公共危机中信息披露问题研究

周晓明

(广东财经大学 法学院，广东 广州 510320)

一、公共危机信息披露的理论基础

公共危机的处理非常依赖于公共安全相关信息的披露，这种信息的披露来源于两个方面：一是来源于政府部门，政府是最为重要的信息披露主体，政府的信息披露在公共危机处理中可以使民众得到良好的指引，不至于引起恐慌,也有利于危机的消解。二是来源于公民个人，这种信息披露可以有效预防政府失灵的情形出现。来自政府和公民个人的信息披露存在一个互补的关系，在好的制度设计下，还能形成良性的竞争关系，一同为处于公共危机下的社会提供充分的信息。只要公民能够获取足够充分的信息，他们就能够作出最优的防范策略，这样一定最有利于公共危机的消除。

(一)政府层面的信息披露理论

首先，政府披露信息是公民安全保障权和知情权的必然要求。在发生公共危机的时候，公民有关保障其生命安全的诉求是非常强烈的。来自政府的信息披露，以疫情为例，疫情发展的状况、易感人群、防范措施、致死率，对于保障公民人身安全来说都至关重要。政府的防疫措施、隔离政策、发热医院名录、防疫办公室的地点和联系方式，对于公民的安全保障来说，都是十分重要的信息。从这个角度来说，政府层面的信息披露是为了满足公民这一需求的。公民对政府处理公共危机的相关信息也享有知情权，政府有义务向公民发布其所拥有的相关信息。知情权是一项非常重要的公民权利，它甚至是公民实现其他权利的基础条件，公民藉行使知情权来保障和维护其他种类的公民权利，它同时对政府的信息披露提出了要求。早在1946年，美国便在《行政程序法》中规定每个公民享有获知政务信息的权利，德国、法国、芬兰、丹麦和澳大利亚等国均在法律中有几乎相同的规定，保障公民对政务信息的知情权已经是各国立法的共识。就连联合国制定的《世界人权宣言》中也规定：每个人都有获取和传递信息的自由。在公共危机当中，公民容易处于恐慌的心理状态之下，公民对于知情权的需求比平时更为强烈，他们需要政府披露的信息来寻求慰藉和指引。因此，政府必须通过披露与公共安全相关的信息来保障公民的知情权。

其次，政府披露信息也是危机沟通的需要。当一个公共危机发生之时，作为社会管理者的政府与公众之间的沟通就显得特别重要。“如果它不能与人们进行合适且有效的沟通，那么这个组织也就找不出应对危机局面的办法，人们看不到这个组织在危机发生时的积极态度及表现，从而导致组织失去了民众的信任，甚至有可能会导致组织的消亡。”[1]因此，政府应将其获取的信息公之于众，将其面对危机局面所采取的措施披露于社会，积极从公众中获取相关信息，与公众进行有效的沟通。这种建立在信息披露上的危机沟通对于公众来说极为重要。除此之外，政府内部各部门之间的信息沟通也颇为关键，这种沟通可以更好地协调各个部门，共同应对公共危机。

最后，政府信息披露可以解决其与公众之间的信息不对称问题。因为在获取信息能力上的差别，政府与公众之间存在严重的信息不对称问题。根据经济学上信息不对称原理，在这种不完全的信息市场上，信息分布的不对称状态会严重影响市场运行的效率[2]。在法律和社会政治领域，这种信息不对称状态也会带来许多问题，比如政府效率低下和腐败的问题，在公共危机发生的时候，也会严重影响公众应对危机的能力。解决这种信息不对称局面的唯一办法便是政府积极主动地向公众披露有关公共安全的信息。

(二)公民个人层面的信息披露理论

首先，公民披露信息是公民权利之一。我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这是我国公民进行信息披露(举报)的宪法渊源。这是一项非常重要的公民权利，属于言论自由的范畴，被称之为“无畏的言论”[3]。公民行使信息披露的权利，可以很好地监管政府和其他组织的行为，保证政府部门的公正廉洁和其他组织的守法经营。

