人民城市理念下基层体育治理的困境与路径

魏 旖

（上海体育学院 休闲学院，上海200438）

2019年11月，习近平总书记亲临上海市杨浦区滨江公共空间考察，称赞杨浦区科学改造滨江空间、将昔日的“工业锈带”变成了“生活秀带”，进而提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的人民城市理念。人民城市理念高度概括地回答了“城市建设为了谁、依靠谁”这一城市发展的根本问题，既凸显了人民群众的人本价值，又深化了基层治理在城市治理中的基础性地位。基层体育治理作为基层治理的一部分，也应当嵌入城市治理的大格局之下，以人民城市理念为根本遵循，寻求解决好人民群众日益多层次、多样化的体育需求，实现人民满意的体育的路径，为建设人民城市“添砖加瓦”。

1 人民城市理念的时代价值

1.1 人民城市理念彰显了推进城市治理的创新改革精神

我国的城市化、现代化进程在不断加快，城市成为社会发展的中心。人们在享受改革开放带来的经济成果的同时，也忍受着人口过多、房价猛涨、空气污染等城市问题，于无形中被以“逃离北上广”“大城市伪幸福”为代表的“城市文化病”［1］裹挟。这说明当前的城市治理还没有达到理想的状态，城市还没能够给予人民足够的获得感、幸福感、安全感。这与我国长期以来出于社会发展需要，更加注重经济建设而一定程度上无法兼顾人文关怀不无关系。人民城市理念直面当前城市治理中存在的弊病，把人民的烦恼和需求作为治理的重点内容，把人民的感受作为评价治理成效的根本准绳，这反映出党和国家坚定城市治理体制改革的信念和决心，彰显了新时期推进城市治理的创新改革精神。

1.2 人民城市理念明晰了“以人民为中心”的城市发展观

党的十八届五中全会首次将“以人为本”的措辞易为“以人民为中心”。这不仅是表述上的更新，更是党对于“人民”认识的进一步升华。“人民”是一个个能够创造不同价值的社会基本单元，也是一个个有着不同需求、对美好生活怀有不同企盼的个体。人民城市理念的提出，明确了中国特色社会主义城市与人民的基本关系［2］，人民是城市的主人，城市发展的成果理应让人民享用。践行人民城市理念，实际上就是要树立“以人民为中心”的城市发展观。之所以要反复强调“以人民为中心”，是因为人民对于城市治理中存在的问题具有最直接、最敏锐的感受和反应，城市治理只有捕捉到人民细微的举动，关注人民的痛痒、倾听人民的心声，才能打造出真正属于人民的城市。

1.3 人民城市理念描绘了“共建共治共享”的城市美好蓝图

人民城市理念致力于打造“共建共治共享”的城市新格局。以往，人民群众习惯于关注政府对城市建设的宏观调控与规划，而常常忽视了自身以及企业、社会组织对城市建设所贡献的力量。人民城市理念褪去了这些组织与个人的“隐形外衣”，鼓励他们更加主动地参与城市建设，发挥具有创造性的治理效能，打造城市治理共同体，从而更好地激发城市建设的内生动力。此外，有学者提出，人民城市理念的最终目标是要实现“人民城市人民爱”［3］。要让人民爱上这座城市，城市建设不仅需要做到充分尊重人民在城市发展中的知情权、参与权以及监督权，还要秉着对人民负责的态度，将城市发展成果最大程度地惠及人民。总的来说，打造“共建共治共享”的人民城市，不断提升人民的满意度和幸福感，符合人民对城市生活的美好向往。

2 人民城市理念下加强基层体育治理的重大意义

“人民城市人民建，人民城市为人民”的人民城市理念，坚持以人民为中心的发展思想，强调了人民群众在城市发展中的主体作用，承载着“人民城市人民爱”的希冀，是新时代提高城市治理现代化水平的重要指引。

2.1 “人民城市人民建”是基层体育治理的动力源泉

“人民城市人民建”的根本内涵是要充分发挥人民群众“城市主人”的作用，让人民积极主动地参与城市建设、评价城市建设，享受更多城市发展成果，从而形成人民当家作主的城市治理格局。与此同时，基层是人民群众最主要的活动空间场所，是新时期坚持党的领导、维护社会稳定的重要阵地。因此，城市治理的重心应当下沉至基层，只有夯实基层治理，才能筑牢城市治理的基石。基层体育治理是基层治理的一部分，小到健身步道以及举办社区体育赛事的场地设施的建设，大到社区体育相关规划的制定与执行，都与人民群众参与体育运动的意愿、频率、质量息息相关，进而影响着国家全民健身战略、健康中国战略的推进。因而基层体育治理也应当贯彻“人民城市人民建”的根本内涵，做到问需于民、问计于民，充分调动人民群众参与基层社区体育事务管理的积极性、主动性和创造性，并充分尊重人民群众对基层社区体育事务的知情权和监督权，以执行好政府的体育决策、管理好基层社区的体育事务、保障好城市最后一公里的体育需求为前进方向。

