社会治安治理建设路径研究

姜圣部，王新建

(中国人民公安大学 研究生院 ，北京 100038)

自新中国成立以来，我国的社会治理经历了由政府管制到社会管控再到社会管理的复杂的发展历程。2013年，党的十八届三中全会将“社会治理”这一新概念首次提出，这意味着我国迈入了从社会管理到社会治理的新阶段。虽然社会管理和社会治理两者仅有一字之差，但它们在治理主体、治理方式等诸多方面都存在着明显不同，表示过去由政府单方面进行的一元化管理转变为由政府和各种社会主体共同进行的多元化协同治理。它强调的是公众、社会组织等社会主体在社会治理中占据基础性地位。

治安治理事关社会稳定和人民利益，当然涵盖在社会治理的范围之内，是社会治理中一项不可或缺的重要内容。但是，伴随着各方面改革的逐步深入，我国社会进入加速转型期，各种社会矛盾风险开始凸显，并且日益复杂化、多样化，这给社会治安治理带来了前所未有的挑战。制度缺失、参与度低、效果不好等成为社会治安治理存在的突出问题，因此，亟须创新转变社会治安治理的方式和手段，来有效解决上述问题。善治理论为我们提供了一种现实可行的解决途径。将善治理论融入社会治安治理过程中，可使其达到一种法治化、参与性、有效性的状态。

一、善治理论的内涵阐释

善治是指“善”的治理、良好的治理、更有效的治理，它是随着治理理论的失效而逐步发展起来的。治理理论虽然可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但是它也并不是万能的，它也存在着诸多的理论局限。根据英国学者鲍勃·杰索普的观点，治理的失败可以理解成是由有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致[1]。基于此，诸多学者和国际组织纷纷提出了善治的概念。我国学者俞可平教授指出，所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治理论的十大基本要素，包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正[2]，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[3]。

善治和普通治理的不同之处就在于，治理是善治的前提，善治是在治理的基础上达到的最理想状态。具体而言：其一，善治的主体是多中心的，它既可以是政府，也可以是社会中的被公众认可的其他组织或团体，甚至也可以是个人。其二，善治强调权利的运行是一个上下互动的过程，各个主体之间是协商、合作的伙伴关系，通过共同合作来进行有效的治理。其三，善治形成的合作互动网络所依赖的不是政府的权威，而是各合作主体之间达成的统一共识和社会公众的自觉认同。其四，善治的实现手段不仅限于政府的权力和正式的规则体系，还包括非正式的规则等一切行之有效的方法。由此看来，善治的过程实质上就是将国家的权力向社会进行回归的过程，它表示国家与社会或者说政府与公民之间积极而有成效的合作。从宏观角度来看，要想真正地实现善治，既离不开政府的有效管理，也离不开公民的积极参与，更离不开两者之间的共同合作。

二、善治理论对社会治安治理的启示

(一)法治化社会治安治理

“法者，治之端也。”法治是善治理论的基本要素之一，法治包括形式意义上的法治和实质意义上的法治，形式意义上的法治所要强调的是严格依照法律进行治理的运行机制，而实质意义上的法治所要强调的则是法律具有至高无上权威的价值精神。概括地说，法治就是在各种社会主体共同认可的法律规则的基础上所进行的治理。因此，在社会治安治理中，要充分发挥法律的基础性作用，使法律成为社会治安治理的根本依据，使法治成为社会治安治理的根本模式，从而实现社会治安的法治化治理。