其次，公民披露信息可以对政府披露构成补充，补强政府的能力。政府收集信息的能力毕竟是有限的，而且政府也存在失灵的风险，公民个人的信息披露可以有效弥补政府信息收集能力的不足，增强政府信息披露的能力。公民的数量非常庞大，而且处于社会的各个不同位置，在政府部门和其他组织的内部，也会有公民作为公共利益的代表存在于机构内部[4]，这些具有获取信息优势地位的公民，如果将有关公益损害的违法信息向政府部门或者公共媒体披露，将能极大地扩大社会上有关信息的供应。在公共危机发生之时，这种信息补充的力量显得尤为重要。

最后，公民披露信息有利于促进相关法律的执行。在公共危机发生的时候，法律的执行比平时更有紧迫性。比如在疫情发生之后，政府往往会加大对相关刑事犯罪和行政违法的打击力度，对于不遵守疫情防控的公民个人，危及公共安全的，快速审判一批案件，就说明了非常时期法律执行的特别之处。在这种情形下，公民对违法行为的披露具有比平时更为重要的作用。公民的披露行为会增加违法犯罪的成本，增加执法机关的力量，对违法行为人造成更大的威慑，这对于公共秩序的维护有很大的帮助。

二、域外公共危机信息披露的启示

(一)政府信息披露的域外经验

对于政府信息披露的立法已经有数百年的历史。早在1789年，美国国会制定并颁布了《管家法》，该法规定行政机关必须在统一出版物上公布政务信息，对于公布的内容，行政长官有自由裁量权。1966年，美国《信息自由法》颁布，该法的立法理念即来源于《管家法》。《信息自由法》确立了美国的政府信息披露制度，规定政府机关必须披露政务信息。该法在世界上具有广泛的影响，事实上已经成为各国政府信息披露制度纷纷借鉴的对象。此后不久，美国又制定《阳光下的政府法》，该法规定政府会议必须向公众公开，公众不但可以观察会议进程，也有权获得会议的相关信息和文件，了解会议决策的程序。1993年修订后的《阳光下的政府法》还要求联邦政府披露离职官员在职期间所作工作汇报的内容[5]。从立法来看，美国在很早就形成了政府信息披露的观念，对于政府披露信息的要求特别高，政务运作的透明度也非常高。

英国在2000年制定《信息自由法》，该法于2005年开始实施，为英国政府信息披露的核心法律。该法赋予公民了解政府信息的权利，也要求政府机构应主动披露政务信息并及时处理公民信息披露请求。该法不但规定了政府信息披露的责任人，而且同时建立了对政府信息披露的诉讼制度，如果政府机构拒绝披露信息，申请信息披露的个人可以提起诉讼。除此之外，英国还颁布了《信息公开法》，该法创立了“通关检验”的法律制度，运用若干标准对信息披露的公益性和政府信息保密的必要性进行比较测算，从而在政府信息的保密与公开之间建立适当的平衡[6]。除美英两国以外，其他国家对于政府信息披露的立法也颇为可观，比如日本的《信息公开条例》和韩国的《公共机关信息公开法》都非常成功。

从立法和实践的角度来看，国外对于政府信息披露的做法有不少地方值得我们借鉴。第一，应建立完善的信息披露的法律体系，并注意法律法规之间的协调性。比如英国的政府信息披露制度以《信息自由法》和《信息公开法》为核心，在《信息公开法》颁布之后，为了与该法协调，英国修订了《公共信息法》；为了使《信息公开法》与《官方保密法》相互协调，英国在《信息公开法》中创设了“通关检验”制度。截至2011年，英国修订或废止了300项左右的法律法规，就是为了使这些法律与《信息公开法》相协调[7]。第二，政府应及时主动公开危机信息，并注重危机信息的跟踪反馈。2001年9月11日，美国“9·11”恐怖袭击发生后45分钟，布什总统就面向全国作了第一次电视讲话，将此次袭击定义为恐怖袭击。他在事故发生后3个小时，以及在晚上回到白宫时，又分别作了两次全国电视讲话。在公共危机发生后，及时高效地向全国人民披露危机信息，能够及时缓解民众恐慌。第三，应设立专门的信息发布机构。比如，美国白宫设立了新闻办公室负责新闻发布事务，联邦紧急事态管理局(FEMA)则设有“应急信息与公共事务办公室”，负责汇总和发布该局制定的危机管理计划和行动信息。除设立信息披露的办公室以外，美国还专门设立了911呼叫系统，用于收集危机信息，传递危机信息，实施危机管理调度[8]。

