应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系研究

于艳芳，陈泓亚

（河北大学 管理学院，河北 保定 071002）

突发公共安全事件是有可能造成重大人员伤亡、重大环境污染以及重大生态破坏的一些事件。突发公共安全事件具有突发性、复杂性、破坏性、持续性的特点。我国在应对突发公共安全事件领域的财政支出呈现持续稳定增长态势，这对我国的财政体制和管理制度提出了新的要求。

我国财政支出绩效评价起步较晚，绩效评价研究还不太成熟，尤其是针对突发公共安全事件。因此，有必要开展我国对突发公共安全事件应对能力评价研究[1]。财政支出绩效评价有利于找出危机处理决策中的不足，为科学合理的财政支出提供依据[2]。财政支出绩效评价离不开指标的选择，必须遵循一定的原则和方法[3]。突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标选取的原则可以“投入-产出”为依据[4]，也可根据“3E”原则，即经济性、效率性与效益性进行选择[5]，随后引入“公平性”原则，采用“4E”原则进行指标选取被认为更为合理[6]。对于指标体系权重的测算可以采用主观赋权，也可采用客观赋权，如熵权法[7]。财政支出绩效评价体系的构建应注重层级结构，也要注重层次结构，构建的指标体系应满足简洁、适用、有效的特点[8]。突发公共安全事件的财政支出绩效评价区别于其他的财政支出绩效评价，要考虑不同突发公共安全事件的财政支出绩效评价的特点，进行不同的指标体系构建[9]。

本文按照“投入-产出”和“4E”原则思路，遵循目标导向和重要性、可得性、可比性、科学性与经济性原则，构建应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系。通过客观评价财政支出的绩效以提高财政支出的经济性、效率性、效益性和公平性，有利于更好地应对突发公共安全事件。

一、应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系的设计

（一）指标体系的初步设计

财政部2020年发布的《项目支出绩效评价管理办法》对项目支出绩效评价指标给出框架参考，在框架体系中共有一级指标4项、二级指标10项、三级指标17项。根据突发公共安全事件的特点，充分考虑评价指标体系的共性和个性，从宏观和微观角度进行指标调整，最终得出突发公共安全事件财政支出绩效评价指标体系（初始），其中包括一级指标4项、二级指标10项以及三级指标23项，见表1。

表1 突发公共安全事件财政支出绩效评价指标体系（初始）

（二）指标体系的解释

1.投入类指标

投入类指标考虑资金的投入情况和资金投入合理性。根据我国突发公共安全事件的应急资金管理制度，资金投入可以分为：专项资金、预备费、社会捐资以及包括保险费等的其他资金来源。专项资金是政府在面临突发公共安全事件时所拨付的专款专项资金。为应对突发公共安全事件，各级政府提取当年一般公共支出的1%～3%作为预备费。社会无偿捐资也是突发公共安全事件财政支出的重要补充，例如在汶川地震中，社会捐资的数额极大。而政府作为具有公信力的组织，是民众首选的捐资机构。同时，应考虑资金投入合理性，旨在反映投入资金分配是否与实际结合，分配额度是否合理等问题。

2.过程类指标

突发公共安全事件的过程类指标可以分为三类，第一类为在事件发生过程中对于资金的管理，第二类是过程中对信息的管理，第三类为制度保障。

首先，应当考虑以资金到位率、到位及时率、预算执行率和资金使用合规性为代表的资金管理。资金到位率用实际到位资金与计划投入资金之间的比率来表示；到位及时率用及时到位资金与应到位资金之间的比率来表示；预算执行率可以由实际支出资金与实际到位资金之间的比率确定；资金使用合规性旨在监督突发公共安全事件的投入资金使用是否符合管理规定，是否有挪用和滥用情况。

其次，应当考虑以信息共享情况、信息公开情况为代表的信息管理。信息共享情况主要考虑在突发公共安全事件发生过程中对于信息发布、沟通和报告的及时性与准确性能否得到保障；信息公开情况侧重于财政支出信息的公开情况。

最后，对于制度管理，可以从管理制度健全性、制度执行有效性两个方面进行定性评价。管理制度健全性可以从关于突发公共安全事件的法律制度是否健全、监督机制是否健全等方面进行评价；制度执行有效性应该充分考虑制度的合规管理，为突发公共安全事件应急处理以及充分控制、组织协调和资源动员等方面的顺利进行提供制度保障。

