实施《安康市化龙山国家级自然保护区条例》浅析

龙大学

(陕西化龙山国家级自然保护区管理局，陕西 安康 725600)

《安康市化龙山国家级自然保护区条例》(以下简称《条例》)于2018年4月24日安康市第四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2018年5月31日陕西省第十三届人民代表会议常务委员会第3次会议批准，并于2018年9月1日公布之日起实施。《条例》的颁布实施开创了陕西省自然保护区立法的先河，标志着化龙山自然保护区依法管理工作走向了一个新阶段。《条例》紧扣化龙山保护区保护管理实际，并吸取其他省及其他保护区先进经验，遵循有关法律、法规基本原则制定，是有关法律、法规的基本原则在化龙山《条例》中具体化、特定化。结合实践，就《条例》贯彻落实过程中的问题谈些看法。

1 依法管理自然保护区存在的问题

1.1 保护和科研经费投入不足，管理机构职能发挥受限

为了解决资金缺乏这一长期困扰化龙山保护区建设事业发展的问题，《条例》做出了明确规定：“市人民政府应当依法加强对化龙山保护区保护和管理工作的领导，将化龙山保护区的保护和管理纳入本市国民经济和社会发展规划，并将保护、科研、建设、管理经费纳入本级政府财政预算。”《条例》还明确了化龙山保护区管理机构的八项主要职责，有的职责受资金项目所困，管理机构的职能作用未充分发挥。市级财政每年只预算一般公用经费，如2020年预算一般公用经费522万元，主要支出项目为职工工资和办公经费，保护科研建设经费未纳入市本级财政预算。还有林业项目建设、有害生物防控、珍稀动植物繁育保护等专项经费时有时无，导致自然保护科研事业发展受到一定影响。

1.2 《条例》配套措施还不完善

《条例》颁布实施后，先后出台了《破坏自然资源和生态环境违法犯罪行为举报奖励办法》《化龙山巡护监测管理办法》。与检查机关建立了化龙山及毗邻地区检查及林业部门生态环境和资源联席会议制度，形成了执法协作机制。但有些配套措施几乎没有，如化龙山生物多样性状况和保护成效评价制度还是空缺，联合保护公约和章程还未制定出台。

1.3 执法力量薄弱，执法机构不健全

要保证《条例》得到很好的贯彻落实，严格执法是关键，做到严格执法必须有健全的机构和人力保障。在执法人员方面，对《条例》和执法程序的理解不够，对违法者的违法事实掌握不准，有的调查取证方法缺乏能力。如我区执法人员平均年龄52岁，过去主要从事护林管护，没有执法工作经历。在执法机构上，随着行政执法综合改革，保护区没有设立专门的执法机构，导致怕执法和执法难，执法管理过程中主要靠宣传和巡护劝返，有的违法行为难以得到有效追究。

1.4 保护区管理机构执法权限受限，同时缺乏必要的强制执行权

《条例》第31条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由化龙山保护区管理机构责令改正，并可以根据不同情节处一百元以上五千元以下的罚款：(一)违反本条例第十六条规定，不向化龙山保护区管理机构提交活动成果副本的；(二)违反本条例第二十三条第九项规定的；(三)未经批准进入化龙山保护区或者在化龙山保护区内不服从化龙山保护区管理机构管理的。”此条明确了保护区管理机构的执法主体资格，其他违法行为保护区管理机构只能由有关部门委托执法，权限受到了限制。同时在实际工作中，执法缺乏必要的直接强制执行权力以保证执法的权威性和严肃性，《条例》几乎未授权保护区管理机构任何强制执行权力，对在野外遇到各种各样的违法行为常感力不从心或束手无策，难以有效地进行监督管理。

1.5 对《条例》的宣传需进一步加强

《条例》颁布后，保护区制定了《宣传方案》，相关县区、镇村都把条例的宣传贯彻提上重要议事日程。但依然存在宣传的持续性不够，没有长期坚持，干部群众没能完全入脑入心；宣传的方式方法需要创新，运用新媒体宣传的能力不足、质量不高。

2 对策建议

2.1 加强《条例》的宣传教育

提高人们的保护意识是贯彻落实《条例》的有效手段，重要途径是加强《条例》的宣传教育。宣传教育要在以往普及教育的基础上，突出重点、创新思路，强化对各级干部的宣传教育，通过不同形式和层面的长期坚持宣传，提高全社会的生态保护意识和法律意识，使广大干部群众理解《条例》、支持《条例》，自觉维护保护区管理机构及相关部门行政执法。

2.2 进一步强化相关执法部门的执法权力，提高执法能力

建议赋予保护区管理机构及相关部门收缴作案工具，没收违法猎捕物、采摘物等违法所得，查封、冻结、扣押等必要的强制执法权力，提高贯彻落实《条例》的权威性和严肃性。

2.3 保障保护科研经费，健全执法机构，提高人员素质

按照《条例》规定，建议将保护、科研、建设、管理经费纳入本级政府财政预算；在《条例》中明确公安机关的职责，强化贯彻落实《条例》的威慑力；同时采用举办培训班讲座等形式，组织人员参与现场执法培训和科研宣传培训。提高保护区执法人员的法制水平、执法能力和科研监测能力，逐步建立一支“政治强、业务精、形象好”生态卫士干部队伍。这是贯彻落实《条例》的根本。

2.4 完善《条例》的配套措施

为了更好地执行《条例》，在现有配套措施的基础上，保护区管理机构和有关部门还要加强制定落实《条例》配套的措施办法，就相关问题做出具体规定，便于操作；做好自然保护区的长远规划并组织实施，充分发挥自然保护区在区域经济可持续发展中的积极作用，为 “两山”理论实践创新探索路子，为建设西北生态经济强市奠定基础。