经济责任审计对国有企业过度投资治理效应研究

刘宇鑫

摘 要：近年来，随着国有企业改革的不断深入，经济责任审计“对人不对事”的特殊审计方式发挥的作用越来越大，同时面临的挑战也越来越多。本文通过对经济责任审计抑制国有企业过度投资作用途径的分析，发现经济责任审计可以通过缓解代理问题与减少政府干预两个途径抑制国有企业过度投资，并在此结论基础上提出进一步发挥经济责任审计治理效应的政策建议。

关键词：经济责任审计;过度投资;治理效应

引言：投资是推动经济增长的基本动力，在我国，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度决定了国有企业在经济发展中的主导地位，国有企业的投资效率决定着我国经济能否长期稳定发展。但事实上，我国国有企业存在着严重的非效率投资行为，尤其表现为过度投资。过度投资会降低企业资源配置效率，且滥用自由现金流会导致企业陷入财务危机，甚至带来破产风险，对国有企业而言，过度投资还会造成国有资产流失。郭磊（2012）通过对A股市场的实证分析发现我国国有企业存在依赖于自由现金流的过度投资行为，孙晓华（2016）通过对我国31个省份国有工业企业过度投资情况测算，同样证实国有工业企业过度投资现象普遍存在。这一现象的出现当然与国有企业自身相关，但政府在其中也有不可推卸的责任。这是因为国有企业自产生以来就肩负着特殊使命，除实现自身效益增长外，还需分担政府的多元化使命。

经济责任审计作为极具中国特色的一项经济监督制度，其前身为离任审计，与其他类型审计不同之处在于，经济责任审计对“人”作出评价而非对“事”。经济责任审计基于受托经济责任对各级政府领导干部以及国有企业领导人进行评价，能够有效促进政府和国有企业治理效率的提高。本文拟通过经济责任审计对国有企业过度投资的治理效应的分析，找出其治理渠道以及影响机制并提出相关建议，为完善国有企业经济责任审计体系提供依据。

一、经济责任审计概念与研究

经济责任审计是审计制度的中国创新，其目的在于维护财经法纪、提高治理效率以及推进依法执政。经过多年的实践，我国已形成了多级别多方位的经济责任审计体系，审计对象包括各级政府领导干部、国有企业领导人以及事业单位负责人等，审计内容涵盖领导干部在任期间所承担的各项受托经济责任。在理论研究方面，我国学者也在对经济责任审计体系进行不断补充和完善，现有研究主要集中在经济责任审计的定位、作用、风险与控制、科学评价体系的建立等方面。

蔡春和陈晓媛（2007）提出，与现有审计类型相比，经济责任审计具有独立性，是基于受托经济责任的一种新的审计形式或类型，其作用在于完善审计体系、促进政治民主以及改善政府与公司的治理;李江涛等（2011）对经济责任审计运行效果进行实证分析后发现，加大经济责任审计的执行力度和业务量可以有效防止和惩治干部贪腐，提高政府治理效率;程军和刘玉玉（2018）、李应照和孙秀丽（2017）通过实证研究发现，经济责任审计可以促进国有企业创新和绩效改善;秦小丽等（2005）和苏少卿（2011）对经济责任审计风险的成因进行论述，指出审计环境的复杂性、审计对象的特殊性是经济责任审计风险产生的主要原因，并提出通过规范审计流程和建立科学评价指标可以降低该风险;朱丹（2019）和刘瑞华等（2019）发现，对国有企业领导干部经济责任审计存在诸多问题，主要表现为对领导人的职责划分不明确、审计人员专业水平不足、评价体系不够科学以及审计结果缺乏时效性;韦小泉等（2015）在我国审计理论体系的基础上，设计建立了针对地方党政领导干部且包含多个维度的经济责任评价指标体系。

二、企业过度投资概念与研究

在完美的资本市场中，管理者的投资决策均取决于项目的净现值，与其他因素无关，然而现实中，由于信息不对称以及代理沖突的存在，导致企业出现非效率投资行为，具体表现为投资不足和过度投资。就过度投资产生的原因而言，目前最广泛被认可的理论是詹森和麦克林于上世纪80年代提出的委托代理理论，该理论认为，管理者与作为公司所有者的股东之间存在不同的利益诉求，管理者会通过对公司资源的控制为自身谋取更大的利益，从而接受净现值为负的投资项目，同时，管理者出于对“构建帝国”的追求，不断扩大投资规模，造成过度投资。该理论产生于西方发达国家，并得到专家学者的广泛认可，成为研究公司治理领域的基础理论，其对西方企业的过度投资行为具有较强的解释力，但对于中国企业尤其是国有企业，代理冲突仅是造成过度投资的一方面原因。

