主权。三是乡镇政府过度科层化、专业化的管理模式，弱化了其整体治理能力的提升，“麻雀虽小五脏俱全”的组织架构，虽然保证了上级布置的任务都有专人负责、专人管理，但过细的分工，以及人员编制身份的区分，反而严重制约了乡镇政府对人力资源的统筹调配。任何一种基层治理创新，如果不能就上述问题有所突破，切实缓解乡镇政府的权责失衡问题，从而提升其治理能力，都很难被视为是一种有效的创新。正是在这个意义上，浙江省衢州市乡镇模块化运行机制的探索，为探寻乡镇政府治理能力提升有效路径提供了有益的实践经验和启示。

二、乡镇模块化运行机制探索及其创新逻辑

衢州乡镇模块化运行机制探索是浙江省推行的基层治理“四个平台”建设的迭代升级。在基层治理“四个平台”建设中，浙江省借助互联网和大数据技术，运用矩阵化管理理念，将乡镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉、协作密切的日常管理和服务事务进行归类，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台，以推动基层治理体制由分割向融合转变，治理架构由垂直向扁平转变。衢州市在此基础上，将平台化、团队化运行机制从日常管理服务领域扩展到党建和经济工作领域，形成涵盖基层治理各个领域的模块化运行机制。

按照“大党建”“大协调”“大治理”“大执法”“大经济”“大服务”的整体治理理念，全市所有乡镇划分成大、中、小乡镇和街道四种类型，其中大乡镇设6个模块，中、小型乡镇(街道)选设3至5个模块，每个模块由1名班子成员牵头协调，模块职能由1个或者2个办公室(中心)来执行，实现工作整合、资源整合、权限整合、人员整合，从而以整合化、扁平化的组织架构，推动乡镇(街道)运行机制从“条线”模式向“块面”模式转变。相对于“四个平台”建设，衢州市为强化党建统领，建立了模块化的“大党建”运行机制，由党委书记和组织委员为牵头领导，镇长、人大主席、纪委书记、宣传委员和统战委员等按职责分工列入，以强化党对各项工作的全面领导。为破解乡镇下属机构“麻雀虽小，五脏俱全”，专业化的管理导致各个机构支离破碎，各自为阵，忙于应付上级布置的任务，却无力就地方经济发展进行自主性探索的局面，衢州市组建了“大经济”模块，由1名乡镇(街道)主要领导牵头负责，经济发展办公室、经济发展服务中心和集镇管理办公室及相关重点项目建设工作专班全部纳入。模块化运行机制最直接的效应，是以模块化、平台化的运行机制，建立跨部门的整合机制，在不废止乡镇现有的组织架构的前提下，将职能相近的部门、人员及其职能纳入统一的模块，以人力资源、公共资源及数据信息整合，来提升整个模块的运行效能。通常，乡镇设置的同县区部门对应的机构，人员配置只有1至2人，“条线”式的各自为阵的运行方式，决定了这些机构只能完成上级部门布置的信息提供、资源分配等任务，而无力从地方实际出发，根据地方经济发展和社会治理遇到的问题谋划和实施“自选动作”。模块化的运行机制，打破“条线”人为障碍，使乡镇政府得以整合相关的人力资源和公共资源，以统一调配的方式完成上级布置的任务，并自主地、因地制宜地谋划实施一些地方迫切需要的“自选动作”。

推动“条块”资源整合，是衢州乡镇模块化运行试验的重要改革内容。“条”与“块”之间的体制壁垒，是制约基层治理效能提升的重要根源。通常部门派驻乡镇的干部，组织隶属和工作考核都在县区部门，工作只对部门负责，乡镇党委政府无法将他们作为乡镇工作人员纳入统一管理，不少地方甚至存在“派”而不“驻”的现象。这种管理和运行模式，使乡镇政府陷入了“用不了”“管不起”的两难局面。一方面，乡镇政府无法将派驻干部配置到乡镇中心工作，实现人力资源配置的统筹，“条条”拥有的权威特别是其掌握的公共资源使得乡镇政府只能对派驻干部各行其是的现象听之任之。因此，表面上乡镇政府机构、牌子林立，实际各为其主、各自为阵，基层治理呈现出的是碎片化局面；另一方面，属地管理的原则决定了乡镇政府是所有基层治理问题的责任兜底者，即使是“条条”管理出现的问题，只要发生在乡镇辖区范围内，乡镇政府依然是最终责任主体。为破解基层治理的“条块”壁垒，衢州市在推进乡镇模块化运行机制的过程中，出台了乡镇(街道)模块派驻干部管理办法、派驻机构干部“双向选择”实施办法、派驻干部管理考核细则等，赋予乡镇(街道)对派驻干部的管理考核权、指挥协调权和人事建议权。派驻机构负责人任命，必须书面征询乡镇的意见；派驻干部的年终考核纳入乡镇考核体系，奖金直接与乡镇业绩挂钩，70%以上由乡镇评议、发放。这些改革举措，有效地缓解了派驻干部游离于乡镇政府的管理局面，推动了派驻干部与乡镇干部“同吃一锅饭”。