法治化社会治安治理，主要是指所有治安治理活动的进行，都必须要有法律依据，遵循法定职权和法定程序。作为社会治理中的一项重要内容，治安治理要想走向善治，必须要把法治化作为首要环节，这是毋庸置疑的。首先，法律对治安治理活动具有规范作用。法律不仅能为各治安主体的治安活动提供依据，使其有法可依、依法进行，而且还能将其治安活动规制在一定的范围之内，无论是国家治安主体还是社会治安主体，都必须在法律规定的范围内行使职权、履行职责，从而使各个治安主体在整个社会治安治理中形成一个相互协调的有机整体。其次，法律对于治安治理活动具有引导作用，通过法律的明确规定，可以使人们对某个行为是否有利于维护社会治安秩序产生正确的认知，由此判断哪些行为是自己必须做的，哪些行为是自己应该做的，哪些行为是自己不可做的[4]，从而为人们维护社会治安秩序提供了一个行为准则。

(二)参与性社会治安治理

善治理论中的参与，指的是公民基于自愿的合作和对权威的自觉认同，积极地参与到社会政治生活以及其他社会生活之中。在社会治安治理中，没有公民、社会团体、民间组织等社会治安主体的积极参与和共同合作，就无法达到治安治理的善治状态。

参与性社会治安治理，主要是指国家和社会、政府和公民、公共机构和私人机构之间进行良好的合作，共同治理社会治安。在当前公安机关警力与繁杂的社会治安治理工作之间的比例严重失衡的巨大压力之下，广大社会治安主体参与到社会治安治理之中，将是社会治安治理实现善治必不可少的一环。而且社会治安问题本身就具备很强的社会性和群众性，因此社会治安主体参与治安治理具有很多特殊的优势。第一，社会治安主体具有广泛性。它来源于社会的方方面面，并且直接参与到日常的社会生活中去，因此，社会治安主体能够实时掌握更多的新的社会治安信息，能够及时有效地发现隐蔽性较强的社会治安问题。第二，社会治安主体具有群众性。它能够深入到社会的各个角落，成为国家治安主体和人民群众之间的桥梁和纽带，将公安机关进行社会治安治理的各项政策、制度、措施更好地宣传、落实到基层中去[5]，也能够在广大的人民群众中起到良好的带头作用，调动群众的治安积极性，带动每一个个体都参与到社会治安的治理活动中来。第三，社会治安资源具有本土性。我国幅员辽阔，人口众多，由于每一个地域空间的自然环境、经济发展、伦理风俗、生活习惯等各不相同，因此每一个地方的社会治安问题也会存在很大差异性，而社会治安主体是从本土社会中产生和发展起来的，因此其在治理某一特定地域的特有治安问题时，能够发挥出自身所具有的独特优势，从而取得更好的治安效果。

(三)有效性社会治安治理

有效性也是善治理论的一个重要要素，这里的有效性主要是指治理活动的效率，即以最低的治理成本获得最大的治理成果，治理的有效性越高，则实现善治的程度越高。

有效性社会治安治理，主要是指治安主体为了维护社会治安秩序，使投入的治安资源取得最大的治安效果，这里的治安主体不仅仅包括国家治安主体，还包括社会治安主体。实践表明，社会治安治理并不是单纯地加大治理的力度就能够达到良好的治理状态，在此基础上，更应该注意治安治理的有效性。无效或者低效的治安治理活动不仅无法促进治安善治状态的形成，而且还往往会适得其反，使得社会治安进一步恶化。首先，无效或者低效的治安治理活动会造成治安资源的浪费，相对于多样、繁杂、艰巨的治安治理工作来说，我国的治安资源配置本来就捉襟见肘，如果不保持治安治理活动的有效性，会使治安资源的配置雪上加霜。其次，一个无效或者低效的治安治理活动不符合社会公众的内心期望，导致公众在心理上产生强大的落差，长此以往，则会磨损公众参与治安治理活动的积极性，严重的还会使公众对治安治理活动产生消极抵触心理，不仅不利于公众参与其中，而且还阻碍了治安治理活动的有效开展。

三、善治理论下社会治安治理的现实困境

(一)法治化之困：相关法律制度缺位

“良法是善治之前提。”要想实现社会治安治理的法治化，就必然少不了完善的法律体系的支撑。虽然我国在推进社会治安治理的过程中也出台了很多法律法规等，但是随着时代的变迁，社会的发展，我国的社会治安治理在立法方面的欠缺日益显现。

