养老机构等级评定政策文本内容分析

杨礼芳 王煦惠 王斯维

一、研究背景

养老是针对特定人群、涉及各行各业的综合性服务产业。据国家统计局的数据显示，截至2019年年底，我国60岁以上的老年人口已经突破2.5亿，占总人口的比重达到18.1%。预计到2045年这一比例更将高达30%，且面临失能化、空巢化、少子化以及“未富先老”等问题。由于养老服务人群抗风险性较低，机构的日常运营必须受到各主管部门的日常检查和监督。为了实现养老机构运营标准化、服务专业化和连锁规模化，民政部从2017年实施的“养老机构服务质量专项行动”和当前的养老机构等级评定与划分。为指导各地民政部门更好落实《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》（民发〔2019〕137号），实施好《养老服务机构等级划分与评定》国家标准，2020年4月26日民政部社会福利中心、全国社会福利服务标准化技术委员会联合发布《<养老机构等级划分与评定>国家标准实施指南》（试行），供地方开展养老机构等级评定工作时参考使用。但是该指南内容和细节都没有说明，导致分析缺少评定内容和细节。除此之外，各地方政府也颁发了相应的文件。为了比较各地方政府关于养老机构星级评定文件的特点，我们对2018～2020年后各地方政府颂布的政策文件进行了文本内容分析。

二、研究方法

本研究将使用内容分析法将文本内容通过编码的方式转化为即可解释文本内容实质[1]，又便于定量分析的数据，通过定性和定量相结合的分析方法[2]，在克服定性研究的主观和不确定性的同时，更客观系统地分析出文本得关键词及其语义网络[3]，并以定量描述的方法展现分析成果，更清晰地展现出文本所要表达的真实内涵[4]。通过分析养老机构等级评定文本的的基本内容结构，确定了分析的三个维度：参评养老机构的资格限制，评定组织，评定程序。再利用Rost-cm

软件进行分词和内容分析，分别得到各分析维度的语义网络，解析我国现有养老机构评定办法的主要关注点和存在的问题。

三、采样范围

本次分析所用的原始文本均来自为2018～2020年政府官方网站（各省民政厅官网）公开发布的政策性文本，采集包括北京，黑龙江，上海，浙江，江苏，广西，云南，甘肃，陕西，内蒙古，河北，河南，湖北，贵州和江西15个省份的养老机构等级评定管理办法以及民政部发布的《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》和国家标准《养老机构等级划分与评定》共计17个文本。除了香港、澳门、台湾三个省级行政单位，本次研究采集文本的省份占其余31个省级行政单位的约50%，且分布较均匀，无论是经济欠发达的西北，西南地区，还是经济发达的东部沿海地区，以及东北地区，中部地区和中南地区都有代表省份，样本的代表性较强。

四、研究结果

（一）参评养老机构的资格限制

在养老机构等级评定政策文本中，以养老机构为中心关键词构建语意图。结合文本内容，各省主要从成立手续、运营年限、照护方式、床位数，排除条件5个维度对养老机构参与等级评定的资格进行了限制。

参加等级评定资格的条件主要有：未被列为失信惩戒对象，依法登记并备案，近两年未发生重大安全事故且运营年限在1周年以上是最重要的4个标准。成立程序不合规，成立时间过短，规模太小且在过去的运营中有重大缺陷的养老机构无法获得参评资格。另外，约半数文本要求参評养老机构必须提供集中居住和照料服务，不包括非全日制的社区日间照料或托养服务机构。

（二）评定组织

经过对各省文本的提炼，得出养老机构评定主要由各级民政部门负责组建各级评定委员会，成立专家库，再抽取成员成立评定专家组。各级评定委员会主要由业务主管部门、研究机构、相关行业组织和专家组成。

在所有文本中，有59%明确说明省级民政部门负责组建该省的省级评定委员会。在要求设立评审委员会的文本中，80%要求为省级评定委员会设立委员会办公室管理日常工作;50%提出省级评定委员会可以委托有资质的第三方机构进行养老机构等级评定的工作。在省级评定委员会的人数要求上，5～9人不等;其余文本并未对省级评定委员会人数做出具体说明和要求。在委员的任期要求上，41%设定为2～3年，59%没有具体说明。

除省级评定委员会外，71%明确要求建立各级评定委员会负责该省各级行政区域内的养老机构等级评定的受理、评审、复评和评价结果的审核工作。各级评定委员会的组成成员各省文本要求略有不同，主要成员包括4种：业务主管部门/民政部门、研究机构、相关行业组织、专家。还有少数评定委员会成员还包括养老机构、专业技术人员、质量技术监督部门、院校代表、财政部门、卫生健康部门、应急管理部门、市场监管部门。