3.产出类指标

突发公共安全事件的产出类指标可以从目标的实现情况、完成及时率以及成本节约率三个方面加以考虑。目标实现情况是用实际完成情况与计划完成情况之间的比率加以确定。完成及时率用提前完成时间与计划完成时间之间的比率来表示。成本节约率用以衡量处理突发公共安全事件在财政支出中的成本节约程度，指标用计划与实际使用资金之间的差额除以计划使用资金来表示。

4.效果类指标

效果类指标从效益性和满意程度两个方面进行评价。效益性可以从社会、生态、经济以及可持续性四个方面进行评价。社会稳定程度是指财政支出对恢复社会稳定或促进社会稳定的贡献程度；生态恢复程度是指在保持经济性和社会性的同时能否维持生态的良好发展，或者在多大程度上能恢复生态；经济恢复程度是指突发公共安全事件中财政对经济恢复情况或者对经济发展促进情况的影响程度；可持续影响是指突发公共安全事件对未来的持续影响，例如是否有利于加强公众安全意识以及普及相关知识，是否有利于政府部门的应急管理制度改善、监管制度的加强，是否有利于更好解决下一次突发公共安全事件等。关注社会公众、服务对象和政府对于突发公共安全事件财政支出实施效果的满意程度，其满意度是财政支出绩效最直接的反映。

（三）指标体系的筛选和优化

本文旨在研究适用于突发公共安全事件的指标体系，在没有统一、通用的指标体系的背景下，建立的指标体系必须满足突发公共安全事件的特点，又要考虑指标体系的综合性和复杂性，所以本文通过问卷调查形式向有关部门专家征求意见。通过专家经验对所列出的评价指标进行评价、打分，最终通过分析打分结果，剔除大幅低于平均水平得分的指标，筛选出合格的评价指标，达到优化评价指标体系的目的。

1.初步优化

在进行问卷调查前，就评价指标向专家征求了初步意见。专家意见表示：一是产出指标里面缺少质量指标，建议增加反映突发公共安全事件处置各项工作质量的指标；二是成本指标，建议采用各项支出的社会平均成本或单价成本来描述，成本节约率指标不足以反映各项支出的合理性；三是满意度指标，建议解释为某某对突发公共安全事件处置效果的满意程度。另外，专家建议应界定一下政府部门是指哪些部门，否则在具体实施过程中不好操作。

充分考虑专家意见后，对最初建立的指标体系进行调整，增加了产出质量指标，同时对指标的解释重新进行了修订，形成优化指标体系。具体指标优化部分，见表2。

表2 突发公共安全事件财政支出绩效评价指标体系的优化部分

2.问卷调查

问卷调查包括各位专家的基本情况及各个指标的重要程度。通过对专家的基本情况分析，分析问卷结果的有效性；通过对指标的重要程度分析，选出更能对突发公共安全事件的财政支出绩效进行评价的指标。本文将重要程度分为五级：非常不重要、比较不重要、一般重要、比较重要、非常重要。五级指标得分分别为1分、2分、3分、4分和5分，通过对其得分的描述性统计分析，形成优化评价指标体系的基础。

通过网络途径向专家发放问卷，最终通过网络问卷得到有效问卷19份，征求了河北省财政厅、部分高校以及部分资产评估中介机构等从事财政支出绩效评价研究的专家意见，从而保证了问卷结果的权威性。

（1）基本问题分析

问卷对专家工作单位、工作性质、学历、从事财政支出绩效评价的年限以及参加绩效评价工作数量五个方面进行了调查。调查结果显示，工作于高校或研究机构的专家居多，约占总体的58%，理论知识丰富，为此次评价体系的建立奠定了深厚的基础；参与的各位专家从事于管理、科研等各个工作领域，且约90%的人都获得了硕士或博士学位，在财政支出绩效评价等方面都有很深的造诣，这有利于提高评价体系的标准程度与客观程度；问卷还显示90%左右的专家从事绩效评价工作的年限已超过一年，实战经验充足，评价结果具有充分的参考性，这有助于提高本次调查数据的准确性。具体情况见表3。

表3 专家基本情况

（2）问卷信度检验

为了检验本次所设置问卷的可靠性，本文对问卷调查结果进行信度检验。信度检验反映重复测量同一种指标时所得结果的一致性程度。对于本次提出的各项指标，两次测验的结果越相近，代表误差越小，信度越高。信度检验完全依赖于统计方法，通常根据Cronbach’s Alpha来确定被测指标的信度。