首先，法律制度滞后于治安现状。当前社会治安形势变得更加复杂多样，维护社会治安的任务也更加繁重，已有的法律法规显然已经无法满足新形势的要求，呈现出严重的滞后性，如1993年公安部发布的《鉴定淫秽物品的通知》，距今已过去将近30年，1952年公安部发布的《治保会暂行组织条例》，适用时间更是长达60余年，在这期间，并没有制定出来新的法律依据。然而，在社会的发展过程中，社会治安治理的范围在不断地扩大，随之而来的是更加多样化、复杂化的治安问题，例如，有关互联网领域、新兴业态领域、无人机领域的治安治理问题。面对诸多崭新领域的治安问题，由于相关法律的滞后，导致有关治安主体在进行治安治理的过程中没有足够的法律支撑，从而无法正常有效地开展治安治理工作。

其次，各治安主体职责定位模糊。社会治安治理需要多种治安主体的参与、合作，既包括国家治安主体，也包括社会治安主体。依照善治理论中的法治观点，无论是国家治安主体还是社会治安主体，其进行治安治理的活动都必须要有法律依据，必须依法治理。但是，我国对于哪些治安主体可以参加治安治理，他们之间的法律地位、治理范围、责任分工等方面都没有进行明确规定，呈现出法律方面的缺失。相较于国家治安主体而言，这种缺失在社会治安主体领域体现得尤为明显，虽然我国也出台了一些社会治安主体参与治安治理活动的法律规定，例如《城市居委会组织法》《保安服务管理条例》等，但是面对越来越多元化的社会治安主体，这些现有的针对个别主体的规定已经远远不能满足社会治安治理的现实需要[6]。另外，虽然就我国目前的立法来看，对于国家治安主体的相关法律规定更多，但是这些法律规定之间也存在着多个主体职能交叉、管理混乱、协调性不足的问题。正是由于以上问题的存在，使得许多治安主体在进行社会治安治理的过程中积极性不高、不思进取，各主体之间相互推诿扯皮的现象时有发生。

(二)参与性之困：公众参与程度不高

善治理论所要强调的核心理念就是国家与社会的共同合作治理，但是在当前治安治理主体日益多元化的形势下，公众的有效参与仍是我国社会治安治理过程中的一块短板，而且就目前现有的公众参与而言，绝大多数的公众都是被动参与，而非主动参与。因此，实现社会治安治理的善治也面临着参与性之困境，究其原因，主要体现在以下三个方面：一是传统治理理念的桎梏。由于受我国传统的政治、文化等因素的影响，大多数的公众对于社会治安治理缺乏责任意识，认为维护社会治安只是政府或者公安机关的事，与自己毫不相关，抱着“事不关己，高高挂起”的态度，在一旁观望，希望自己能够坐享其成，甚至有的人都没有意识到社会治安治理是与包括自己在内的每个人的利益息息相关的，那么又何谈积极参与其中呢？当然，传统治理理念的桎梏不仅存在于社会治安主体之中，在国家治安主体之中也是存在的。有些地方政府或者国家机关，大包大揽，有时忽视公众参与治安治理的作用[7]，这也是导致公众不愿参与到治安治理中来的一个原因。

二是参与治安治理的信息不明。要想激发起公众参与社会治安治理的自觉性，政府的治安治理相关信息的公布也是至关重要的。公众只有对于当前的治安状况以及自己如何参与治安治理的信息有了清晰的了解，才会产生参与到治安治理之中的意愿，才会主动参与进来。在现实中，社会公众主要是通过网络、电视等方式来了解相关的治安治理信息的，但是一些地方政府并没有在这些平台上对当地的治安状况等信息进行实时的公开，使得公众对于自己所处环境的治安没有全面合理的认识，从而在内心里也就不会产生参与治安治理的想法。