(二)公民信息披露的域外经验

鼓励公民向政府机构或公众披露违法信息的立法很多，每个立法的侧重点都有所不同，但立法的宗旨都相差无几。前已述及，域外一般将这种法律制度称之为公益披露制度。如果从美国的告发人诉讼制度的诞生时起算(1)即于1863年颁布的《虚假请求法》中确立的Qui Tam Action，也被称之为告发人诉讼(Whistle-blowing litigation)。，公益披露制度已经拥有150年的历史，但真正意义上的公益披露制度出现的时间却只有几十年。近四十年来，世界各国对公益披露的立法可以分为三个阶段[9]。第一个阶段为20世纪七八十年代，美国《文官改革法案》及各州的公益披露立法纷纷颁布。第二个阶段为1993年至1995年间，这一阶段的主角是澳大利亚。在这两年间，澳大利亚四个州(或领地)的公益披露立法相继生效，它们是南澳大利亚州、首都领地(ACT)、昆士兰州及新南威尔士州。新西兰、澳大利亚联邦层面、英国和南非也开始讨论公益披露立法问题。第三个阶段始于1999年，在这一年，英国的《公益披露法》、南非和新西兰的《披露保护法》均开始生效，澳大利亚的其他几个州也颁布了公益披露法律(2)颁布的时间分别是：维多利亚州2001年，塔斯曼尼亚州2002年，西澳大利亚州2003年。。此外，荷兰首都阿姆斯特丹于2001年制定披露制度，荷兰(国家层面)、比利时、德国、瑞士、日本、印度以及经合组织(OECD)层面的披露制度都有了新的发展。在这三次浪潮之后，韩国于2011年3月也颁布了《公益披露者保护法》，成为亚洲地区拥有公益披露专门立法的少数几个国家之一。

上面提到的这些著名的公益披露立法几乎都鼓励公民对有关公共安全违法信息进行披露，但可供披露的主题各不相同，可供披露的违法行为的严重程度也不一样。总体而言，各国公益披露立法中可供披露的主题一般包括：犯罪行为、危及公共安全的行为、损害生态环境的行为、损害消费者利益的行为、损害公平竞争的行为、危及公共健康的行为、贪污腐败行为、损害国家利益的行为等。

在出现公共危机时，对于危及公共安全的违法行为的披露，一般都被视为一个合格的披露行为，披露人也因此可以获得法律的保护。比如，澳大利亚特别注重对公共部门中的公益披露人的保护，特别是当披露的内容涉及公众健康、公共安全和环境问题时。在昆士兰，任何人(包括私营部门的员工)都可以对危及环境、公众健康、人身安全或者残疾人安全的行为进行披露，这些披露行为将受到法律的平等保护[10]。维多利亚州《披露者保护法》规定可供披露的主题即包括“对公共健康或安全产生重大风险的行为”(3)Whistleblowers Protection Act 2001(Vic),S.3(1).。在英国著名的《公益披露法》中，对“危及公共健康或安全”行为的披露被规定为一个受法律保护的披露。新西兰《披露保护法》也规定可供公民披露的主题包括“对公共健康、安全或环境构成严重风险的作为、不作为(Course Of Conduct)”(4)Protected Disclosures Act 2000, S.3.。可见，这些国家都意识到公民信息披露对于防范公共安全事件发生的重要性，都积极立法鼓励公民对此类违法行为进行披露。