在信度检验中，若Cronbach’s Alpha值大于等于0.8，表明指标一致性程度高，信度好；若Cronbach’s Alpha值在0.7到0.8之间，表明一致性程度较高，可信度较好；若Cronbach’s Alpha值在0.6到0.7之间，表明一致性程度一般，可信度一般；若Cronbach’s Alpha值小于等于0.6，表明测量一致性程度较差，需要重新设计问卷。

利用SPSS软件进行可靠性分析，分析计算出本次问卷的Cronbach’s Alpha值。本次检验所得到的该问卷的 Cronbach’s Alpha值为0.918，见表4。根据信度检验标准，表明本文所选指标一致性程度很高，问卷可信度好，可以用于本次研究。

表4 可靠性统计量

（3）效度检验

为了检测突发公共安全事件财政支出绩效评价指标之间的相关性，本文利用SPSS软件对问卷结果进行KMO检验和Bartlett’s球状检验。KMO检验统计量是用于比较变量间简单相关系数和偏相关系数的指标，取值在0和1之间。且KMO值越接近于1，意味着变量间的相关性越强，原有变量越适合作因子分析。在实际分析中，KMO统计量在0.7以上时效果较好。Bartlett’s球状检验用于检验相关阵中各变量间的相关性，一般在作因子分析之前都要进行Bartlett’s球状检验，用于判断变量是否适合用于作因子分析。

首先对突发公共安全事件财政支出绩效评价的二级指标进行KMO检验和Bartlett’s球状检验，检验得到的KMO值为0.709，意味着问卷效度高，可以用于参考，见表5。在Bartlett’s球状检验中，Sig.值为0.000，符合检验标准，变量相互独立，因子分析法有效。

表5 二级指标KMO和Bartlett’s的检验

（4）指标重要性程度分析

对问卷中专家所给出的三级指标的重要程度评分进行描述性统计分析。通过描述性统计分析，计算出三级指标得分的极大值、极小值、均值、标准差以及偏度和峰度，见表6。

表6 描述统计量

续表

通过计算结果可知，24项三级指标的得分均值为4.17分，说明从总体来看，所设计的三级指标是合理的。而从个体指标来看，24项指标中唯有投入类指标中其他资金来源指标均值在3分以下，其程度为比较不重要。除此之外，各位专家对于资金投入的社会捐助指标、资金管理的预算执行率指标和满意度中的政府满意度指标存在争议，两项指标的标准差较大。实际上，社会通过政府部门的捐资有时并不容易进行测算，而突发公共安全事件是突发性的，并不容易进行提前预测，同时在满意度方面，政府作为突发公共安全事件的财政支出的主体，服务对象及社会公众的满意度更具客观性。

3.最终指标体系

综合专家意见以及数据分析结论，指标体系设计总体合理，但应对其他资金来源指标、社会捐助指标、资金管理的预算执行率指标和满意度中的政府满意度指标4项予以剔除。最终确定应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系由4个一级指标、10个二级指标和20个三级指标构成，见表7。

二、应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系权重的确定

（一）指标权重的确定

本文采用熵权法，利用问卷中专家给出的评分进行权重确定。熵权法是一种客观赋权法，通过各项指标观测值的信息大小进行赋权，赋权过程如下。

表7 优化后突发公共安全事件财政支出绩效评价指标体系

首先，将数据改为矩阵形式：

接着，对数据采取归一化处理，即异质指标同质化，分为正向指标与负向指标。对于问卷结果评分，分数越高指标越重要，所以所有指标均属于正向指标。

最后，通过MATLAB软件实现上述过程，可以得到各个指标的权值，见表8。

表8 指标权重

（二）指标权重的分析

根据权重可知，在一级指标中过程指标权重较大，其次为效果指标，产出指标与投入指标的权重较小。

将MATLAB软件测出的各项权重指标分离后，可计算出各级指标的权重以及二级指标和三级指标的单权重。

1.投入类指标权重分析

通过三级指标权重，可得下级指标与指标的单权重系数，其结果如表9所示。

从投入类指标的二级权重可以看出，“资金投入来源”的权重较大，其单权重为0.705 0。其中，“专项资金”和“预备费”的重要程度几乎相同，权重分别为0.043 2和0.043 7，单权重分别为0.496 6和0.502 3。“专项资金”作为政府应对突发公共事件的投入成本，“预备费”作为政府事先预留的费用，是突发公共安全事件重要的资金来源。“资金分配合理性”指标的权重对比其他两个投入类三级指标的权重较低，其目的主要研究资金分配合理性，明确资金投入来源，合理控制资金的投入，可以准确把握政府资金分配方向并为政府财政支出绩效评价奠定良好基础。

