关于乡镇人大行使重大事项决定权的实践与思考

林永亮

摘要：重大事项是指在一定的历史条件下，具有全局性、根本性、长远性、重大性的问题，是人民群众关心的热点问题和与群众生活、工作密切相关的重大问题。支持和保证人民通过人民代表大会行使自己的权力，是各级党委政府的一项重要职责。

关键词：重大事项;乡镇人大;民主法治;票决制

行使重大事项决定权是各级人大及其常委會的一项重要职权，通常每年年初召开的人民代表大会，主要是以审议“一府两院”工作报告，选举政府、人大、两院相关负责人，并对区域范围内的重大事项作出决议决定等。依法、全面、有效、正确地行使决定权，对于保障促进经济社会协调发展，贯彻依法治国方略，完善地方人大职能起着至关重要的作用。

一、乡镇人大行使重大事项决定权的实践与成效

近年来，乡镇人大从当地实际出发，在实现重大事项决策科学化、民主化、制度化的进程中进行了积极的实践与探索，取得了显著成效，产生了积极影响。以泾河镇为例，近年来，镇党委人大积极推进乡镇行使重大事项决定权，从过去的“党委决策”的旧机制转变成“群众提、代表定、政府办、人大评”的新机制。特别自2018年我镇人大实行民生实事票决制以来，镇人代会共票决了36件重大民生实事，决策办理过程也逐渐完善，取得了明显效果。一是广泛征集民生实事项目。民生实事票决制实现“为民作主”向“由民做主”转变。人代会召开前，镇人大、镇政府发布民生实事项目征集公告，通过网络宣传、召开座谈会、发放征求意见表等形式，对来年拟办民生实事项目进行广泛征集，统一由镇党政办归口整理。二是代表进行民生实事票决。对收集的意见、建议，镇政府安排相关部门结合实际进行调研论证，确定备选项目。对备选项目，人大代表依托“人大代表之家（站）”或深入一线，征询群众对民生实事项目的看法、意见，把人民群众真实的想法反映上来，经党政办公会集体研究，最终确定纳入票决制的民生实事项目，递交与会人大代表现场投票表决。三是政府交办民生实事任务。对人代会确定的民生实事项目，镇政府要求办理部门制定工作方案，落实办理措施，纳入部门考核，确保实事项目尽快推进、高质量办结。各牵头部门高度重视，主动对接，挂图作战，倒排工期，有序推进项目建设进度。四是人大督办民生实事进展。民生实事项目的“出炉”，只是完成了代表票决制工作的上半篇文章。民生项目票决之后如何实施，质量如何，是否真正惠及百姓，才是这项工作的关键。镇人大每年将民生实事办理列入督查重点，成立项目督查组，每个组由1名人大主席团成员、1名县人大代表、1名镇人大代表组成，组织代表进行现场督导、定期进行通报。五是群众评价民生实事成效。民生实事办得好不好，代表最有发言权。年终，镇人大召开新闻发布会，组织代表、新闻媒体对全年的民生实事项目进行视察，听取相关负责同志关于各项民生实事项目建设情况的汇报，填写满意度评价表，并将评价结果纳入对办理部门的年终考核，与年终绩效挂钩。

几年来，我镇通过实行重大事项票决，推动一批重大民生实事工程的实施，先后建设了城北体育休闲公园、驸马营公园、集镇停车场、污水处理厂，升级改造了左灶路、泾蔡路、一支路、六支路，高标准完成了八浅大沟、黄浦北干、泾安河、泾张河节水改造工程，极大地提升了群众的获得感幸福感。一系列重大民生实事的有效实施，充分彰显出人民代表大会制度的独特优势，促进了地方经济社会的发展，密切了党委政府与群众的联系。

二、乡镇人大行使重大决定权存在的主要问题

近年来，乡镇人大在依法行使重大事项决定权上虽然有所进步，但仍显得较为薄弱。

（一）重大事项的决策体系不够科学

按照现行法律规定，重大事项的决策必须经各级人大及其常委会审议通过后才合法，才能付诸实施。但在乡镇的决策体系中，党委是乡镇工作的领导核心，是地方重要事务的决策中心。政府是党委决策的执行机关。乡镇人大行使重大事项决定权，怕被误解为是向党委要权、同政府争权，怕影响与党委、政府的关系。

（二）行使决定权的程序还不够规范

对重大事项的决定必须事前进行深入的调研，进行科学论证，准确把握党委的意图、客观反映人民的意愿，才能确保决定的科学化、民主化。但目前，上级人大对乡镇人大行使重大事项决定权还没有出台相关的规定和操作规范，乡镇人大在行使重大事项决定权时无据可依，放不开手脚。

（三）跟踪问效的监督机制不够健全

重大事项决定后，关键还是抓落实。但是，目前县委编办对乡镇人大的编制还没有到位，只设立一名人大主席，较大的乡镇可以增设一名人大干事，力量比较薄弱。闭会期间往往只有人大主席和专（兼）职人大干事从事人大工作，同时人大主席还承担党委或政府其他工作，因此无法保证对人代会作出的重大事项决议是否执行到位进行有效的监督。

（四）代表自身的素质建设有待提升

人大对重大事项作出决定，不仅需要人大代表具有较强的政治敏感度，还需要较高的知识层次、广泛的社会认知。但是镇人大主席团成员、代表，大都是镇村干部，从自身定位上讲，他们认为自己只是“普通公民”，当选代表是党委政府的关心，不可能也不愿意同政府“唱对台戏”，即使监督，也一般只是例行公事，走过场。另一方面，还有部分代表是农民代表，他们知识水平普遍不高，闭会期间需外出谋生，不愿参与人大重大事项的决定，从而也在一定程度上妨碍了决定权的行使。