有53%要求各级评定委员会组建专家库，从专家库中随机抽取专家组成专家组对养老机构等级进行评定。78%要求专家组人数不少于3～5人;44%要求专家组中从事养老管理的实务专家不得少于3人或三分之一，56%的文本未对专家组人数作具体要求。文本中对专家组成员的主要专业领域及来源也做出了一定说明，主要有养老服务行业、标准化行业、消防、食品安全、卫生健康、业务主管部门等领域。

大部分政策文本要求专家需要时具有较高职业道德和业务素质，了解相关法律法规，身体健康，有中级以上职称和一定年限行业工作经验。

（三）评定程序

在词频表中，与申请程序相关的动词有申请（90次）/申报（56次），审查（23次）/审核（82次）/初审（15次），评定（280次）/评审（11次），公示（76次）/公告（37次），异议（30次）/举报（21次），复核（83次）/复查（14次）。在整个登陆过级评定工作中，关键词出现频率最高，即最核心的环节是对养老机构的评定和评审。大部分文本将整个评定程序分为13个步骤，由民政部门，养老机构，评定委员会和评定专家组共同完成。其中，评定工作由专家组完成，民政部门负责发布公告、进行资格初审、公示、复核、发证等程序性工作，这也体现了评定的技术性和权威性。

文本中明确的专家组的评价方式主要有现场/实地考察（现场评价）、审查资料（书面评价）、询问测试（社会评价），另外 还有项目检查、随机抽查、现场演示等方式。

除此之外，整个评定程序非常重视公正公平，在词频表中，强调程序公正的关键词有：公正（50次），公平（23次），诚信（8次）;与维护评定程序公平公正的评审步骤有：公示（76次）/公告（37次），异议（30次）/举报（21次），复审（28次）/复核（83次）/复查（14次）/复评（21次），回避（52次）。60%明确要求可能影响评定程序公正的专家组成员必须回避。

文本对复审，复评，复查和复核四个关键词的使用较为混乱。在提到“复审”41%的文本中，出现了三个解释：①有提及“复审”是指在在等级有效期内评定委员会每年对本级评定的养老机构按照某比例抽查复审;②有提及“復审”是指申请评定的养老机构对评定结果有异议的，可以在公示期内向同级（1篇）/上级（1篇）审核委员会书面提出复审申请;③有提及“复审”是指养老机构在等级资格有效期届满两个月前提出复审申请。在提到“复评”35%的文本中，出现了2个解释：①有提及“复评”是指养老机构在评定等级有效期届满2～3个月提出复评申请;②有提及 “复评”是指在评定等级有效期内，评定委员会每年按照不少于5～10%的比例进行抽查复评。复查的使用较为统一，在提到“复查”的17%的文本中，均是指养老机构对评定结果有异议的可以书面提出复查申请，本词的使用时符合民政部发布的《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》的用法的。复核是这四个关键词中出现频率最高的，88%的文本均有提及。

五、建议

1.各省、自治区、直辖市在制定当地养老机构等级评定政策需明确各级政府的职责与权限，如省民政厅，各市、县（市、区）民政部门。

2.各省、自治区、直辖市在制定颁布当地养老机构等级评定政策政策之后，须组织专家学者及行业、业界标杆实务专家，对当地政策与行业环境进行相关政策解读及专题培训，明白等级评定管理管理办法及评定前的准备工作，对照国标的四大部分根据实施指南要点进行剖析，这样既有理论基础、政策依据，又有实践操作的意义，并组织加强本机构能力建设，对照国标及当地政策的具体要求，具有较强的借鉴意义。

参考文献

[1]魏博茜，黄安民.基于内容分析法的旅游安全管理政策设计研究[J].资源开发与市场，2021，37（01）：87-92.

[2]叶先宝，林巧燕.自然灾害治理政策的工具偏好与路径优化——基于中央层面政策文本的内容分析[J].电子科技大学学报（社科版），2020，22（06）：13-20+31.

[3] 邱均平，邹菲. 关于内容分析法的研究[J]. 中国图书馆学报， 2004（2）： 14-19.

[4]位志广，陈思，朱庆华.基于内容分析法的产业竞争情报服务模式构建[J].情报理论与实践，2019 （5）：24-30.

作者简介：杨礼芳，1971年10月。硕士，教授。主要从事老年服务与管理专业的教学工作。联系邮箱ldylf@163.com。

广东开放大学校级人才专项课题，RC1901