三、政府信息披露的改进建议

在公共危机中，政府信息披露的核心原则是“说真话，立刻说”。面对公共危机，政府进行信息披露有一个流传甚广的“3T原则”： “Tell your own tale”(披露政府的信息)；“Tell it fast”(尽快披露信息) ；“Tell all” (披露全部信息)(5)英国危机公关专家迈克尔·里杰斯的观点，见袁伟著《我国公共危机中媒体管理研究》，华东政法大学2010年硕士学位论文，第65页。。当然，除了坚持政府信息披露的核心原则以外，还应加强相关制度和机制的建设，从根本上解决问题，防止这种事件再次发生。

(一)完善政府信息披露立法，以应对公共危机

我国政府信息披露的依据主要是《政府信息公开条例》，该法在推动政府信息披露法制化的过程中起到了重要作用，但是对于公共危机时期的信息披露的规定只有一条。该条例第二十条规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：……(十二)突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况……”，该条款只是原则性的规定，没有更细的操作细则。该法的制定主体为国务院，其约束力不像法律那么强，因此，应该适时制定我国的《政府信息公开法》，提高约束政府信息披露的法律层级。在《政府信息公开法》中，我们应辟专章规定公共危机时期政府应如何披露信息，要明确公共危机时期，政府信息披露的主动披露、尽快披露、全面披露和真实披露原则；也要明确政府在信息披露上的责任，比如，如果不及时和全面披露信息应该如何追责。我国现行《政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”在公共危机发生之时，在处理公民知情权与政府保密义务的关系时，应确定公民知情权优先的原则，因为只有切实保障公民知情权，才能在特殊时刻维护社会稳定。从这个角度来看，我们还应该修订《保密法》的相关规定，以便使其可以与公共危机时期政府信息披露制度相适应。

(二)应加强法律法规之间以及政府部门之间的协调

以疫情为例，我国《突发公共卫生事件应急条例》第二十条规定了我国突发事件的信息发布制度，该条称“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面”。这一条提到了“及时”“准确”和“全面”这三个信息披露的重要原则，但仅坚持这三个原则是不够的，政府各部门、部门上下级之间以及法律法规之间的协调也应该被重视。如果缺乏协商机制，一个环节出问题，整套信息披露系统就不能正常运作。可见，我们不但应加强政府上下级之间、政府各部门之间和政府各部门上下级之间的协调，还应加强法律法规之间的协调，以确保政府能够及时准确和全面地披露信息。

(三)应确立公共危机时期政府信息披露的责任追究制度

《政府信息公开条例》有两个条款规定了政府信息披露的责任追究，其中第四十七条规定：“政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的，予以督促整改或者通报批评；需要对负有责任的领导人员和直接责任人员追究责任的，依法向有权机关提出处理建议。公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照要求主动公开政府信息或者对政府信息公开申请不依法答复处理的，可以向政府信息公开工作主管部门提出。政府信息公开工作主管部门查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。”前半部分规定的是行政机关的内部追责问题，关于责任的规定只是“予以督促整改或者通报检查”或“依法向有权机关提出处理建议”，并不能适应应付公共危机时的责任追究需求。后半部分规定的是公民申请信息公开的问题，不适用于公共危机时对政府主动披露信息责任的追究。该条例第五十三条规定：“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)不依法履行政府信息公开职能；……”这也只是行政机关的内部追责，警示作用极为有限。因此，我们一定要完善对公共危机时期政府信息披露的责任追究制度，只有建立严格的责任追究制度，政府部门才会严格执行相关法律的规定，主动及时且全面真实地披露相关信息。