三是激励机制的缺乏。公众参与社会治安治理肯定是要花费一定的时间和精力的，甚至还会消耗一定的财力，根据理性经济人的观点，个人做出一定的行为，其追求的目标都是使自己的利益最大化[8]。就目前社会治安治理实践来说，对公众参与的激励机制是政府部门容易忽略的一个重要环节，如果只是单纯地呼吁公众参与社会治安治理，虽然说在短期内可能会取得一定的效果，但是如果没有激励机制的保障和支持，这种治安参与向好的效果也只是昙花一现，缺乏可持续性，最终也难以为继。

(三)有效性之困：社会治安治理效能较低

面对日益复杂严峻的治安形势，国家和社会也花费了很大的精力，采取了多种形式的措施进行治理，仍然没有实现我们所期望的治安治理的既定目标，这显然与善治理论强调的有效性维度存在差距。这种低效率甚至是无效率的治理活动暴露出了我们在进行社会治安治理时所存在的许多不足之处。

第一，治安主体的治理能力较低。推进社会治安治理实现善治，对于各类治安主体的治理能力也提出了新的要求。就目前参与到社会治安治理的各类治安主体来说，其具有的治安治理能力与达到社会治安善治所需要达到的治安治理能力之间还存在着一定的差距[9]。相比较而言，国家治安主体因为具有较完善的录用机制、培育体系和纪律要求等，其治理水平和治理能力普遍性地比社会治安主体更高。在现实中，社会治安主体是普遍存在的，但是一旦参与到社会治安治理实践中，这些社会治安主体却难以发挥其应有的作用，一方面是因为社会治安主体的参与容易流于形式。另一方面，社会治安主体之所以缺乏较高的治安治理能力，还在于社会治安主体并不是专业的治安主体，成员的政治素养和专业能力参差不齐，如果国家治安主体在其参与治安治理的过程中，没有给予足够的重视和相应的教育引导，其也就无法了解掌握治安治理相关的专业知识和技能，自然而然地表现出相对较弱的治理能力。

第二，各自为战，缺乏合作。各社会治安主体之间缺乏有效的合作也是导致社会治安治理效能较低的关键症结之一，多元化治安主体参与社会治安治理就必然需要有效的沟通与合作，这会直接影响到社会治安治理的效果。在现阶段的社会治安治理实践中，并没有为多元化的治安主体进行明确的责权划分，也没有为之提供一个可供协商交流的合作平台，使得各治安主体之间无法进行有效的信息互通，彼此之间形成“信息孤岛”。另外，从深层次来讲，这些治安主体也具有各自的利益目标，不同的治安主体所追求的利益目标也并非是完全相同的，因此，在整个治安治理活动中就难以形成合力，发挥最大的效用[10]。

第三，治安主体行为失范。不论何种治安主体，既然使其参与到整个社会治安治理活动中来，让其在一定范围内维护社会治安，就必然会赋予其一定的治安治理权利或者地位。但是，还应当意识到的是，治安主体中的每一个个体之间的综合素质有着很大的差别，有些人在参与治安治理时动机不纯，特权思想严重，再加上社会治安主体的人员混杂、流动性强以及熟人社会等因素的影响，很容易导致某些治安主体在参与治安治理活动时，利用自身所具有的身份上的便利，为自己、为他人谋取不正当利益，影响治安治理事务的公正性，从而使治安状况更加恶化。

四、社会治安治理走向善治的建设路径

(一)完善法律制度，实现“善法”治安治理

法治是引领社会治安治理走向善治的关键所在，如果没有一套健全、完善、高效的“善法”体系，社会治安治理的善治状态就如同无源之水，无本之木。因此，当下的首要任务就是要构建一套完善的治安治理法律制度体系，以此来引导、规范各类治安主体所开展的治安治理活动。具体而言，对当前的治安治理法律制度进行补充完善主要从以下两方面着手：