乡镇政府职责不堪重负的一个直接原因，是压力型体制的惯性逻辑诱发县区政府部门责任下移。因此，要缓解乡镇政府职责与权力、资源不对称现象，就必须理顺县(区)乡(镇)的职责关系。衢州市在推行乡镇模块化运行机制时，把理顺县乡职责作为重要改革内容，重点解决城镇建设、交通安全。截至2019年底，市、县两级320个部门(含企事业单位)梳理调整了3.58万余项权力(公共服务)事项，在厘清县、乡两级职责边界痛点上迈出关键一步。同时，为防止部门责任下移，衢州市在弱化条线考核，强化模块管理同时，探索建立乡镇对部门的评价机制，赋予乡镇(街道)对部门一定的考评权。在此基础上，衢州市逐步将综合执法、市场监管、资规、交警、派出所等职能机构执法权限下放到乡镇，将县(区)行政服务中心“一窗受理”功能向乡镇延伸。为缓解乡镇人力资源紧张的局面，衢州市还统筹优化编制配置，推动编制资源下沉，增强基层管理服务能力。这一系列改革举措，都不同程度上缓解了乡镇职责与权力、资源配置的不合理现象。

三、模块化运行机制与基层政府治理能力提升的现实路径

乡镇政府处于国家行政管理体制的末端，是各级党委政府行政意图的最终落实者、执行者，在整个国家治理体系中发挥着至关重要的作用。从国家治理的角度审视，乡镇政府的核心功能在于确保基层的和谐稳定，确保从中央到地方各级党委政府的治理目标在基层得到有效贯彻。衡量、评价乡镇政府的治理能力，同样需要着眼于国家治理体系赋予乡镇政府的角色定位。中国正处于全面现代化建设的关键时期，外部发展环境的深刻演变和内部发展过程中积累的众多社会矛盾的逐步化解，都需要乡镇政府有效履行其不可替代的职责。这就是为什么尽管基层治理的大量问题已经暴露出了乡镇体制存在的种种弊端，但国家对乡镇体制改革始终采取高度审慎态度的现实根源。因此，考察乡镇政府治理能力问题，不能将目光单方面地集中于乡镇政府对基层治理问题的回应能力，而需要充分考量乡镇政府在国家治理过程中发挥的稳定器和执行终端的重要作用。但是，同样需要指出的是，不能因为乡镇体制在总体制度安排上的现实合理性，以及国家层面对乡镇体制改革的审慎态度，就不去正视和回应基层治理面临的种种现实挑战，不去努力化解乡镇体制客观存在的问题。衢州的探索实践带来一个重要启示，就是在现行的体制框架内，依然能够找到缓解乡镇体制的弊端，提升乡镇政府治理能力的现实路径。尽管运行机制的创新最终替代不了体制改革，但同样能够有效提升乡镇政府的治理能力。党的十八大以来，中央基于增强改革系统性、整体性和协调性，强化了改革的顶层设计，但强化顶层设计从来没有排斥基层“摸着石头过河”的探索。事实上，顶层设计的制度预期恰恰需要通过基层“摸着石头过河”的探索来建立健全其实现机制。这就要求地方政府必须进一步强化改革创新的自主意识，强化治理创新的责任感、紧迫感，将顶层设计同“摸着石头过河”的探索有机地结合起来，不断完善基层治理的体制机制，推进基层治理体系和治理能力现代化。