三、乡镇人大行使重大事项决定权的对策与措施

针对当前乡镇人大行使重大事项决定权中存在的问题，笔者认为，乡镇人大要行使好重大事项决定权，应重点做到四个“到位”：

（一）思想认识要到位

要进一步统一党委、人大、政府班子成员的思想认识，抓住“关键少数”，深化思想认识。

首先，人大行使重大事项决定权是民主政治建设的需要。乡镇人大是处于国家权力机关的最基层，乡镇人大依法行使重大事项决定权，更能直接体现“人民当家作主”的宪法精神。因此，党委、人大、政府班子成员，特别是主要领导，更应充分认识到乡镇人大行使重大事项决定权，是国家法律赋予的，不是个人行为，更不是人大“找茬”，这是保障地方经济社会各项事业稳步发展的需要，也是推进地方政府依法行政的需要。

其次，人大行使重大事项决定权是当前形势发展的需要。在推进乡村振兴进程中，乡镇政府职能扩大，其工作需要规范事项也相应增多，随着民主法治建设步伐的加快，这种新形势下必然要求进一步扩大乡镇人大的决定权范围，这样才能使政府更能依法办事。乡镇党委要牢固树立宪法和法律意识，从改进党的执政方式，提高党的执政能力高度出发，支持和保证人大依法行使重大事项决定权，善于通过人大行使重大事项决定权，把党委对地方重大事务的主张转化为群众意志和全体人民的自觉行动。乡镇政府要充分尊重人大的法律地位，牢固树立依法行政意识，正确处理好人大与政府的决定与执行、监督与被监督的法律关系，对于依法应当由人大决定的重大事项，都要积极主动提请人大决定。

最后，人大行使重大事项决定权是人大自身建设的需要。宪法和地方组织法对乡镇人民代表大会重大事项决定范围只作了原则性规定，这就需要乡镇人大依据相关法律法规，进行深入的调查、研究，制定和完善相关制度，使制度既能充分体现人民的意志，反映最广大人民群众的利益，又能按制度进行规范化操作，确保决定的民主化、科学化，真正实现党委的意图、人民的意愿和依法办事有机统一，从而提高基层人大工作水平。

（二）关键把握要到位

一要理顺人大与党委、政府的关系。要行使好重大事项决定权，乡镇人大一定要把好站位，确保坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，真正形成“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”的权力运行机制。人大要自觉接受本级党委的领导，对讨论决定的重大事项应及时向党委请示报告，积极争取党委主要领导的支持，善于把党委的决策经过法定程序变成人大的决议、决定，保证党委的意图和主张得到贯彻落实。同时人大应尊重政府依法行使行政权，加强与政府的沟通与联系，在重大事项决定上形成共识，相向而行。

二要依法界定重大事项的范围。乡镇人大讨论、决定的重大事项主要指宪法、法律、法规有明确性规定和原则性规定的事项，是事关本乡镇经济社会发展全局性、长远性、根本性的事项，是人民群众普遍关注、迫切要求解决的事项，是需要人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项，或乡镇人大认為需要讨论、决定的其他事项等。乡镇人大要根据法定性、全局性、人民性和可行性的原则，从本乡镇实际出发，建立和完善界定重大事项范围和确定重大事项的制度和机制，并编制应由人大讨论、决定的重大事项目录，设置重大事项数据库，明确权属。

三要厘清重大事项决定的程序。要做到对重大事项的决议决定民主化和科学化，必须按照程序规范化操作。重大事项决定应包含重大事项的提出、调查研究、专家论证、举行听证、会议表决、公布实施和跟踪问效等程序，只有做到程序到位，才能为科学决策提供可靠依据，才能充分发挥人大的职能作用。

（三）制度建设要到位。

一要建立完善人大会议制度。建立和完善会议制度是乡镇人大依法行使重大事项决定权的重要环节。要完善主席团会议制度和人民代表大会制度，坚持重大事项必须先经主席团会议讨论，再提交人民代表大会作出决议、决定。

二是建立重大事项报告制度。凡是重大事项，政府必须报经人大主席团审查、讨论，并经过乡镇人民代表大会作出决议、决定后再组织实施，以便人大行使监督职权。

三要建立重大事项审查制度。乡镇人大要依据宪法和有关法律、法规，结合本地实际，建立健全重大事项提出与审查、调研与论证、审议与表决、公布与实施以及贯彻落实的保障措施等工作程序和方式方法，防止临时动议，提高决议质量和决议决定落实效率。

（四）跟踪监督要到位。

一要发挥好人大主席团作用。决议决定实施过程中，乡镇人大主席团要带头参与督查，充分发挥监督职能，采取专题视察调研、听取审议专项报告、开展民主评议等方式，加强对决议决定落实情况的监督检查。

二要发挥好人大代表作用。乡镇人大代表由选民直接选举产生，与人民群众距离最近、关系最密切、最能了解人民群众的要求，要充分发挥乡镇人大代表的作用，动员广大代表跟进服务，跟踪监督，确保人大作出的决议能够得到贯彻实施，确保人民群众的意愿能够真正落到实处。

三要发挥好联合监督作用。可以把人大监督与纪委监督、政协监督、新闻监督及专业部门监督有机结合起来，通过现场察看、开展质询、听取汇报等方式，对重大事项进行有效的监督，从而形成乡镇监督的整体合力。

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