(四)增加政府信息披露的方式

在公共危机发生的时候，扩宽政府信息披露的渠道，能够使公众获取信息更为便捷，也能增加社会上信息的供给，不但能够有效解决政府与社会之间信息不对称的问题，也可以有效缓解公众的恐慌心理，树立负责任的政府形象。第一，我们可以借鉴国外的做法，通过国家领导人或政府部门负责人发表电视讲话的形式，及时披露政府应对公共危机的相关信息。第二，我们要重视政府网站的建设，对于公众迫切希望了解的信息要及时更新。网络在特殊时期的社区治理中发挥着极其重要的作用，在社区治理主体的行为建构时政府应该充分利用网络的新型优势，一方面及时传播准确的信息，另一方面保持信息的公开透明[11]。此外，对政府各部门之间的信息整合问题要特别重视，要将与公共危机相关的各部门掌握的信息进行有效整合，为公众提供高质量的信息资源。第三，应完善新闻发言人制度。在公共危机发生的时期，要充分发挥政府新闻发言人在信息披露中的重要作用，及时、连续且真实地向公众提供信息。要聘请与公共危机相关的专业人士充当新闻发言人，这样能够保证信息披露的权威性和可信度。第四，要加强与大众传媒的合作。如果公众不能从政府部门获得充分的信息，他们便只有求助于其他传媒，比如网站或自媒体等传播渠道，而这些渠道传播的信息不一定真实可靠，但这类媒体的传播能力很强，传播速度很快。因此，对于大众传媒应扬长避短，应加强公共危机时期的大众传媒的管理工作，这在别的国家已经有先例(6)比如澳大利亚法律规定，在突发事件中，政府享有控制新闻媒体的权利。，同时也应该加强与大众传媒的合作。

四、公民信息披露的改进建议

现代公共危机管理的发展趋势是逐渐走向多元主体参与的协同治理[12]，因此，除了政府层面的信息披露外，公民信息披露也应引起足够的重视。公益披露制度的核心是信息披露，拥有获取信息优势地位的披露人将其获取的违法信息向政府部门或者公众披露，以引起公众的注意。我国并无公益披露制度，但有与其类似的举报制度，因为对举报人提供的信息的倚重，我国有关举报的立法文件特别多(7)立法文件超2000个，相关法条达10万条以上，法律检索网站为北大法意网(网址：http://www.lawyee.net),检索时间为2021年3月25日。。在公共危机发生时期，对法律执行的时效要求特别高，执法机构对于违法信息获取的需求也特别大，因此，公民个人的信息披露就显得十分重要。我国对于信息举报的立法陷入“立法工具论”的误区，其目的在于获取违法信息，但对于披露者的激励和保护不够重视，其实效也就受到影响，在公共危机时期，获取违法信息的公民个人，在缺乏有效激励和保护的情形下，一般不会主动披露违法信息。

《突发公共卫生事件应急条例》第二十四条规定，国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。这说明我国已经意识到公共危机发生时公民个人信息披露的重要性。该条规定：“任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发事件隐患，有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发事件应急处理职责，或者不按照规定履行职责的情况。接到报告、举报的有关人民政府及其有关部门，应当立即组织对突发事件隐患、不履行或者不按照规定履行突发事件应急处理职责的情况进行调查处理。对举报突发事件有功的单位和个人，县级以上各级人民政府及其有关部门应当予以奖励。”该条款鼓励公民个人向政府及有关部门披露信息，也规定了信息接收部门及时处理的责任，甚至也考虑到对信息披露人的奖励问题，但是究竟应该如何奖励却没有规定，保护信息披露人的规定也付诸阙如。我们应该借鉴国外先进的立法经验，对我国的公益披露制度进行改造。