乡镇政府权责不对称现象有着复杂的体制根源，是众多历史与现实因素综合作用的产物。近年来，在中央强化改革顶层设计背景下，不少地方的治理创新呈现出日益明显的技术主义倾向。毫无疑问，互联网、物联网、大数据、云计算等现代治理技术手段的广泛运用，极大地改变了信息的发现机制和传递机制，极大提高了政府对问题的响应速度，为基层治理体系创新提供了广阔的空间。但是，就基层治理而言，技术创新替代不了体制创新。衢州实践的启示就是，要有效推进基层治理体系创新，必须坚持体制创新与技术创新双轮驱动，努力形成体制创新与技术创新相互支持、相互驱动的良性循环局面。事实上，目前基层治理遇到的最大问题，与其说是技术问题不如说是体制问题，仅仅建立信息共享、可视决策的技术平台，不能突破县乡之间、条块之间的众多体制性问题，技术创新蕴含的效能提升潜力亦无从发挥。衢州乡镇模块化运行探索，在运用现代治理技术提升信息共享化、决策科学化水平的同时，通过整合条块资源、梳理和调整县乡职责关系，来打破部门之间、条块之间的体制壁垒，推动乡镇运行机制从条线式向块面式转变，虽然不可能对行政管理体制完成重大突破，却以政府运行机制的完善，缓解了乡镇政府权责不对称现象。衢州的探索实践并没有超越自身权限去寻求突破现有的基层管理体制框架，而是立足乡镇运行机制的创新，借助于互联网和大数据技术建立统合性的基层治理运行平台，对乡镇治理资源进行整合，有效地提升了乡镇政府的治理能力。

受制于科层制的管理体制，过度追求标准化、专业化管理，是导致乡镇政府难以形成团队化运行机制，不能从容、及时、有效应对层出不穷的基层治理问题的重要根源。科层制作为现代行政管理的基本模式，其显著特点就是以专业化分工和规范化管理实现管理的规模效率。这种组织形式和管理模式的运作逻辑同工业社会流水线式的大生产是相契合的，比较适用于批量化、程式化的公共管理和公共服务。我国乡镇政府的组织形式，包括“条条”延伸下来的机构，普遍采用了科层制的管理模式。然而，基层批量式的管理和服务事务毕竟是有限的，在全国各地差异极大的情况下，过度细分化的机构设置和专业化管理，必然造成一些机构一年也遇不到一两件事，而另一些机构却疲于奔命的局面。更重要的是，基层治理遇到的问题，大都是需要“一把钥匙开一把锁”式的具体问题，而且往往嵌入在复杂的社会关系网络之中，就事论事的专业化、程式化、标准化管理未必是最有效的管理模式。在基层政府，恰恰是那些专业水平未必很高，但适应能力却很强的多面手，最能发挥作用。过于细密的专业化机构设置和工作分工，将乡镇政府的工作人员打散为公务员编制、事业编制的身份分类之中，定格于条条块块的众多机构之中，极大地弱化了乡镇政府人力资源的调配能力，弱化了乡镇政府的整体治理能力。

自古以来，面对超大规模的国家治理的复杂性，中国形成了一种“集权的简约”[4]风格。国家在建构高度集权的政治体制，在县级以上政权实施统一的行政管理模式的同时，不仅默认民间社会秩序的存在，而且广泛利用乡贤、宗族等乡土权威来维持社会秩序和参与基层治理。这种统治模式，既极大地降低了国家对民众进行直接统治的成本，也较好地照顾到了基层治理的复杂性和多样性。乡镇作为直接面对基层群众的一级政府组织，其对基层事务的治理，涉及的都是一个个具体的人和事，治理方式、治理手段不可能追求整齐划一，必然要适应不同的情境。这种特殊的治理环境，要求治理主体对治理过程涉及的人和事有深入的了解，需要赋予治理主体根据不同情境进行灵活处理的自主性。衢州乡镇“模块化”运行的探索实践，打破“条块”之间的体制壁垒，弱化专业化限制，以模块化、团队化的运行方式，提升了乡镇干部一专多能的素质，一定程度上缓解了科层壁垒以及乡镇干部忙闲不均的局面。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出了“构建简约高效的基层管理体制”。显然，只有用综合性团队协作代替专业化的科层分工，以多面手代替专业官僚，才能打破科层体制程序至上的运作逻辑，重新建构形成适合基层治理现实需要的问题响应机制和以效能为导向的治理逻辑，有效提升乡镇政府的整体治理能力。