表9 投入类指标权重

2.过程类指标权重分析

在过程类指标中，“资金管理”“信息管理”“制度保障”三个指标单权重分别为0.614 7、0.165 1、0.220 2，“资金管理”指标的单权重最大。

在“资金管理”指标中，“资金到位率”“到位及时率”“资金使用合规性”指标的单权重分别为0.130 8、0.700 3、0.169 3。资金管理作为财政支出研究的基本任务，关系到政府财政支出的效益，是突发公共安全事件财政支出绩效评价过程类指标重要的部分。同时，在二级指标“资金管理”下的三级指标中，资金“到位及时率”单权重最大。在突发公共安全事件中，支出资金的及时到位对应对公共安全事件的突发性、切实保障公共安全有着重要作用；“资金到位率”可以反映政府支出的有效情况；“资金使用合规性”也是保障政府财政支出有效性的重要条件。

在“信息管理”指标中，“信息共享情况”和“信息公开情况”指标单权重分别为0.461 3和0.538 7，近似相等，表明管理好政府信息的流动、确保社会各界及时了解突发事件的危害性、明确政府资金的分配与用途，都有利于政府财政支出的公正公开性。

在“制度保障”指标中，“管理制度健全性”和“制度执行有效性”指标单权重分别为0.558 6和0.441 4。管理制度更加健全、制度执行更加有效可以促进政府提高财政支出效率。具体权重分布见表10。

表10 过程类指标权重

3.产出类指标权重分析

产出类指标中“产出目标”“产出质量”“产出时效”“产出成本”各项指标的单权重分别为0.192 5、0.401 5、0.179 3、0.226 7，见表 11。

产出是影响反映财政支出绩效的重要一环。在产出的二级指标中，“产出质量”尤为重要。“质量达标率”作为相对重要的三级指标，直接关系到财政支出的效率和效果，通过提高财政支出的质量达标率达到提高财政支出绩效的目的。其他指标也均可从不同的角度影响到政府财政支出的绩效，研究“目标完成率”和“完成及时率”可以使财政支出效果更直观，而从“成本节约率”也可以清晰地看出政府财政支出的效率。

表11 产出类指标权重

4.效果类指标权重分析

通过权重计算得出，二级指标中，“效益性”和“满意程度”单权重分别为0.478 7、0.521 3，在“效益性”指标中，“社会稳定程度”“生态恢复程度”“经济恢复程度”“可持续影响”的单权重分别为0.225 5、0.348 4、0.198 7、0.227 5；“满意程度”指标中，“社会公众满意度”和“服务对象满意度”的单权重分别为0.257 5和0.742 5。具体见表12。

表12 效果类指标权重

在一级指标中，效果指标的权重最重，说明在应对突发公共安全事件中，财政支出的最终的目的是要达到特定效果。在二级指标中，“满意程度”指标单权重大于“效益性”指标单权重，同时就“满意程度”而言，“服务对象满意度”权重大于“社会公众满意度”权重，说明在突发公共安全事件中，对于财政支出效果，首要目标是提高被服务群众的满意度。其次也要关注社会公众满意度，确保能够全面评价财政支出绩效，促进社会和谐。在“效益性”指标中，“生态恢复程度”权重略高于其他指标。但总体而言，四个指标之间的权重系数差距不大，原因在于四个指标之间有着紧密的关联、缺一不可。

三、结语

本文依据财政部相关文件，充分考虑绩效评价的“投入-产出”原则与“4E”原则，采用问卷调查广泛听取专家意见，构建了一个能够反映突发公共安全事件共性的财政支出绩效评价指标体系。本文利用熵权法得出，绩效评价指标体系中投入、过程、产出、效果4个一级指标的权重分别为：0.123 4、0.375 6、0.181 3、0.319 6。这表明，在应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系中，过程类指标和效果类指标备受关注，尤其是权重为0.161 7的资金到位及时率与权重为0.123 7的财政支出服务对象满意度这两个三级指标。

本文构建的绩效评价指标体系可以为应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价提供参考依据。但该指标体系也存在一定的不足，即缺乏具体案例的应用。今后将根据具体应用过程中发现的问题进行完善，争取构建出更具适应性的应对突发公共安全事件的财政支出绩效评价指标体系。