从基层角度看第二次全国污染源普查——以武汉市为例

袁玥，吴迪

(武汉市环境保护科学研究院，武汉 430015)

污染源普查是一项重大的国情调查，是环境管理重要的基础性工作[1]。《全国污染源普查条例》第一章第七条规定，全国污染源普查每10 年进行1 次。2007—2009 年，我国组织开展了第一次全国污染源普查(简称一污普)，2016 年10 月，国务院发文决定于2017—2019 年组织开展第二次全国污染源普查(简称二污普)。

2017 年10 月，武汉市人民政府印发了《关于开展第二次全市污染源普查的通知》，宣告全市二污普工作正式启动。武汉市共成立1 个市级、15 个区级普查机构，机构负责人分别由市、区政府分管领导担任，具体工作由同级生态环境部门负责组织开展。市、区两级共引入33 家第三方技术支持单位，全市上下共动员2000 余名工作人员参与此次普查工作。普查人员深入全市196 个街道(乡)，3427 个社区(普查小区)，最终完成了工业企业、省级及以上工业园区、畜禽养殖场、非工业锅炉使用单位、入河排污口、行政村、集中式污染治理设施、加油站及储油库等共计19000 余个调查对象的基本信息采集和产排污量核算工作。

目前第二次全国污染源普查的数据采集及产排污量核算工作已经全面完成。笔者有幸作为武汉市市级普查工作人员全程参与了这项工作，现从基层工作人员的角度，谈谈对此项工作的认识，并对存在的问题和经验进行总结。

1 第二次全国污染源普查的特点

回顾整个工作流程，笔者认为此次普查工作具有复杂性、全面性、科学性的特点。

1.1 复杂性

二污普工作的复杂性主要体现在普查报表的填报上。本次普查设有基层报表46 个，综合报表14 个，共计1813 个指标。其中工业企业普查表格共24 个，指标903 个，涉及的填报内容包括企业基本信息、生产活动水平、能源资源消耗、生产和污染治理设施、污染物种类和产排量等等。填报时需要关注前后表格之间、各项指标之间的逻辑关系。在污染物核算方面，结合国家核算技术规定和武汉市实际，全市90%以上的调查对象采用系数法对污染物进行核算。填报人员需要根据调查对象的行业类别、生产工艺流程、生产规模、原辅材料和能源种类、污染物治理工艺等信息选择相对应的系数，还需根据实际的生产和污染物治理情况选取核算参数，核算过程和结果同企业产污环节或生产设施呈一一对应关系。核算过程需要注意产污环节和污染物种类的完整，所选系数和参数符合企业生产实际情况，以及数据单位换算等几方面。此次普查工作对填报人员的专业素养要求较高，填报人员不仅要全面深入地了解企业生产情况，还需掌握扎实的环保专业知识。另外，普查软件在操作上也存在一定的复杂度。

1.2 全面性

纳入二污普的污染源类别同前次普查一样，分为工业源、农业源、生活源、集中式治理设施和移动源五大类，但调查对象更为全面。工业源调查对象除原有的工业企业外，增加了工业园区；农业源增加了对散养户的调查；生活源增加了对非工业锅炉使用单位和个体、入河(海)排污口的调查；集中式治理设施中增加了对餐厨垃圾处理单位和农村集中污水处理设施的调查；移动源中则增加了油品储运销环节和飞机、船舶、铁路等作为调查对象。

初始的调查对象名录由国家层面从工商、电力、税务等多部门收集整合，下发至武汉市的名录底册中含有各类企业共65000 余家。在此名录底册基础上，市、区两级普查工作者通过现场地毯式排查和名录库对比等方式对名录进行删除和新增。其中用于比对的名录/名单来源于各部门的各项重点工作，具体包括第四次经济普查名单、电力系统企业名单、重点排污单位名录、重污染天气预案管理企业名单、散乱污整治企业名单、入河排污口清单、农业农村畜禽养殖直联直报名录、排污许可证核发名单等等，旨在达到不重不漏、应查尽查的目标。

因此二污普普查对象涵盖面广，具有全面性。

1.3 科学性

在“十三五”期间，我国环境保护工作的核心由总量控制向改善环境质量转变[2]，二污普的技术路线围绕这个核心展开。国家层面结合我国目前较为突出的环境问题，第一步确定了此次普查的污染物种类，较一污普新增了废气氨、废气重金属和挥发性有机物三项污染物指标；第二步根据这些污染源的来源确定了普查涵盖的污染源类型、调查对象种类及调查范围，并从各部门获取初步名单；第三步根据普查目标制定技术方法、报表制度。在基层层面，市、区两级按技术规定，第一步筹备资金，落实人员和办公条件，第二步对调查对象进行精准清理及定位，第三步入户采集企业生产运行相关数据资料，第四步结合数据资料核算污染物产生量和排放量。最后各级对本区域内的普查结果进行汇总分析。以上内容对应二污普工作的全部流程:前期准备阶段、清查阶段、全面入户普查阶段、污染物核算阶段和成果公布阶段，各阶段分工明确，目标清晰。

2 工作中存在的问题

结合武汉市工作实际来看，在此次污染源普查工作实际开展过程中存在以下几方面问题:

2.1 未建立直接的沟通渠道

在此次普查工作中，国家层面建立了垂直化的交流机制，上级的要求、基层的问题都采取逐级汇总传递的方式。在实际工作中，国家层面负责制定普查技术规定、填报要求、普查软件的设计等，市级和区级普查机构负责数据采集、表格填报和软件使用，工作中遇到的大量各类问题需要依靠国家级技术团队予以解决。但在此交流机制下，基层没有直接与国家技术团队交流的渠道，所有信息都需要层层传递，导致部分问题解决得不够及时、有效。

2.2 时间分配合理性有待提高

在第一次全国污染源普查中存在技术条件准备不充分，边干边等的情况[3]。在二污普工作中，国家于2017 年底印发的工作要点中对每项工作的起止时间都作出了明确要求，于2019 年初根据当时实际工作进展情况对工作时间节点做出了调整，整体工作的完成节点由2019 年底调整至2020 年底。可以看出，国家层面充分借鉴了一污普时期的经验，但仍然对实际工作量预估不够。这一问题在基层工作中的具体表现为阶段性工作之间的衔接不流畅，若等待技术条件完备再开展工作则导致后续工作时间紧迫，工作人员加班加点且无法保障工作质量；若不等先动起来则导致后续需要复工甚至推翻重来，依旧面临时间紧迫的问题。

2.3 人员力量不充分

人员力量是普查工作的重要支撑[4]，国家将人员配备情况作为二污普工作的一项考核指标，要求各级普查机构配备专职人员，对第三方技术人员也有人数要求。在武汉市，人员紧张的问题主要存在于区级普查机构和第三方技术单位。各区普查机构按要求配备了专职人员，但由于基层固有的人员少、工作杂问题，这些专职人员无法真正做到“专职”，或身兼数职，或因工作安排直接被抽走。第三方技术单位为了满足国家规定的人员配比要求，向武汉市各高校征用了一大批环保专业在校学生，但由于人员选聘工作主要集中在2018 年上半年，入户数据采集工作在2019 年上半年开展，因寒暑假、毕业等因素，这些大学生未能参与实际工作。此外由于整个普查工作周期长，第三方技术人员中途离职的现象也时有发生，对工作衔接造成一定的影响。

3 经验总结

结合武汉市二污普工作开展情况，笔者认为此次普查以下三方面的经验值得借鉴参考。

3.1 污染源普查业务系统

相较于一污普，二污普专用业务系统功能全面、使用方便，在工作中发挥了十分重要的作用。受当时技术限制，一污普业务系统为单机版，功能单一，主要用于数据录入、保存及汇总。二污普业务系统为网络版，功能包括数据采集、核算、审核、汇总、分析等。前文提到二污普调查范围广、填报对象多、报表指标量巨大，因此借助软件对数据进行核算、审核、汇总十分必要，不仅能提高效率，更重要的是能保障数据质量。

3.2 重视宣传

国家层面十分重视宣传工作，从总体思想到实施细节都提出了要求和指导。武汉市在入户前充分利用了网络、电视、广播、报纸、移动广告牌等多种宣传渠道，采取了广告、宣传手册、海报、专题报道、访谈、直播等宣传手段。工作人员进入企业时穿普查小马甲，戴工作证，随身携带普查文件、宣传手册，交流时注意态度和用语，以获取调查对象的理解和配合。在工作过程中，武汉市入户工作普遍得到了普查对象的支持，进展顺利，全市仅出现一例拒绝调查的现象，这表明宣传工作起到实效。

3.3 充分利用第三方技术力量

第一次全国污染源普查时期普遍存在人员匮乏的问题，特别是经济欠发达地区，导致现场深入不够，存在漏查现象，影响普查工作进度和质量[5]。武汉市一污普时期的主力军是环境监察工作人员，对比武汉市的普查工作量，人员配比严重不足。二污普期间，国家从政策上鼓励和支持引入第三方技术力量，虽然人员紧张的问题仍然存在，但与一污普相比在人员数量和技术水平上都有质的提升，为全市二污普工作按时保质保量完成提供了重要保障[6]。

4 建议与总结

结合二污普工作中存在的问题和经验总结，对今后的普查工作和其他相关工作提出如下建议:一是要继续鼓励引入第三方力量，对落后地区给予经济和技术上的支持，确保人员充足，同时要完善考核办法，强化对第三方工作的质量把关；二是要重视宣传工作，全社会的广泛支持与配合对顺利推进此类工作至关重要；三是建立更加高效的沟通机制，技术交流尽量做到扁平化，国家层面可以安排技术团队按专业、按污染源、按地区分工，直接与基层技术人员建立联系，提高效率；四是优化时间布局，结合二污普工作经验，前期准备工作，尤其软件开发需要大量时间，国家层面应提前部署，在具体调查过程给基层预留充足时间，避免边干边等、重复返工；最后，在人员保障方面，应进一步考虑基层现状，一方面继续将人员配备作为硬性考核指标，以加强基层组织对此项要求的重视，另一方面应在政策上予以支持，允许或鼓励基层组织临时向社会聘用专业人才参与此类专项工作。