深圳城市更新经验借鉴及对重庆的启示

石 龙，胡 羽

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

深圳城市更新是国内“政府引导+市场运作”的典范，政府通过建立灵活的土地政策体系和规范的市场管理制度，在吸引民间资本积极参与更新改造的同时，最大限度保障公共利益，对重庆的城市更新具有一定的借鉴意义。

1 深圳城市更新的主要做法

2009 年末《深圳市城市更新办法》的颁布和施行标志着深圳城市更新进入制度化、常态化阶段，城市更新工作全面推进，主要做法为：

（1）建立完善的政策、管理支撑体系。一方面，深圳从“法律法规—地方规章—技术规范—操作指引”4 个层面构建政策体系，明确了更新对象、更新方式、土地管理、拆迁补偿等基础内容，规划编制与审批等技术内容，以及计划制定、常态申报等操作流程，并结合实践经验，以“打补丁”的方式深化完善上述政策体系，保障城市更新工作的合法规范。另一方面，深圳围绕城市更新工作建立了三级管理机构：设立深圳市查违和城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作；市规划国土部门是全市城市更新工作的主管部门，负责具体组织、协调、监督全市城市更新工作；主管部门的派出机构在其辖区内履行城市更新管理相关职责[1-2]。

（2）营造灵活的市场运作环境。传统旧城改造一般由政府收购土地后，再通过招拍挂方式出让，建设周期长、资金门槛高，限制了中小型市场主体参与。深圳城市更新放宽土地政策：①允许功能改变，更新地块按照规定补缴地价后可改变土地性质，并可进入市场买卖；②允许土地权利人自行改造，或与单一市场主体合作改造，或通过协议方式出让土地使用权后改造，绕开招拍挂程序[3]；③创造优惠的地价补偿政策，如城中村拆除重建，容积率2.5 以下部分不再补缴地价，容积率2.5～4.5 部分按照公告基准地价标准的20%补缴。更低的资金成本、时间成本和市场准入门槛，吸引大量市场资本，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用，快速地推动城市二次开发。

（3）制定保障公共利益的策略。深圳将容积率政策与公益项目挂钩，在刺激市场的同时保障公共利益[4]。具体而言，更新项目容积率由基准容积率、奖励容积率、转移容积率三部分构成。其中，奖励容积率指按相关规定提供基础或公共服务配套设施的，可进行容积率奖励，奖励部分的建筑面积之和不超出基础建筑面积的30%。转移容积率则包括一般转移容积率、增加转移容积率和外部转移容积率三种类型。一般转移容积率指实际土地移交面积超出基准土地移交面积的容积率；增加转移容积率指主动承建市、区级等用地面积较大的教育、医疗、文化设施等的，可按设施移交用地面积与基础容积率乘积的0.3 倍增加转移建筑量；外部转移容积率是指与更新项目位于同一行政区内，现状为建成区但规划为城市基础设施、公共服务设施等公益项目的，待更新项目建筑拆除后无偿移交国有时，可进行容积率转移。可以看到，奖励容积率和转移容积率的做法实质上是将公共设施用地的“整备”与更新项目的实施进行“捆绑”，以借助市场手段推动公益事业的发展。

（4）采取“规划+计划”的操作模式。“规划”分为专项规划、更新单元规划和更新项目三个层级。专项规划明确全市城市更新的重点区域及其更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略，并划定更新单元范围；更新单元规划明确设施、产业、用地功能，以及更新项目范围、控制指标等；更新项目即具体的修建性详细规划。“计划”指城市更新年度计划，由区政府向市规划国土主管部门申报，纳入年度计划的项目才能实施，年度计划可根据实际情况调整。为快速推进工作，深圳确定计划立项与项目方案一并审批的模式，通过计划立项掌握城市开发进程，同时通过项目方案保障立项后的可操作性，有效加快更新项目审批速度。