2.2 “人民城市为人民”是基层体育治理的根本坐标

“人民城市为人民”充分肯定了人民在城市建设中的主体地位，明确了城市的发展最终是为了实现人民对美好生活的追求。基层体育治理也要以此为根本坐标，切实满足人民群众对体育的美好愿景，不断提升人民群众对公共体育服务供给的满意度。只有这样，才能真正实现人民的体育。近年来，基层体育治理已然取得一些成就。诸如，江苏体育局下发文件建立全省室外健身设施的长效管护机制，改善群众的健身环境；上海杨浦通过政企联合的方式打造了多个“市民健身房”，致力于为基层群众提供家门口的体育与健康服务；安徽铜陵将废旧码头改建成集足球场、网球场、篮球场和门球场等体育场地在内的生态体育公园；河南鹤壁的二支渠工程将几个小区相连，打造出一条环境优美的健步景观道。一系列基层体育治理举措，为人民群众参与体育运动提供了良好的物质基础和环境条件，无不体现了人民群众是基层体育治理成果的最大受益者，彰显了“人民城市为人民”的城市品格。

2.3 “人民城市人民爱”是基层体育治理的价值旨归

“人民城市人民爱”是要让人民群众感受到城市的温度，因城市的安全感、幸福感而对城市产生依恋，并激发对城市建设的热情和责任感。人民城市下的基层体育治理，也应当具有同样的价值旨归。这是因为，新时期基层体育治理的生存环境已然从“体育小环境”向“社会大生态”过渡，体育愈来愈被视为一种社会治理的手段和途径［4］。推进基层体育治理、发展基层体育事业不但能够解决基层人民日益多样化多层次的体育需求，其还附带了提供休闲娱乐、改善邻里关系、促进社会融合等多重社会功能。踏上“十四五”征程，高质量发展成为基层体育治理的应有之义，如此背景下的基层体育治理绝不是简单地解决运动场地设施的供给以及丰富体育运动的内容与形式，更应该实现将体育融入城市的发展，让体育被视为一种健康的生活方式，为人民的美好生活锦上添花。只有这样，体育所锻造的健康体魄、积极心态才能成为社会的主旋律，人民才能以更饱满的热情参与城市建设，人民的体育事业才能与人民城市建设相得益彰。

3 人民城市理念下基层体育治理的现实困境

3.1 多元治理主体尚未形成合力，治理秩序有待优化

随着单位制的退隐，当前我国基层体育大体上处于碎片化状态［5］。在“强政府-弱社会”的治理格局下，基层体育治理也形成了以政府为主导，多元主体共同参与治理的基本方式。在政府的决策指引下，企业、体育社会组织、基层群众纷纷涌入基层体育治理，各显神通，场面十分热闹，但还是存在组织无序、分工不明、活力低下等问题，尚未形成合力。

政府作为基层体育治理的决策方和引领者，为基层群众提供了各项公共体育服务，但是现阶段的公共体育服务供给还处于尽量提升供给数量、无法保证使用质量的阶段。基于我国人口基数过于庞大的现实，政府的力量过于有限。企业和体育社会组织是基层体育治理的重要社会力量，通常会参与解决这一难题，帮助改善公共体育服务质量。然而，在与政府的实际合作过程中，由于政府经费投入有限、权力释放不足，一定程度上导致企业和体育社会组织行动缺乏自主或者行动范围受限，动力不足，进而影响了基层群众参与体育活动的积极性。基层群众大多基于个人或群体意愿，希望行使参与基层体育治理的权利，然而往往会遇到审批流程繁琐、场地设施紧张、活动经费不足、缺少科学指导等问题。

上述种种都制约着基层体育井然有序地发展，如何在多元主体共同参与基层体育治理的大背景下，协调各方利益，发挥各方优势，增强凝聚力，成为当下基层体育发展的重中之重。

3.2 多彩治理内容尚未突出重点，易陷入“形式主义惯性”