一方面，不断调整增补，及时回应社会治安现状。关于社会治安治理领域的立法是一项具有长远性、全局性的工作，要与社会治安治理的现状相适应，而社会治安状况随着时代的发展又是处于不断变化当中的，因此，在立法时，要充分地收集、掌握有关社会治安状况的最新信息，认真做好相关立法的规划工作，及时填补当前治安治理领域立法存在的漏洞[11]，使治安立法与治安实践保持协调一致，使各项可能危害社会治安的事物都囊括在治安治理法律体系的规制范围内，使治安主体的各项治安治理活动都有法可依。

另一方面，明确和保障各治安主体的功能定位。通过对治安治理实践的总结和反思，我们逐渐认识到多元化治安主体共同治理社会治安的重要性，但是应当清楚地看到，在多元化治安主体参与社会治安治理的法律支撑上，目前还有着明显的不足。对此，我们应该通过各种形式的法律对每个治安主体的法律地位以及相应权利和义务等进行明确的规定，厘清各治安主体的职责分工，避免治安治理过程中出现治安主体之间职责不清、运转不畅等问题。比如，保安服务行业是社会治安主体中的不可或缺的重要组成部分，2009年公布并于2010年实施的《保安服务管理条例》，对于保安服务行业的法律地位、岗位职责以及为了履行职责可以采取的措施等进行了明确规定，这一条例的颁布无疑为明确其他社会治安主体的法律地位、治安治理范围等提供了有效的指引，具有十分重要的借鉴意义。通过法律的形式对各治安主体的功能定位进行规定，不仅是对各治安主体参与社会治安治理的地位的一种明确，更是从源头上对各治安主体参与社会治安治理提供了一种保障。

(二)提升参与意愿，实现“善者”治安治理

没有合作就没有善治，更进一步说，没有自愿积极的合作，就没有善治。社会治安治理走向善治，必然离不开社会公众的参与。因此，对于目前社会治安治理所显现出来的参与程度不高的问题，应该坚持问题导向，采取有针对性的措施从多个方面引导、鼓励、促进社会公众参与进来。

首先，加强教育宣传，强化法治观念。通过多种形式的法治宣传教育，营造一种良好的治安治理氛围，使全体社会成员在内心树立起治安治理的主人翁意识，使公民、社会团体、民间组织等在提高自我管理和约束能力的同时，改变以往被动接受者的姿态，作为一个主动的实行者参与到社会治安治理的工作中来。同时，国家治安主体也应摒弃落后的治安治理理念，充分认识到社会治安主体具有的无穷潜力，对社会治安主体给予足够的重视与尊重，只有这样，社会治安主体才会主动地与国家治安主体进行合作，才会积极参与社会治安治理。

其次，主动公开信息，保证公众知情权[12]。社会公众对有关治安信息的及时获取，是公众参与到社会治安治理中的前提条件。如果公众对于社会治安状况、发展趋势、相关制度等都毫不知情，那么他们在参与社会治安治理的过程中，就无法准确把握治理的目标、方向、重点，只能是盲目地参与，甚至可能没有意识到社会治安治理需要自己的参与。因此，为了保证公众的知情权，就要建立起有关治安信息的通报机制，使公众能够通过互联网、报纸等多种方式了解相关信息[13]，同时也可以将自身在维护治安的过程中收集到的治安情报信息及时地提供给公安机关等国家治安主体，实现这种国家治安主体与社会治安主体之间信息资源的交流与共享，在此基础上，公众也可以对治安决策、治安措施等形成自己的评价，从而提出相应的意见或建议，并积极地参与其中，共同促进社会治安治理的高效实施。