2 深圳城市更新的成效与问题

深圳城市更新通过市场运作，盘活大量土地，展现巨大的经济活力，取得了明显的成效。2012 年以来，深圳通过城市更新供应的土地连续6 年每年均超过200kg，2018 年更新供应土地达257kg，“十三五”期间深圳计划完成用地供应12.5km2（拆除重建类用地供应），完成城市更新固定资产投资3500 亿，城市更新已然成为深圳土地供应的主要来源，对全市经济增长具有重要意义。

但是深圳城市更新的高强度开发带来了诸多问题。

（1）城市空间使用成本上升。深圳城市更新的拆建成本高昂，在市场趋利行为影响下，拆建成本转嫁给市民，成为房价飙升的重要原因之一。另外拆除重建的更新方式驱赶了大量低收入人群，不仅破坏经济生态链，还加剧社会分异。

（2）城市开发强度不断增加。容积率激励政策推动实施项目突破法定的开发容量，根据深圳市法定图则“规划一张图”数据评估，深圳城市更新规划建筑规模约为12 亿m2，在现状9 亿m2基础上增加了1/3，城市建筑高度不断增加，城市天际线生硬和城市风貌同质化等问题突出。

（3）违法建设现象难以控制。因城中村拆除重建带来巨大赔偿款项，诱导村内违建、私建现象屡禁不止，如改造前的南头古城城中村，现状1294 栋建筑中有91%都是违法建筑。政府相继颁布管理规定进行控制，但管控效果并不明显，反而形成“政策周期律”和“选举周期律”的违法抢建高潮。

3 经验借鉴及启示

现阶段，重庆市处于增量建设和存量更新并举的阶段，主城区各区的更新需求紧迫程度各不相同。截至2018 年，重庆市主城区现状城镇建设用地约946km2，约占规划用地指标的79.63%，与深圳主要依靠存量更新供给土地不同，重庆城市更新总体需求尚不强烈。但从分区来看，内环以内建设用地实施率已高达86%左右，拓展空间所剩无几，同时存在工业居住混合、设施配套不足、建筑年代老旧等问题，急需通过城市更新改善人居环境品质。因此，应结合重庆特殊情况，通过循序渐进的方式，探索符合重庆实际的更新道路。

图1 重庆市主城区建设用地态势

3.1 划定试点区域，总结实践经验

重庆更新需求较强烈的区域集中在内环以内，特别是渝中区极具典型性。渝中区是主城最早发展区域，山城特色明显，三面环水、地形起伏；更新对象丰富，集中了大量20 世纪70—90 年代建成的现状建筑，包括老旧小区、老旧市场、商圈和少量厂房等；人口密度大，居住条件差，部分住区缺乏厨房、卫生间、电梯等，设施欠账、交通拥堵、环境品质不高等问题突出。因此，建议以渝中区为更新工作试点区域，一方面可以解决渝中区现阶段的需求，切实改善民生，另一方面也可以总结经验，为重庆未来全面开展城市更新做好示范。

3.2 建立支撑体系，保障工作开展

法规和管理体系是支撑城市更新有序、规范开展的基础，核心的政策文件是确定更新工作合法地位的根本。建议尽快出台重庆城市更新核心政策文件，包括管理办法及实施细则，明确更新对象、更新方式、更新规划、更新流程、利益分配、民众参与等内容。鉴于重庆更新处于起步阶段，建议将更新工作有效融入现有管理体系中，构建“市—区”两级管理体系，由市政府及市相关管理部门组成城市更新工作领导小组，对工作涉及的重大事项进行决策，区政府作为更新工作开展的责任主体，负责日常管理工作。

图2 市—区两级管理体系

3.3 吸引多元资金，推动更新进程

城市更新涉及权属清理、拆迁安置等，前期资金投入较大，仅靠政府的财政支持远远不够，应发挥市场经济在城市更新领域的推动作用。首先需要营造稳定的投资环境，如明朗的政策要求、规范的操作流程等，构建有效的政策支撑体系；其次是设置有盈利空间的经济运作模式，可通过地价优惠、容积率奖励等政府让利行为，吸引社会资本投入；再次是激发公众参与，研究用途改变、自行改造、拆迁安置、市场交易等方面的政策措施，最大限度保障普通市民的公共利益。