全民健身路径和社会体育指导员制度的大范围落地，为增加基层群众参与日常体育锻炼的人数提供了物质基础。新冠疫情的爆发，更是加强了基层群众的健康意识，体育锻炼的主动性大大提升。为响应基层群众的体育需求，基层体育治理的内容愈来愈丰富多彩。诸如，兴办社区体育赛事，开设体育项目培训班，举办科学健身知识分享公益讲座，维护更新社区健身器材，开放公共体育运动场所等。但目前的基层体育治理内容仍然存在以下问题。

治理内容缺乏系统性与关联性。其中部分原因在于，体育并非独立于社会中的其他事务而存在，社区多数体育活动的举办、体育决策的实施，虽形式多样，却附带着响应上级要求、实现商业目的等方面的任务，承载着年龄覆盖率、群众参与度、活动举办数量等多项指标，因而活动多重在完成各项任务、达成各项指标，“走过场”的现象颇为严重。治理易陷入“形式主义惯性”。尽管多彩的体育治理内容能够产出大量内容新鲜、版面精彩的体育内容报道，让基层体育看似欣欣向荣，然而参与者的实际体验却逊色许多，其对于新闻报道也难以产生愉悦的共鸣。长此以往，基层群众享受到的体育健身快乐相对有限，其参与体育活动的热情会逐渐消退，体育健身习惯也没能很好地渗透到他们的日常生活中去。

3.3 多重治理方式尚未彰显成效，法律规约亟待强化

基层体育治理问题不断，多重治理方式的治理成效有待彰显。近年来，我国基层体育治理逐渐摆脱自上而下的单一化管理方式，并利用大数据、云计算等技术做出了一系列动态化治理的尝试，党建引领、政校企联动、居民自治等治理方式纷纷站上治理的舞台。但是就目前来看，基层体育治理依然问题不断，例如，“篮球与广场舞之争”“健身扰民”等体育纠纷仍在上演；体育社会组织作为基层体育发展的重要纽带，在满足基层群众多元体育需求方面起到重要作用，然而其“自发性”的生存状态几乎游离于“合法性”之外，既得不到法律的保护和规范，也不受法律制约［6］，难以保证长期稳定的公共体育服务供给；残障人士平等参与体育活动的权益屡屡被忽视。法律规约亟待强化。基层体育出现类似种种治理难题，且得不到妥善解决，究其根本原因，是当前的基层体育治理缺少健全的法治作为治理的根本保障。法治时代，体育也需要完善法治化建设。体育法治化是一个动态过程，意在不断以问题为导向，逐步明确体育各方面的法律责任，实现体育相关事务都能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，营造活力与秩序并存的体育发展环境。虽然我国体育法治化进程正在不断加快，体育法规不断完善，但当前仍多停留在宏观约束层面，较为笼统，忽视了基层体育治理的复杂性与多样性［7］，因而对基层体育治理的实际问题缺乏有针对性的指导意义，实用性不强。

4 人民城市理念下基层体育治理的优化路径

4.1 构建多元主体共治体系，实现协同治理

让市场撬动社会资源。在基层体育治理中，政府、企业、体育社会组织和基层群众是治理主体，而市场则是联结多元主体的纽带，各主体通过市场提供或购买（利用）公共体育服务。不可否认，政府是基层体育治理的主导者，然而在“简政放权”的大背景下，政府应当有所为而又有所不为，让市场这只“无形的手”来撬动社会资源，从而以最大效率满足基层群众的体育需求。要让市场充分发挥它的潜能，就必须构建一个多元主体共治体系，协调多元主体共治，打造权责明确、结构合理、优势互补、活力焕发、合作共赢的治理共同体。

政府作为基层体育治理政策的制定者，应当以开阔的视野关注到青少年、老年人、残疾人、妇女等不同群体的体育需求，从政策的起草、拟定到执行甚至修缮，都充分彰显“顶层设计”的科学性。此外，还应该通过畅通自下而上的建言机制、加强基层干部对体育政策的宣传力度等方式，充分激发基层群众的“主人翁”意识、自治能力，鼓励群众重视自身的体育与健康需求、真实主动地反映参与体育活动过程中遇到的问题并提出改进建议，并切实解决群众的需求，保障其当家作主的权利，实现群策群力的协同治理。