近年来，我国学者对国有企业过度投资行为作了大量研究，从国有企业过度投资的原因来看，主要分为“代理冲突论”与“政府干预论”。辛清泉（2007）、董红晔和李小荣（2014）、窦欢等（2014）从代理角度着手研究，发现国有企业过度投资是控制权与管理权的分离以及对管理者的监督、激励机制不完善所致。而更多的学者则从政府干预角度分析国有企业过度投资，向阳（2012）认为政府会出于公共治理目标及官员自身利益两个动机对企业进行干预;谭劲松等（2012）也指出地方政府有动机且有能力干预企业经营管理;章卫东（2014）研究发现地方GDP增长和财政赤字规模对当地国有企业过度投资存在显著影响;王立国（2012）对我国26个行业上市公司实证分析后发现，政府不当干预会引起企业出现过度投资现象，进而导致产能过剩。在对国有企业过度投资行为的抑制机制方面，学者们也从不同角度进行了分析研究，马如静等（2007）发现发放现金股利可以减少国有企业管理层的投资机会，从而达到缓解过度投资的目的;谢海洋（2018）研究发现非国有股东的存在，能够有效抑制国有企业过度投资，并且该抑制作用与其持股比例呈正相关。赵卿（2013）从宏观角度进行分析，发现较高的地方法治和金融发展水平有利于缓减政府对国有企业的干预;郭宏等（2020）指出良好的政治治理可以降低国有企业过度投资的可能性。

三、经济责任审计对国有企业过度投资治理效应分析

1.代理冲突角度

現代企业所有权和经营权的分离提高了整个社会资本运行效率，但由此也产生了公司治理方面一系列的问题，最为突出的就是公司股东与管理层之间的第一类代理冲突。我国法律规定，国有资产属国家所有即全民所有，政府代表人民行使权力，将国有资产委托于国有企业管理者经营管理，复杂的代理关系造成了国有企业所有者缺位以及严重的代理问题。首先，所有权与经营权的高度分离以及对管理者激励、监督机制不完善，使得国有企业管理者有较强的动机与能力通过对企业的控制权为自身谋利益，进行过度投资可以达到其寻租目的;其次，国有企业管理者同时作为政治人和经济人，扩大投资规模为其带来的政治声誉影响也是其在作出投资决策时考虑的重要因素，而非仅考虑投资产生的收益;最后，我国国有企业拥有大量未分配利润，并且具有预算软约束和较小的融资约束等先天优势，这使其控制着大量现金流，且滥用现金流产生的财务风险与非国有企业相比也较小，这无疑会进一步加剧管理层依赖于自由现金流的过度投资。

经济责任审计作为独立的国家审计类型，是国有企业外部治理体系的重要部分，已有研究表明，经济责任审计对国有企业治理效率的提高具有促进作用。就经济责任审计对国有企业过度投资的约束机制而言，一方面，经济责任审计对委托代理契约的履行情况作出评价，并基于受托经济责任对国有企业管理者进行监督，对滥用权力的管理者，审计人员有权交予相关部门作进一步处理，管理者出于政治生涯的考虑，往往会减少其通过过度投资谋取自身利益的行为;另一方面，随着评价指标体系的逐步完善，经济责任审计对国有企业管理者的评价标准也更加科学全面，将管理者决策行为的长期效应作为一项评价标准可以有效降低管理者追求短期规模影响而作出过度投资决策的动机。基于以上分析，经济责任审计通过降低代理成本，可以抑制国有企业的过度投资行为。

2，政府干预角度

自上世纪七十年代以来，为适应经济改革，我国财政体制也经历了一系列改革，各地方政府逐渐成为独立的财政主体，在拥有财政收入支配权的同时，也承担着地方的经济与政治责任。同时改变的还有对官员选拔和晋升的评价指标体系，由原来的纯政治指标逐渐转化为以经济指标为主的评价体系，尤其在近些年，经济指标越来越受政府官员重视，而其中又以GDP与财政收入最为重要，此外就业率、税收、基础建设以及对新兴产业的投资等也是政府官员考核的重要指标。扩大企业投资规模可以直接有效地改善此类指标的表现，这无疑给了政府干预企业投资决策的动机。同时，由于国有企业的特殊性，政府拥有干预其经营决策的能力。一方面，国有企业领导人任命以及考核主体是政府，且考核指标具有短期倾向，政治属性的存在使得国有企业领导者在决策时受到政府的影响;另一方面，我国政府掌握着企业发展的部分重要资源以及相关优惠政策，地方国有企业会通过与政府合谋以获取市场竞争优势。