最后，建立激励制度，创新奖励方式。公众参与社会治安治理不仅需要从内在层面上提升其参与意愿，而且还需要从外在层面上建立激励机制为其参与治安治理提供动力[14]。针对当前各地普遍存在的激励不足的情况，应当建立起严格、公正、有效的奖励制度，实行精神奖励与物质奖励相结合的奖励方式，对于在社会治安治理过程中表现突出的个人或者团体、组织，给予一定的物质奖励、颁发相应的荣誉，并且通过微信、微博等平台对此进行大力宣传。这样不仅可以激发其他公众参与治安的热情，形成正确的舆论导向，吸引更多的人参与到社会治安治理当中来，而且通过宣传，还会在一定程度上增强公众维护治安的权威，使其获得更多的尊重和认同，从而更有利于其开展以后的治安治理工作。

(三)增强治理能力，实现“善态”治安治理

有效性治安治理，可谓是社会治安治理走向善治的最后一步，也是我们评价社会治安治理是否实现善治的重要指标。实现社会治安治理的有效性，关键就在于治安主体的治理能力、治理水平，不仅要求某一类治安主体要具有较高治理能力，而且还要求整个治安主体体系能够形成强大的合力。

第一，健全培育体系，提升个体水平。治安主体都是由一定的个体组成的，要想增强整体的治理能力，必须先从个体着手。公安机关是进行社会治安治理的专门机关，具有较为成熟的培训体系。因此，公安机关应当充分发挥在社会治安治理中的主力军作用，加强对其他治安主体的教育培训，开展多种形式的教育实践活动，宣传治安方针政策，提升多元化治安主体参与治安治理的业务能力和业务水平[15]，并且在各治安主体开展治安治理工作的过程中，对其进行业务指导，使每个治安主体的参与都能够发挥出最大效能。

第二，搭建合作平台，形成治理合力。各治安主体之间信息沟通不畅，必然会影响治安治理整体效能的发挥，因此，要搭建起多元化治安主体间的合作平台，其形式包括组建微信群、建立专门网站、微博等，通过合作平台，及时地通报社会治安动态，发现矛盾隐患，实现各治安主体之间的信息资源的沟通与共享[16]，并且可以定期召开会议，就辖区治安状况、治安措施等进行分析总结，鼓励各治安主体提出各自的意见和建议，更广泛地集中民意，互相借鉴经验、吸取教训，凝聚起社会治安治理的合力，不断地优化、加强社会治安治理的效能。

第三，加强管理监督，规范治理行为。对社会治安治理进行管理和监督，所体现的是善治理论中的廉洁、透明、回应等要素。将多元化治理主体引入到社会治安治理过程中来，让其在一定的范围内参与维护治安，就必然会面临如何进行监督管理的问题。如果不实施有效的监督管理，那么各治安主体在参与治安治理的时候，就不可避免地会出现行为异化的现象[17]。为了防止行为异化现象的发生，就要构建起全方位的监督机制，制定参与治安治理过程中的行为准则，健全民主选举、财务管理、信息公开等相关制度，完善责任追究机制。对于违反相关规定的组织或人员，严格依法追究责任，从而营造出一种公众参与社会治安治理的良好氛围，使各项治安治理活动能够规范有序开展并取得实际效果。在问责的过程中，一定要确保公平公正公开，不要因此损害了其他主体的治安积极性。另外，要拓宽监督渠道，引导公众和新闻媒体等对治安主体的治安治理活动进行广泛监督，从社会舆论的角度对其行为进行规制。

结语

目前，对于社会治安的治理工作仍然处于进一步探索和实践的阶段，面对社会转型期如此复杂多变的治安形势，某些方面仍存在不足之处，使得治安治理工作并没有达到预期效果，显得有些力不从心。而善治理论则为社会治安治理提供了一个明确的预期目标、实现路径以及评价指标。以善治理论为视角，根据善治理论的十大基本要素，从法治化、参与性、有效性三个角度出发，立足于当前治安治理的实践，对社会治安治理实现善治的建设路径进行探究是对社会治安治理理念和治理模式的一种创新，对于改善社会治安治理工作具有重要的理论意义和现实意义。当然，这种理论创新还存在着一些问题和不足，有待进行进一步的研究和探索。