企业和体育社会组织应当接管部分体育治理职能。企业在技术创新、人才保障、信息宣传、健康服务等方面具备独特优势，体育社会组织则主要以实现不同的体育愿景而自发形成，可以说与基层群众最有共情能力。因此，企业和体育社会组织应当在相对自由的框架下，以政策为边界，以满足民意为宗旨，以市场需求为导向，与政府实现良性互动、功能互补，不断完善赛事组织、赛事管理、培训保障、志愿机制等多方面的体育治理内容。

4.2 推动治理融入城区规划，打造特色治理

2020年末，我国常住人口城镇化率已经超过60%［8］，人口往大城市聚集的特征已非常显著。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期我国常住人口城镇化率将提高到65%。在快速城镇化态势下，城市的社会结构、组织形态以及交往方式等都急剧变化着，城市群众的需求也呈现出多样化多层次多方面的特点［9］，这为城市建设提出了诸多挑战。为打造属于人民的城市，响应高质量发展的要求，城市纷纷转变发展理念，不断加强城区规划建设。基层体育治理作为城市治理的重要一环，理应融入城区规划，与城市治理的其他环节实现合拍运转。没有最好的基层体育治理，只有最合适的基层体育治理。人民城市理念下的基层体育治理，不仅要以基层群众的体育需求为根本出发点，努力摆脱形式主义，还要契合城市的空间布局、人口结构，并与生态环境相融合，打造富有特色的治理。

基层体育治理应当重视科技创新与信息化、数字化建设。具体而言，在基层社区广泛铺开和渗透大数据、物联网、人工智能等技术，可以实现监测居民体质健康，捕捉和分析不同年龄、性别以及职业的居民的体育需求和偏好等，从而实现精准化、动态化、差异化的公共体育服务供给，提升治理的“智慧”和效能。运动空间和场地作为实施基层体育治理的物质基础，可以与社区生态环境建设相融合。每个城区都拥有独一无二的历史风貌，保留城市个性，并将体育元素融入其中，打造集体育锻炼、生态美化于一体的社区公共空间，能够最大效率地满足基层群众对健康身体和美好环境的双重追求，增强其获得感和幸福感。同时，也能增强群众对区域体育文化的认同感，使其在激发运动个性的同时参与塑造特色的区域体育文化。

4.3 提升基层法治建设水平，强化规范治理

当前我国依法治体的进程不断加快，《体育强国建设纲要》《“健康中国2030”规划纲要》《民法典》《体育法》等一系列法律法规的颁布和修订标志着我国体育法治建设的覆盖面不断扩大。例如，《体育强国建设纲要》明确了青少年体育发展的总目标、总任务；《“健康中国2030”规划纲要》提出要制定实施青少年、妇女、老年人、职业群体及残疾人等特殊群体的体质健康干预计划；《民法典》为体育事业和体育产业的发展“保驾护航”等。法律法规最重要的价值在于彰显社会的公平正义，体育法治在这方面主要体现为赋予社会各个群体享有平等的体育权利以法律效力，并逐步实现和维护好这种权利。但还是要承认，现阶段我国体育相关的法律法规在应对基层体育治理中的“疑难杂症”时，其所能发挥的作用仍不免有些捉襟见肘。

因此，体育法治的触角还应不断向基层延伸，充分体恤基层群众的意志与诉求，以基层群众的满意度为基层体育治理效果的评价准绳，避免“行政有效、治理无效”这样的情况愈演愈烈需要清楚地认识到没有法治的民主是残缺的民主［10］，基层体育治理虽然鼓励基层群众积极参与体育事务的管理，发挥其作为“主人翁”的自治能力，但是如果没有法治兜底，便无法保证基层群众的权益不受到损害。且如果没有法治作为约束，就不能解决好基层体育治理应当怎么管、谁来管以及管成什么样等一系列问题，这样，基层群众所能享受的体育权益也会大打折扣。

综上，提升基层法治建设水平，有利于规范基层体育治理秩序，实现各个治理主体各守其职、各尽其能。让法治为基层体育治理加持，才能最终实现以人民为中心的体育。

5 小结

人民城市理念的提出，响应了高质量发展的时代要求，给基层体育治理带来了新的任务与使命。推进基层体育治理现代化，既要满足基层群众体育多层次多样化的体育需求，以落实全民健身战略、健康中国战略为己任，也要努力让基层体育事业成为人民城市血脉中的健康细胞，为建设人民城市增添活力。当前的基层体育治理还存在着治理主体、内容和方式上的一系列问题，需要以人民城市理念为重要指引，不断提升治理水平和治理效能。