经济责任审计的审计对象同时包括政府官员和国有企业领导人，其基于受托经济责任进行的审计监督可以有效防止和惩治干部贪腐。对于国有企业领导人，经济责任审计除对其履责情况做出评价外，还可以通过对重大决策以及造成结果的审计，及时发现并制止由于政府不当干预以及领导人出于短期绩效考虑而造成的过度投资行为。对于政府官员，经济责任审计的监督作用可以有效制约其权力滥用行为。此外，审计信息的传递可以强化领导干部问责，促进民众对政府治理的参与，这对政府官员运用权力不当干预国有企业的行为具有明显的抑制作用。基于以上分析，本文认为经济责任审计通过减少政府干预，可以抑制国有企业过度投资行为。

四、进一步加强国有企业经济责任审计治理效应的对策建议

1.优化经济责任审计评价指标体系

结合国有企业和其管理者的实际情况选取科学准确的评价指标，以可操作性与可比性为基础制定定量与定性指标。国有企业作为企业，其目的就是盈利，在满足持续发展的前提下，企业应对其经济效益与所承担的社会责任作出相应的预测，所以对于企业绩效、经营能力、社会责任履行情况以及违规违纪方面的考核，应以定量指标为基础。定性指标既是对定量指标的补充，又是对不可量化项目的考核依据，对于定性指标的制定，应当以法律法规、行业惯例以及企业内部制度等为基础，同时结合廉洁、公正等社会约束，对国有企业领导人作出全面合理的评价。此外，应加强对政府部门与国有企业经济责任审计的联动性，建立政企干预的综合性指标体系，对于政府党政机关领导的经济责任审计评价中，除将其日常管理、重大决策、经济发展以及目标完成情况作为考核对象外，还应对其是否过度介入企业运营作出准确判断，以减少政府过度干预造成的国有企业过度投资。

2.提高内部经济责任审计部门独立性

为更好地发挥经济责任审计的作用，国有企业应在其内部设立专门的经济责任审计部门，并保持该部门的独立性。经济责任审计部门的独立性，首先建立在企业管理层支持的基础上，只有管理者的支持，内部经济责任审计才能减少工作中的阻力，进而发挥其监督作用。其次，国有企业应在机构以及制度设计上保持经济责任审计部门的独立性，赋予其必要的权限，并直接对企业管理层负责。最后，应保持经济责任审计部门人员与经费的独立性，减少来自其他部门与管理者的干扰，使其不被其他方所控制，尤其是被审计对象。

3.加强审计队伍建设，注重经济责任审计创新

国有企业内部应注重审计人员综合素质的提升，首先应对现有审计人员进行定期培训，加强企业内部以及企业间的审计同业交流，使其及时了解审计环境的变化与审计方法的革新。其次，国有企业应从招聘环节开始，注重审计人员的专业能力与学习能力，并形成长期学习长期成长的培养体系。对于政府经济责任审计部门，应注重审计方法和审计工具的创新，以科技助力审计，积极寻求互联网、云计算以及大数据等技术在审计领域的应用。此外，应加强审计结果联动协同运用的建设，将审计结果运用于相关部门单位的人事任命与机制预警中，相应地在经济责任审计发现问题时，应加强相关部门的配合与积极响应，进一步促进审计效率的提高与审计结果的运用。

五、结论

经济责任审计以其“对人不对事”的独特审计方式，通过缓减国有企业代理问题以及减少政府干预抑制国有企业过度投资行为，进而提高投资效率，优化资源配置。无论政府部门还是企业内部的经济责任审计，都能有效改善国有企业治理效率，但其在实际执行中仍面临各种问题，针对此，政府与国有企业均应注重审计队伍的建设与审计方法的创新，建立科学合理的审计评价综合指标体系，同时保持审计部门人员与经费的独立性，以促进经济责任审计能更好地满足国有企业治理以及我国经济发展的需求。

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