(一)对立法的建议

前已述及，我国拥有数量庞大的类似于公益披露制度的立法文件，但除《宪法》第四十一条关于公民举报权的原则性规定之外，我国并没有关于公益披露的法律和行政法规，司法解释这个层级的只有13个(其中标题包含“检举”的2个，包含“举报”的11个)，部委规章这个层级的110个，其余1000余个都是地方法规或规范性文件。当然，就法律这个层级来看，虽然没有专门立法，但包含公益披露制度的法律仍有几个，如《刑法》第七十八条第二款、《刑事诉讼法》第八十四条至八十六条、《海关法》第八十条、《环境保护法》第六条等。总体来看，我国公益披露制度立法的层级太低。我国应该提高公益披露立法的层级，制定我国的《公益披露法》或者《公益披露人保护法》。因为公共危机情形下公民披露信息的重要性，我们有必要在公益披露法律中专门规定公共危机情形下的公民信息披露问题，要注意此种情形下信息披露的时限，加大对披露人的激励，注重对披露人的保护。

(二)对信息披露者的激励

对信息披露人的激励是公益披露制度的核心内容，唯有对披露人予以奖赏，才能够促使公民个人进行这种信息的“生产”。国外通常的做法是给予金钱奖励，根据披露人贡献的大小，给予相应的奖励。以对公益披露人奖励最多的《多德弗兰克法案》为例，公民向SEC(美国证交会)披露信息，只要能使SEC对违法人处罚成功，如果“命令支付”(ordered to be paid)(包括罚金、追缴的非法所得及利息)高于100万美元，信息披露可以获得不少于10%、不多于30%的奖励(8)See SEC Rule 21 F4(e).。在我国公共危机信息披露制度中，一定要提高对披露信息公民的奖励，还要解决奖金来源的问题，要确保奖励能够兑现。

(三)对信息披露者的保护

对于违法信息披露者的保护问题，是老生常谈的问题，我国的法律中也有不少的规定。不过，我国的法律遗漏了一类最为重要的对信息披露人的保护问题：对于披露自己供职单位的公民的保护。公民的信息披露很有可能是对其所供职的单位的违法行为的披露，他所受到的打压来自他的工作单位，他有可能会因此失去工作，并且有可能在整个行业内再也难以找到工作。我国的立法要特别注重对这类披露人的保护，要使他们免于受到工作单位的打击报复，也要保护他们及家人的人身安全。当然，我们更要创造好的环境，使公民能够自由地披露有关公共安全的违法信息。

(四)紧急情形下的信息披露

为了平衡违法行为人的利益，对于位于“组织”内部的潜在披露人，英国的《公益披露法》和日本《公益披露者保护法》均设置了一个结构化的披露渠道。这三层结构大致分为组织内部层、政府职能部门层和社会层面，公民须循由内到外的路径进行信息披露方可得到法律的保护，即应优先考虑在工作单位内部向可以纠正违法行为的人员进行信息披露，以便阻止或者防止违法行为的发生。只有内部渠道不能解决问题时，方可进行第二层的信息披露，以此类推[13]。我国的举报立法并无“组织内部人”信息披露的概念，当然也不会有如此精妙的制度设计。如果将来建立这样的披露结构，应考虑公共危机时期信息披露的特殊性，为这种结构设置一个例外规定，对于关系到公共安全，事属紧急、危险和重大的违法信息，应该允许公民直接向政府部门和社会进行披露。德国《公益披露者法案》规定，违法行为“对社会以及人们的生命和健康有着紧急的危险”时，公民可以直接向用人单位的外部进行信息披露，不受“内部优先”的限制，这其实也是该法为预防公共危机而对公民信息披露作的特殊规定，值得我国借鉴。

结论

一般认为，信息充足的市场会运行更佳，因为它可以更为有效地把资源分配到最有活力的经济行为中去，任何可以为市场带来更多信息的制度都值得被尝试[14]。在公共危机发生的时刻，社会上的信息越充分，就越有利于政府和公众进行决策，也更有利于尽快消除危机。在有些情形下，我们甚至可以说，正是因为信息的不充分、不对称和不完备，才导致了公共危机的发生。因此，法律制度的设计，应激励政府和公众尽可能多地向市场提供信息，而且要尽快提供真实且全面的信息。此外，政府和公众披露的信息存在相互补充、依存和竞争的关系，对这两个方面的激励都不可偏废。